Japan's policy measures to promote the development of electric vehicles
文/ 中国汽车技术研究中心 石红 吴松泉 李奕平 霍潞露 王佳
日本社会对“节能”的重视及相应的产业技术世界闻名。本文首先探究了其产业政策中“节能”理念的由来及早期在汽车领域的应用，石油危机爆发导致经济增速放缓，迫使日本重新审视产业发展方式，引导产业向节能减排转型升级。彼时日本经历的产业变革及产业政策转型对当前中国产业发展及政策制定具有较高参考价值。然后梳理了作为汽车节能减排重要手段的“下一代汽车”推广普及的主要政策措施，按照战略规划、研发创新、行业管理、政策补贴、税收优惠、能源供给等方面对政策进行归类分析。最后总结了下一代汽车推广普及政策的特点，日本汽车产业政策能够与时俱进、支持多元发展、注重统一评价、激励国际发展、发挥官民协作。
一、日本发展电动汽车的背景
（一）环境公害、石油危机促使日本产业政策向推动环保与节能产业转型
二战后，日本依托钢铁、石油化工等重化工业的发展，迅速完成工业化， 1968年GDP总量已经跃居世界第二位。但伴随着迅猛发展的重化工业，日本开始出现严重的生态环境问题，1950— 1970 年代，日本先后发生水俣病、第二水俣病、四日市哮喘及痛痛病等事件，对居民身体健康造成极大威胁。当环境公害问题尚未彻底解决时，1973 年和1979年分别发生的两次石油危机则直接终止了日本经济的高速增长。石油危机前 10 年和后 10 年，日本 GDP 年均增长率由 9.3% 大幅下降为 3.6%。环境公害事件及石油危机后，日本产业政策发生重大调整，一方面发布了一系列节能环保政策，包括1979年发布的《节约能源法》，此法为日本节能政策的核心；另一方面调整了产业政策的指导思想，提出国内产业结构要向节能型和技术密集型产业结构形态转换，向以电子产业、信息业、汽车制造业、现代服务业等为主体的技术密集型产业转型。
（二）以《京都议定书》为契机，日本加快推进节能环保管理，“领跑者制度”应运而生
1997 年 12月，《联合国气候变化框架公约》缔约方大会在日本京都举行的第三次大会上通过了《京都议定书》，是全球向可持续发展迈出的重要一步，具有划时代的意义。为彰显日本在CO减排方面的决心，日本于1998 年通过《应对全球变暖法》，明确全社会均应履行CO 减排义务；同年还修改了《节约能源法》，引入“能效领跑者制度”，乘用车成为最初一批纳入其管理的行业，为后来引入的企业平均燃料消耗量管理奠定了良好的基础。
（三）2008年7 月发布的《创建低碳社会的行动计划》首次提出“下一代汽车”的推广目的、车型范围、推广目标及政策措施
为降低汽车CO 排放并加强日本汽车工业的技术能力和竞争力，该计划明确“下一代汽车”包括普通混合动力汽车（HEV）、纯电动汽车（BEV）、插电式混合动力汽车（PHEV）、燃料电池汽车（FCEV）、清洁柴油汽车（CDV）、天然气汽车（NGV）等车型，并提出力争到 2020 年，下一代汽车在新车销量中的占比达 50%。2010 年发布的《下一代汽车战略（2010）》是对该文件的进一步细化和落实。
二、日本支持电动汽车发展的主要政策
（一）战略规划：愈发重视支持汽车“电动化”
2010 年 4 月，由日本经产省牵头的“下一代汽车战略研究会”发布《下一代汽车战略（2010）》，该文件是日本首份专门针对下一代汽车发展的战略规划类文件，也是后续产业发展的纲领性文件，围绕实现下一代汽车市场目标（见表1），从电池、资源、基础设施和标准国际化制定等方面制定了发展战略、目标及行动计划（见表2）。
2014年11月，日本经产省发布《汽车产业战略（2014）》，提出要“加速下一代汽车的普及，努力实现《下一代汽车战略（2010）》的普及目标”。针对下一代汽车普及中遇到的具体问题，从继续实施购置补贴、加速居民区及公共充电设施建设、继续推进示范推广项
目、完善充电和加氢价格、加快加氢站建设等方面部署了多项行动措施。
2018年3月，为应对汽车产业互联、自动驾驶、共享、电动化(CASE) 变革，保持日本汽车产业竞争力，并引领世界创新并贡献日本治理环境和交通拥堵问题的经验，日本经济产业省组织成立“汽车新时代战略委员会”（简称“委员会”），由来自国际咨询公司、日本汽车企业、科研院所、行业协会、非营利性机构等组织的 15位委员组成。日本经济产业省已就日本汽车未来发展问题组织委员会及其他汽车相关部门召开多次会议，会议提出了“面向2050 年xEV战略”，不再强调包括清洁柴油汽车等的“下一代汽车”，而是提出“xEV”概念，包括 BEV、PHEV、HEV、FCEV 等 4类电动汽车，强化了对“电动化”的支持。提出到 2050 年，日本车在全球市场争取实现温室气体减排80%，其中乘用车减排90%左右，xEV减排100%（与2010 年相比），力争实现“Well-toWheel Zero Emission（油井到车轮零排放）”。为此提出加快战略应对，促进电池等技术革新，完善基础设施，充分提高 xEV性能及消费吸引力，加强国际协调能力，构建与电池供应链相关的社会系统等。
（二）研发创新：官民一体促进技术创新
日本是较早开始电动汽车研发计划的国家，经产省下设新能源产业技术综合开发机构（NEDO）建立“All Japan”官民一体化协作体制，跨越企业壁垒促进开放性创新，除丰田、日产等多家汽车厂商外，三洋电机等关键零部件生产企业及研究机构也共同参与，推动电动汽车关键技术（全固态电池、革新型蓄电池、燃料电池、功率半导体、电机、逆变器、材料轻量化等）在世界上抢先一步实现应用。NEDO 职责是确立研究开发和性能评价方法等，实际技术开发则通过专项课题形式委托给工业和学术界的研究机构。
（三）行业管理：建立兼容多种车用能源的全生命周期车辆能耗评价体系
2009 年，日本开始使用日本标准 JC08规程评估汽车油耗和排放。2016 年和 2018年分别引入全球重型汽车测试规程（WHDC）和轻型汽车测试规程（WLTP）。2019 年 6 月，经产省和国土交通省联合发布新燃油效
率标准，2021年起实施。新标准引入“Well-to- Wheel（油井到车轮）”全生命周期监管措施，即燃料上游消耗也纳入监管范围，并将各类燃料消耗全部换算为汽油消耗（见表3），适用于汽油、柴油、天然气、纯电动和插电式混合动力乘用车。目标到2030 年，乘用车平均汽油消耗量达 25.4km / L（约 4.09 L/100km， 比 2016 优化32.4%）。
（四）财政补贴：同时推进私人领域与公共领域市场普及
对不同类型电动乘用车采取不同的补贴计算方式及标准。日本从 1998年起对购置清洁能源乘用车（包括混合动力汽车）进行补贴（CEV 补助金，见表4）。政府设立下一代汽车促进中心（NeV），搭建车辆补贴信息平台。2015 年起，补贴对象范围缩减为BEV、PHEV、FCEV 和 CDV。 日 本政府每年对补贴政策进行评估，决议下一年是否调整政策。2019—2020 年， BEV单车补贴额依据纯电续驶里程计算，最高40万日元（约2.6万元人民币）； PHEV纯电续驶里程不得低于40km，单车定额补贴20 万日元（约 1.3 万元人民币）；FCEV按照与相同或同等类型汽油车的差额进行补贴，补贴上限为225万日元（约14.9万元人民币）。此外，部分地区还提供地方购置补贴。
促进地方交通运输绿色化，引导更新为下一代汽车。为降低车辆价格，提高市场渗透率，国土交通省为地方政府、
公交运营公司等组织提供补贴，促进其将公交车、出租车、货车等传统燃油汽车更新为下一代汽车。2019 年该项目预算为 5.3亿日元，未来将根据市场推广情况，分阶段逐步减少单车补贴额（见表5）。
加速在公共领域推广电动载货汽车和公交车。货车和公交车占交通运输领域CO 排放量的 30%，为降低其对环境的影响，加快交通领域减排进度，环境省、国土交通省和经产省联合发布《加速载货汽车和巴士电动化事业》，2019 年拨款 10亿日元，按照电动汽车与标准油耗水平燃油车差价的一定比例进行补贴（BEV 和 PHEV 补贴差价的2/3，普通混合动力车补贴差价的 1/2），力争到 2025 年后，电动货车和电动公交车在新车中的销量占比达8.6%。
（五）税收优惠：绿色税制降低节能环保车各环节税负
日本在汽车购置环节主要征收消费税和环保性能优惠税。2019 年 10月 1 日起，消费税税率由 8% 上调至10%，同时废止汽车购置税（税率2%— 3%），在汽车税和微型车税中引入需在购置环节一次性缴纳的环保性能优惠税（见表6），即在购买汽车时根据其环保性能（油耗）缴纳汽车税（税率0%— 3%）或微型车税（0%—2%）。同时，为减轻消费税上调的压力，环保性能优惠税在 2019 年 10 月 1 日—2020 年 9月 30日期间实施临时减免措施，税率统一下调了一个百分点。
日本在保有环节征汽车税、微型车税、重量税，并对节能环保汽车给予优惠。汽车税针对排量在 0.66L 以上的汽车征收，乘用车每年按照排量征税，共分为10个区间，排量越大，征税越多；2019 年 10 月 1日起，由于消费税率的上调，为降低消费者税负，日本下调汽车税税率，调整后乘用车税额为 25000—110000 日元 / 年（约合 1750—7700 元人民币/年），其中
小排量乘用车税率下调力度更大。微型汽税是定额税，针对 0.66L 及以下的汽车征收，私人微型乘用车每年税额为10800 日元（约合 756元人民币）。重量税依据重量征税，私家乘用车税率约为每 0.5 吨 4100 日元 / 年（约合 287元人民币/年），微型车税率为定额3300 日元 / 年（约合 231 元人民币/年）；车龄达到13年的车辆需缴纳更高的重量税，以加速老旧车的淘汰。为支持汽车向节能环保发展，包括下一代汽车在内的符合节能环保要求的汽车均可享受不同程度的汽车税、微型车税、重量税减免措施（见表7、表8）。
（六）充电设施：支持充电基础设施建设提高使用便利性
根据购买和安装成本提供充电基础设施补贴。充电基础设施补贴政策源于 2013年3 月开始的“下一代汽车充电基础设施建设事业”，将之前对充电基础设施的补贴从车辆购置补贴中独立出来，同时在对充电器购置补贴的基础上，增加对充电基础设施安装成本的补贴（见表 9）。2013 年 9月，应日本经产省要求，全国47个都道府县制定了充电基础设施安装计划，并积极参与推广设置充电站。
充电服务平台统一化。2014 年，丰田、日产、本田，三菱、日本政策投资银行、东京电力、中部电力等公司共同出资成立日本充电服务公司（NCS）。目前 NCS的充电服务网络已包含 21500台充电桩（含慢充桩和快充桩），构成了日本公共充电桩的主要部分。用户可使用NCS、丰田、日产、三菱的充电卡完成支付。
（七）氢能战略：提出“氢能社会”概念，大力支持发展氢燃料电池汽车
福岛核电站泄漏事故引发日本社会对能源利用的深层探讨。2014 年 4
月，经产省制定的《第四次能源基本计划》中，安全作为能源政策基本原则，通过提高经济效率和环境兼容性，实现能源稳定供应，并明确建设“氢能社会”总体思路。在《面向氢能社会措施》中提出使用氢燃料电池汽车，构建多样灵活能源需求结构。2014 年发布《氢能及燃料电池战略路线图》，明确2025 年、2030 年和 2040 年三阶段发展目标。2017年发布《氢能基本战略》，从氢能供应、氢能利用等方面提出了具体发展目标，计划 2050 年燃料电池汽车全面普及（见图1）。2018年发布《第五个能源基本计划》和《东京宣言》。2019 年修订《氢能及燃料电池战略路线图》，继续推动氢能及燃料电池汽车产业发展。为实现路线图中每个领域设定的目标，同年 10 月，制定了“氢 /燃料电池战略技术发展战略”，在电池技术、氢供应链和电解技术三大技术领域中，确定作为优先领域中10 个优先项目。
为燃料电池汽车加氢设施建设提供补贴。加氢站建设补贴政策始于2013年的“燃料电池汽车用氢供给设备设置补助事业”。根据加氢站的氢气供应能力、是否含现场制氢等因素提供建设费用的 1/2—2/3，补贴上限为4000 万—3.9 亿日元（约合 280 万— 2730万元人民币）不等。日本政府规划在以四大城市群为中心的100 个地区以及连接四大城市群的高速公路上建设加氢站。日本政府和企业还将借助2020年东京奥运会的契机，向全世界展示氢燃料电池汽车。
地区试点清洁电力制氢。项目由神奈川县、横滨市、川崎市、岩谷产业株式会社、东芝公司、丰田汽车公司、横滨国立大学等共同参与，利用风力发电机发电，电解自来水制氢，加注给燃料电池公交车及工厂仓库用叉车，实现了零碳排放制氢。为争取市民的参与和支持，风力发电站建设资金除政府资助外，其中 55%的份额由横滨市民购买债券集资而成。
三、日本电动汽车发展政策的主要特点总结
2018年，日本BEV、PHEV、FCEV的销量之和为4.5万辆，市场占比约为1%，距离 2020 年目标（15%—20%）尚有很大距离，但是HEV市场表现出众，市场占比达33.2%，因而下一代汽车整体市场占比（38.3%）已达到 2020目标（20%—50%）。市场目标的提前实现离不开产业政策的引导，将日本下一代汽车政策特点总结如下：
（一）与时俱进：及时调整产业政策，使之与时代发展要求相适应
一个国家选择什么样的产业发展模式，制定什么样的产业政策，不会脱离其物质资源禀赋、社会历史文化和经济发展现实，是长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。日本资源禀赋的严重匮乏、国内市场空间的相对有限以及历史上环境公害对居民健康的损害和石油危机对经济的巨大打击，都导致其必须转变经济发展方式，全面改革产业政策，革除体制机制弊端，使产业政策与经济社会发展需求相适应，不断引导企业在节能环保领域投入更多资源，引导全社会提高节能环保意识。日本在汽车
领域节能减排的引导肩负着“三保”使命：保障能源安全、保护环境、保持产业竞争力，并取得了良好效果，一方面降低了本地汽车对国内石油的消耗，减少了交通领域碳排放；另一方面使得日本汽车凭借出色的节能性能打开了海外市场。
（二）多元发展：车用能源及技术路线均多元化发展
日本汽车多元化发展来自三方面的需求：一是减少和替代化石能源的需求。日本整体能源自给率不足10%，石油等化石能源自给率不足1%。因此，日本除高度重视节约化石能源外，还一直在努力探索代替化石燃料的途径，表现在汽车领域就是，既紧抓汽车节能，又鼓励车用能源多元化（这也是日本大力发展氢燃料电池汽车的原始动力之一）。二是应对多元化的世界市场需求。日本国内市场空间有限，日本汽车的海外经营尤为重要。世界市场需求呈现高度多样性，环保倾向市场更易选择下一代汽车或节能环保汽车，传统倾向市场更易选择长轴距、大尺寸、高油耗汽车，不同国家不同收入群体也有庞大而差异性较大的消费需求。三是降低技术发展不确定性引发的风险。日本政府清晰地认识到技术突破具有高不确定性，不能完全集中到某些技术领域，风险较大。综合以上三方面的需求，为满足本土节能环保需求的同时，不丧失在世界市场的竞争力，并且避免押宝单一技术路线的风险，日本支持车用能源及技术路线多元化，下一代汽车和传统内燃机汽车平衡发展。
（三）统一评价：供给侧和需求侧均使用统一的评价标准，形成良性的推进节能减排的内生动力
随着车用能源和技术路线的多元化发展，日本为使不同技术路线具有可比性，且便于政策形成合力共同推进具有内生动力的节能减排市场导向，采取了以下两项措施：一是建立可评价多种技术路线的统一的评价体系。需建立一
套可衡量多种技术路线的评价体系。选择合理的评价指标是该体系成功建立的关键。“能耗”是不同技术路线的共同点，也是评价汽车成品整体技术水平的重要指标。日本结合本国实际能源生产结构，将不同车用能源的全生命周期消耗统一折算为油耗，从而实现不同技术路线均可使用“油耗”这一统一的指标来评价其产品的节能效果。二是供给侧和消费侧政策采用一致的评价指标进行鼓励或惩罚。在供给侧，通过不断加严的“油耗”法规约束企业生产低油耗产品；在需求侧，通过建立低油耗产品可享受税收优惠的绿色税制促使消费者选择低油耗产品。
（四）海外发展：“国际化发展”是日本产业政策中必不可少的内容
日本汽车产业发展要兼顾国内和国外两个市场，一是战略层面充分考虑企业海外发展竞争力及利益。无论在经济领域影响日本全社会发展方面的政策（如《未来投资战略 2018》等），还是在汽车产业领域的政策(《下一代汽车战略2010》《汽车产业战略（2014）》等)，“国际化发展”都是重要部分。二是战术层面为企业海外发展提供基础支撑。第一，基础设施与标准先行，在
目的国为企业构建良好的市场环境。面向经济欠发达国家，通过援助基础设施建设、无偿出口日本标准技术、帮助当地解决环境和贫困问题等政府发展援助（ODA）方式，促进对外投资和贸易发展。第二，为企业海外经营提供便利性政策或服务，如鼓励金融机构与产业届协同出海，为企业提供金融保险服务；成立日本贸易振兴协会、日本在外企业协会等行业组织，为企业提供海外法律、政策、市场等信息咨询服务，为企业制定差异化的国际市场战略提供参考。
（五）官民协作：民间机构与政府主管部门密切协作有利于政策贯彻和执行
日本的产业政策由政府主管部门牵头起草，各政府部门对应的民间机构（如行业协会）深度参与产业目标的设定和产业政策的制定。行业协会的主席由本行业主要企业的董事长轮流担任，产业政策将充分考虑本产业或业内主要厂商的利益。实现产业目标的各利益相关方均参与到政策的制定，有助于政策的贯彻和执行。这种官民协商的模式对于企业数量少、技术水平差距小的日本汽车行业较为有利。