歇业登记制度：如何规范休眠公司存续
——商事登记改革下的思考
摘 要：我国公司法律制度大多强调营业的持续性特征，长期未营业的公司会面临社会及法律规范的负面评价。然而，在商事实践中，不乏公司期待以休眠的方式来应对市场变化，且部分公司会基于行业特征和经营计划等在特定时间段处于非营业状态。从实际情况看，休眠公司的存续有其必然性与积极意义，这意味着歇业登记与休眠公司制度并非无本之木。由此，在我国商事登记改革背景下，《商事主体登记管理条例（草案）》创设了歇业登记制度，以允许休眠公司在保留商事主体资格的同时暂停营业。借鉴域外制度经验，我国的歇业登记制度建设需要从以下方面着手：一是对于歇业登记的条件，应当明确可以申请歇业登记的情形与申请主体，并降低对公司内部程序的要求；二是对于歇业期限，可考虑设置公司歇业的最长期限；三是对于公司的权利和义务，应当在税务申报、会计核算、年度报告提交、股东（大）会召开四个方面为休眠公司提供便利；四是对于休眠状态的终止，应当明确登记机关享有依职权撤销公司休眠状态的权力，并完善以商事信用为基础的责任机制。此外，在我国歇业登记制度推进过程中，还需要注意休眠公司与经营异常公司等的区分，以保护公司合理的休眠需求，同时关注与相关部门的衔接，以便利监管并降低休眠公司的存续成本。
关键词：休眠公司；商事登记改革；歇业登记制度；行政监管
中图分类号：F279.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8266（2020）11-0113-13
管理条例（2019 22在我国公司法律制度的传统理念中，公司经年修订）》）第 条亦指出，企业法营目标的实现与公司持续性的营业紧密相关，长人领取企业法人营业执照后，满六个月尚未开展期未营业的公司可能需要被动地退出市场。比经营活动或者停止经营活动满一年的，视同歇业，如，《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司登记主管机关应收缴其营业执照和公章，并将注
211 1
法》）第 条第 款与《中华人民共和国公司登记销登记情况告知其开户银行。可见，对于该类公管理条例（2016
年修订）》（以下简称《公司登记管司，我国的态度是不允许存续。诚然，如果市场上理条例（2016 67
年修订）》）第 条规定，公司成立后存在大量长期未营业的公司，将影响市场秩序，增无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自加市场监管难度。然而，商事实践中不乏因季度行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关性经营等原因需要休眠的公司，特别是在新冠肺吊销营业执照。《中华人民共和国企业法人登记管炎疫情、金融危机等不利因素影响下，期待进行暂理条例（2019
年修订）》（以下简称《企业法人登记时性修整并等待时机再次营业的公司并不少见。收稿日期：2020-10-17
2018年度一般课题“公司法之功能嬗变及结构性革新研究”（CLS（2018）C44）
基金项目：中国法学会作者简介：黄海燕（1992—），女，广东省深圳市人，南京大学法学院博士研究生，主要研究方向为商法。
或许，公司的永久存续仅能作为一种理念留存于公司制度与学者的想象空间，而商事实践似乎总在尝试使公司的休眠状态得以稳固。
2020 6
年 月，国家市场监督管理总局颁布《商事主体登记管理条例（草案）》，因应实践需求，以专章形式创设歇业登记制度。这意味着，当公司等商事主体决定暂停经营，且在此期间不发生任何交易时，需要向登记机关申请歇业登记。由此，可在有效规范休眠公司（Dormant Company）主体资格与行为的同时，满足此类主体的实践需求。这对于保护和激发市场主体活力、实现保市场主体目标①具有重要意义，值得深入探究。
一、休眠公司现象：存在原因与存续困境
（一）休眠公司的法律内涵对于长期不发生任何交易活动的公司，“休眠”一词可谓极为形象的描述。不过，我国的公司法律制度并未明确休眠公司的概念，学界对此的认识也不尽相同。总体来看，相关观点可归纳为两类：第一类指出于外部市场环境、内部经营计划等方面考虑，自愿决定在一段时间内不发生任何交易活动的公司。这类公司的休眠状态并不存在不法目的，可称为善意休眠公司， ②[1-5]其内涵与英国、新加坡等域外立法例的理解大致相近。第二类将包含否定性、不法性评价的情形纳入休眠公司的概念范畴，如因违反强制性法规、丧失经营资格而被迫停止营业或因成为逃避债务、实施诈骗等不法行为的工具而呈现长期未营业状态的公司均被视为休眠公司。③[6-9]然而，这样的界定或许过于宽泛。事实上，这类不营业状态大多缺乏合法性以及继续营业的可能，可被称为恶意休眠公司，这类公司需要及时办理清算、注销登记或依法适用强制退出机制。相比较而言，这类公司并不存在合理存续的依据，不适合以休眠公司制度进行调整。[1]由此，在联系《商事主体登记管理条例（草案）》的基础上，本研究所探讨的休眠公司主要指第一类，即出于外部市场环境、内部经营计划等方面考虑，自愿在一定时间内暂停经营的公司，在该段时间内，公司将不从事任何经营性活动，不发生任何交易。对于这类公司，可允许其合法存续，并通过歇业登记制度规范其主体资格与行为。
根据《商事主体登记管理条例（草案）》的规定，我国拟通过歇业登记制度对休眠公司进行规范，不过本研究并未因此适用歇业公司或停业公司等称谓，这主要是因为，根据《公司法》《公司登记管理条例（2016
年修订）》《企业法人登记管理条例（2019
年修订）》等的规定以及地方司法实践中的处理意见， ④歇业和停业在我国公司法律体系中已有特定含义，两者分别侧重于营业状态的终止和中止。同时，考虑到我国学界大多将这类公司表述为休眠公司，故本研究亦采用休眠公司这一表述，而歇业登记制度正是规范此类公司主体资格与行为的商事登记制度。（二）休眠公司存在的原因观察国内外商事实践，或许出于以下多方面的考虑，不乏公司希望在保留商事主体资格的同时在一定时期内暂停营业，继而呈现为休眠公司的状态。
1.部分公司需要以休眠的方式应对外部市场环境的变化
经济危机、重大疫情等往往会给公司经营带来负面影响，部分公司更将陷入短时经营困境并不得不以暂停营业的方式作为缓解。或许，该类公司尚未真正失去市场竞争力，待市场环境改善并经过一定时间的停业修整后，自可恢复营业。[ 10 ]在这样的情况下，公司选择以休眠而非注销作为应对方式，是对未来经营发展仍存有信心的表现；而允许其以休眠公司的形式存续，是对其公司自治决策的认可，且可降低直接注销再于日后重新注册、经营公司所产生的成本。
2.基于行业特征、公司自身经营计划等因素，部分公司将在特定时间段处于不营业的状态
比如，经营月饼等具有较强时效性食品的公司，其生产经营往往集中于一年中几个特定的月份，暂停营业的状态或许并不仅仅局限于六个月。此外，房地产开发类公司的经营方式亦具有一定的特殊性，往往需要到登记注册地以外的城市进行开发建设，连续六个月未经营对房地产开发企业而言也是正常现象。⑤由此，以休眠公司的形式认可该类公司的存续，有利于降低公司运营成本与市场监督成本。
3.允许公司休眠可以作为保护公司名称的一种途径
在商事实践中，抢注公司名称以及恶意、滥用公司名称等不正当竞争现象并不少见。通过登记为休眠公司，或许可以降低公司维护自身商业利益和商誉的成本，使公司能够更加主动地防范前述问题的出现。[1 ，4， 11]
4.部分投资者需要通过设立休眠公司实现储备注册
公司在正式营业前或许需要预留一定的时间进行交易准备，因此及时登记一家休眠公司作为储备注册，既有利于保护公司名称，又有利于降低公司在防止恶意竞争方面的维权成本，从而在此基础上为营业开展预留充分的准备时间。而后，当公司需要正式营业时，登记为休眠状态的公司亦可较为便利地恢复营业。[1 ，4， 11]
5.通过休眠公司的设立保持对特定资产的持有
这种情况在房地产领域尤为突出，如对房屋等进行管理的主体管理公司往往会选择休眠公司的形式来实现对某些固定资产的持有，在英国大部分休眠公司存在的重要目的就在于持有固定资产。[1411]
，，由此观之，休眠公司的存在具有一定的现实基础，公司可通过休眠公司这种形式实现不同的商事需求。（三）休眠公司长期存续面临的制度困境诚然，公司不乏进入休眠状态的需求，不过在法律制度尚未认可此类需求的背景下，为降低存续成本，公司或许会以放任态度进入事实上的休眠状态，如长期不营业、不及时公示年度报告或有关公司信息、关闭营业场所且无法进行联系等。这意味着，当满足一定条件时，该类公司需要承担相应的不利后果，并由此表现为休眠公司长期存续所面临的制度困境。一方面，将受到信用监管的约束。若休眠公司未按规定公示年度报告和公司信息、公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假或通过登记的住所/经营场所无法联系的，将被列入经营异常名录并予以公示，而一旦被移入经营异常名录满三年且仍未履行相关义务，将被进一步列入严重违法（失信）企业名单并予以公示。⑥另一方面，将面临被吊销营业执照的行政处罚。若公司在成立后未开业或开业后自行停业长达六个月，或许会被登记机关吊销营业执照。⑦这意味着，公司自主进入休眠状态的最长期限为六个月，超过这个期限将被施以严厉的行政处罚。可见，在我国现行公司法律制度下，公司若长期处于不发生任何交易活动、不经营的休眠状态，将被施以“非法性”的制度评价与相应处罚。
二、歇业登记制度的理论基础和实践价值
（一）理论基础1.休眠公司与公司法传统理念的冲突在传统理念中，公司成立后，随之就应该开业并着手开展各项生产经营活动；开业后，亦不应长时间出现停止经营的状态，以维护正常的社会经济秩序。[ 12 ]商事行为乃营业性活动，一般而言，连续不间断是其基本特征。[ 13 ]综观我国公司法律制度的历史变迁，对公司持续营业的要求似乎一直伴随其间，这或许与以下因素有关： [ 14-18 ]一是便于实现公司的经营目标。传统理念认为，公司设立最直接的目标在于实现赢利，为此公司应长期存续并积极营业，以利于营业目标的实现。二是避免造成资本闲置与浪费。一般认为，若无正当理由，公司成立后未及时营业将导致资本的闲置与浪费，且会妨碍欲从事同种事业者。三是有利于维护市场秩序和推动经济发展。登记机关要求公司在成立后尽快开业并坚持营业的目的在于，加强对公司的管理，维护经济秩序的稳定，认为这有利于确保适格主体参与商事竞争，避免有名无实者充斥市场，继而妨碍交易信用。由此观之，公司应当持续营业，这似乎是我国公司法律制度一直以来秉持的理念。受此影响，休眠公司难以获得立法层面的认可。2.传统理念及价值判断的因应变化不同时期的历史背景会对公司法的制定产生不同的影响，我国公司制度创设之初意在为国有企业改革提供支持，故更多地反映出干预与限制的理念。不过，随着观念和市场环境的变化，传统理念及其价值判断亦有了相应的调整，这为歇业登记制度与休眠公司存续提供了理论依据。
第一，在尊重公司独立人格与公司自治的理念下，公司的休眠需求理应获得认可。一般而言，公司的存续并不依赖于股东的精神或身体状况，在英美法系，公司更是被认为具有连续的生命或
永恒的连续性。[ 19 ]在这样的背景下，允许公司在一定时期内暂停营业并保留主体资格是对公司存续价值的保护和认可。同时，这也是尊重公司自治、保障公司营业自由的重要内容，即公司理当有权根据自身营业状况、外部市场环境等选择营业与否。更何况公司进入休眠状态本身或许不会给社会公共利益造成严重影响，故无须以强制公司退出市场、剥夺公司主体地位的方式作为其长期处于非营业状态的惩戒。[2]
第二，契合股东权利保护的理念。就股东而言，对于确实需要进入休眠状态的公司，若一律否认其需求，将损害股东投资自由权利。歇业登记制度的建立将有利于满足股东等投资主体多元化的需求，这是尊重股东等投资主体意愿的体现。[1]
第三，因休眠公司有别于失联公司以及因违反强制性法规而被迫停止营业的公司等，故相关监管举措亦应有所区别。现行《公司法》对长期未营业的公司采取一体调整模式，只要出现长期未营业的情况，均有可能被施以吊销营业执照等严厉惩戒。然而，考虑到各类公司在违法性及社会影响等方面的差异，事实上应适用不同的监管举措。比如，对于失联公司，可让其尽快消除失联状态以恢复正常经营，同时强化信用约束；对于恶意休眠公司，可督促其进入清算、注销登记程序以及时退出市场；对于善意休眠公司，可通过歇业登记制度进行规范。如此进行分类监管，既不影响对恶意休眠公司等主体的管理以及市场交易信用，也有利于满足休眠公司合法存续的实践需求。（二）实践价值公司本身具有进入休眠状态的实践需求，且休眠公司制度对公司自身和社会发展均具有重要意义。
1.对公司自身：回应实践需求第一，有助于帮助公司度过营业困境。如今，特别是受新冠肺炎疫情影响，社会经济受到很大冲击。大部分公司面临显著的营业收入下行压
31%的公司预估疫情将导致其2020
力，约 年营业
50%，37%的公司账上现金余额收入下降幅度超过可维持其存续的时间只有一个月。⑧ [ 20 ]对此，相较于注销登记或逐渐演变为僵尸企业，允许该类公司登记进入休眠状态或许是更佳选择，即可以为公司转型升级、等待机遇预留一定的时间，提高公司度过营业困境的可能性。
第二，有助于降低公司管理和运营成本。休眠公司制度的优势体现在与非休眠公司的对比中，在义务承担与公司程序要求等方面，休眠公司将获得一定的减免。比如，我国《公司法》规定，公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告；有限责任公司股东会的定期会议需按公司章程规定召开，股份有限公司每年度需召开一次股东大会，董事会每年度至少召开两次会议。⑨对处于休眠状态的公司而言，这样的要求会增加其商事成本。考虑至此，部分立法例豁免了对这类公司的一些要求。比如，根据我国香港地区的公司条例，这类公司可免于举行周年成员大会，免于交
新加坡税务局（IRAS）和会计与付周年申报表等； ⑩企业管理局（ACRA）亦在提交公司财务报告、税务申报等方面给予了不同程度的豁免。⑪ [ 21 ]由此，公司可以较低的商事成本保持不营业的状态。
第三，避免公司因此进入失信惩戒名单或被登记机关实施强制退出。若无休眠公司制度，对于有休眠需求或由于各种原因拟在一定时期内停止营业的公司，或许存在两种选择：一是直接注销公司，这意味着公司无须负担为保持运营所必需的租金、税费、雇佣工资等支出，但日后若再行交易，需负担组建新公司的设立成本，并面临公司名称被他人注册等风险； [1]二是停止营业并放任不管，在此过程中逐步演变为僵尸公司或失联公司，继而进入经营异常名录，被吊销营业执照乃至被强制退出等。诚然，我国简易注销登记改革已经开展了数年，但公司注销难等问题仍然存在， ⑫烦琐的清算和注销程序、混乱的公司内部治理等或许会成为公司主动退出市场的顾虑。[ 22 ]与此同时，随着商事登记改革的推进，以信用监管为核心的市场监管模式逐步成熟，前述事实上处于休眠状态的公司或许会被列入经营异常名录、严重违法企业名单， ⑬甚至被要求强制退出， ⑭而这或许并非这些公司进入休眠状态的初衷。可见，以恰当的方式允许休眠公司存续，可避免公司被赋予不当信用评价，避免劣币驱逐良币等情况的发生。[3] 2.对社会发展：促进纠纷解决和便利市场监管第一，有助于债权目的的实现。当公司处于营业困境时，对公司的债权人和雇员而言，若公司可经登记进入休眠状态，或许可避免因营业执照
被吊销及直接破产清算而带来的经济损失。[3]比如，在一例行政复议纠纷案件中，案涉公司对市场监督管理部门吊销营业执照的行为提出异议，认为该吊销行为将影响公司债权债务清算、员工工资和社保缴纳等。⑤此外，以房地产开发项目中的项目公司为例，作为特定目的营业主体，该领域的公司往往只是为了满足单宗交易、特定项目而存在，待交易或项目完成后即进行注销，其营业活动仅在特定时间为实现特定目的而发生。[ 23 ]在这样的背景下，若标的项目后续涉及诉讼纠纷等，或许会陷入无人可告的境地，而休眠公司的形式可使这类公司得以在保持其资产的同时承担日后或许需要承担的义务与责任。[4]
第二，有助于维护交易安全。登记为休眠状态的公司往往需要通过企业信用信息公示等方式设置相应标签，这将对交易方起到一定的提示作用，告知其该公司已经处于休眠状态，可避免遭受不必要的损失，维护交易安全等。[24]
第三，有助于拓展商事登记类型，完善商事登记体系。我国的商事登记主要包括设立登记、变更登记、注销登记三种类型， ⑮聚焦公司准入、信息变更与退出，并未关注公司休眠需求。如前所述，部分公司存在进入休眠状态的实践需要，适时建立休眠公司制度是完善我国公司登记体系的重要内容，有助于促进主体登记与行为登记的分离，使登记制度涵盖营业行为的开始、暂停与终止。[24]
第四，有助于发挥市场监管实效，避免行政权力的不当干预。若缺乏休眠公司制度，在对事实上已经停止营业超过六个月的公司进行监管时，可能会因善意休眠公司标准模糊导致自由裁量权滥用或裁量懈怠等问题，或在行政执法中异化为基于特定行政目标的专项清理行动，而该类公司存续呈现的不确定状态意味着其将陷入由行政监管权主宰的地带。[ 25 ]比如，在一例行政复议纠纷案件中，公司和市场监督管理部门就对公司长期未营业的行为是否具有正当理由、应属自行停业还是被动停业存在不同的认识； ⑯在另一例行政复议纠纷案件中，存在市场监督管理部门认定事实与公司实际经营状况不符等问题，被审理法院撤销了相关行政处罚决定。⑰在商事审判实践中，若公司在一定时期内未向税务机关进行纳税申报、未在银行开立公司结算账户及单位定期存款账户、
经营场所为他人所用或无经营痕迹等，往往会被市场监督管理部门依法吊销营业执照，在无程序瑕疵或事实错误的情况下，该类执法行为大多会获得司法审判的认可。⑱由此看来，从制度层面认可公司的休眠需求，或许有助于避免该类公司遭遇行政权力的不当干预。此外，休眠公司制度有利于行政机关掌握公司发展真实情况，这是公权力进行科学决策的重要基础。同时，若大量长期未营业公司进入经营异常名录等信用监管范畴，会影响当地营商环境评价，给外界留下市场主体缺乏活跃度、市场发展质量不高等负面印象，继而影响社会与经济发展。[ 26 ]由此，以休眠公司制度规范这类公司的存续亦有助于准确反映市场情况，并在此基础上提高市场监管质效，营造良好市场环境。
诚然，允许长期未营业的公司存续，或许会导致大量的公司名称资源被低效占用， ⑲[26]加大市场监管难度。但也应当注意到，歇业登记与休眠公司制度具有理论与实践层面的正当性。在理论层面，通过公司自治方式使公司得以自主决定是否在一定时期内暂停营业，这既是对公司独立人格和公司自治的尊重，也是保护股东投资自由权的体现。此外，对善意与恶意休眠公司进行分类监管，还有助于更好地提高市场监管的质效。在实践层面，一方面，公司存在进入休眠状态的正当需求，允许其登记为休眠公司契合保护市场主体的目标；另一方面，若继续否认或者以堵的方式对待这类公司，其或许会以消极态度进入事实上的休眠状态，反而不利于市场监管的开展，甚至导致这类公司失去再生的机会。因此，仍有必要建立我国的休眠公司制度，以完善商事登记体系。
三、歇业登记制度对休眠公司的规范：制度解析与优化
尽管我国未在法律层面对休眠公司进行规范，但思及该类公司的实践需求与制度价值，已开
2020始在深圳等地开展相关制度探索。⑳ [ 10 27-28 ]年， 6月，国家市场监督管理总局就《商事主体登记管理条例（草案）》向社会公开征求意见，昭示着我国将创设歇业登记制度对休眠公司进行规范。接下来，将围绕《商事主体登记管理条例（草案）》具体
内容，联系英国、新加坡以及我国香港地区的相关规定，从歇业登记条件、歇业期限、歇业登记期间公司权利义务、公司休眠状态终止四个方面入手对主要规则进行解析，探讨如何通过歇业登记构筑和优化我国休眠公司制度。（一）歇业登记的条件1.域外制度解析：休眠公司认定与申请条件域外对休眠公司的认定和申请条件各有不同，即使在同一国家，其侧重点亦有不同。具体参
1。比如，在英国，对于当前未进行交易且无见表任何收入的公司，一般可确认为休眠状态，但公司注册处和税务海关总署（HMRC）对这类公司的构成持不同的态度。英国公司注册处认为，若公司在没有重大会计交易的任何期间歇业的，可认定为休眠公司，支付股息、缴纳因迟延申报账目所形成的罚款等属于在休眠期间仍可进行的交易；英国税务海关总署认为，这类公司是不活跃、不承担公司税或不在公司税征收范围的公司，若公司从事了为获取赢利而进行的买卖活动、赚取利息的活动、任何获取其他收入的活动等，均将被视为活跃的公司。[ 31 ]与之类似，在新加坡，不同机构对休眠公司的认定亦略有不同。一方面，根据《新加坡公司法》的规定，休眠公司指在没有产生会计交易的期间处于休眠状态的公司，一旦进行派发股息、资产出售等活动，将不再认定其处于休眠状态；不过若因任命公司秘书、审计师等而发生交易，则不影响休眠状态的维持。我国香港地区亦有与之相近的规定，以是否存在会计交易作为判定是否属于不活动公司的关键依据。另一方面，新加坡税务局指出，休眠公司乃年度内未开展任何业务活动且无任何收入的公司。[ 21 ]总体来看，或许是出于监管需要的不同，上述规则在表述和侧重点上存在差异，并将影响公司休眠期间义务的履行。 但总体而言，它们在界定休眠公司范围的过程中，大多关注公司在特定时期内是否存在交易活动、何种交易属于休眠期间仍可进行的活动等。这类规则建立在尊重公司自治等理论以及不同实践需求的基础之上，由法律规范认可公司在特定期间的休眠状态，具有一定的借鉴意义。
2.我国公司申请歇业登记的条件：制度解析与优化空间
在我国，根据《商事主体登记管理条例（草案）》的规定，公司欲合法地进入休眠状态，需要向登记机关申请歇业登记。具体而言，应当满足如下条件：
第一，属于可申请歇业登记的情形，即公司已经决定暂停经营，且在此期间不发生任何交易。歇业登记完成后，若公司决议发生交易或营业、以公司名义实际发生交易或者歇业超过两年，则视为已经恢复经营活动。不过，诸如支付经营场所租金、缴纳罚款、任命新董事等经营管理人员、进行股权交易等活动是否仍然满足不发生任何交易的条件，《商事主体登记管理条例（草案）》并未予以明确。事实上，休眠公司与非营业公司（NonTrading Company）存在一定的区别，后者仍然会发生一些日常的财务交易。 而域外在允许公司休眠的同时，往往会划定公司仍可进行的活动范围，如支付相关费用、罚款等并不影响公司维持休眠状态。就我国而言，以支付员工工资为例，若属于交易范畴，或许意味着公司在进入休眠状态之前
就需要解雇所有员工，而这既不利于公司日后迅速恢复营业，亦不符合歇业登记制度的初衷。32]
，由此可见，有必要通过列举的方式指定公司在休眠期间仍可开展的交易活动，以进一步明晰休眠公司的认定标准与行为规范。
第二，属于可申请歇业登记的主体。根据《商事主体登记管理条例（草案）》的规定，除上市公司外，公司可在满足一定条件时申请歇业登记。 这或许是考虑到上市公司往往具备较强的公共性与风险应对能力，故并没有将之纳入歇业登记的范畴。除此之外，还可考虑根据不同行业属性，将供电、供水等公共性较强的公司以及保险、银行等金融服务类公司排除在歇业登记申请主体之外，以维护民众正常生活秩序与金融市场稳定。，， [1325]
第三，已在公司内部履行一定程序。《商事主体登记管理条例（草案）》指出，若公司欲申请歇业登记，应经全体股东一致表决同意。这项要求比较严苛，或许是基于歇业登记对公司经营与存续具有重要影响的考虑而提出的。但是，根据《公司法》的规定，对全体股东一致同意的要求其实仅出现在有限责任公司股东决定以书面形式召开股东会会议的文件上，其他即使公司解散等决定公司存亡的事由，亦无须全体股东一致同意。对此，考虑到资本多数决的制度意义以及便利公司进入休眠状态的实践价值，在公司申请歇业登记事宜上，宜参照《公司法》规定，适当降低对歇业登记申请表决权的要求。第四，歇业登记申请提交后，应通过国家企业
15信用信息公示系统向社会公示，公示期为 日，若公示期内未被提出异议，登记机关应准许歇业登记。在商事登记以形式审查为主的背景下，该规定有助于降低公司进入休眠状态后产生各类纠纷的风险，可在保障相关利益者权益的同时，确保公司能够持续稳定地进入休眠状态。不过，值得思考的是，对于公示期内被利害关系人、债权人等提出异议的公司，其申请行为会受到何种程度的影响呢？若行政机关对此做出不予登记的决定，是否存在容错机制允许公司进行二次申请呢？回答这些问题的前提性思考或许在于，利害关系人、债权人应该（或可以）在多大程度上对公司歇业登记申请行为产生影响呢？可参考吊销公司营业执照的行政处罚，在一例行政赔偿纠纷案件中，审理法
院指出，行政机关吊销营业执照的履职行为不会直接对企业经营中因货款纠纷而形成的债权人债权利益产生影响。我国法律也并未规定市场监督管理部门在履行上述职责过程中需要考虑相关债权人的利益。 事实上，公司是否选择进入休眠状态乃公司自治的体现，即使公司存在资不抵债等情况，后续仍有破产、清算等程序作为调整措施。考虑至此，在公司申请歇业登记事宜上是否应给予（或如何给予）债权人等主体异议权，或许值得进一步思考。
（二）歇业期限的设置设置合理的歇业期限有助于缓解公司名称资源紧张状态，减轻市场监管负担，但公司可在多长时间内保持休眠状态，或许更多表现为立法政策上的选择。[ 25 ]一方面，若坚持公司及其营业行为需具备反复性和不间断性特征，那么公司歇业期限往往会被限制在若干年内，以防止其长期处于不
12营业状态。比如，日本对处于休眠状态超过 年的股份公司，会通过行政公告的方式实行拟制解散； [ 34 ]韩国的处理态度与之相近，将休眠公司最长
5
的休眠期限设置为 年，若超过此期限，登记机关可视之为已经解散。[ 35 ]另一方面，若以尊重公司自治为视角，那么公司的歇业期限理应由股东自行决定，法律不应限制其歇业的最长期限，这与影响公司存续期限的因素有关。比如，在英国，一般情况下，只要休眠公司有这方面需求，就可以一直保持休眠状态，但每年都要支付文档处理等相关费用； [11]在我国香港地区，对公司处于不活动状态的最长期限亦无限制，公司可通过特别决议的方式自行决定。可见，在不同理念支持下，对公司歇业期限的设置亦表现出不同的态度。[1]
在我国，根据《商事主体登记管理条例（草案）》的规定，公司单次歇业期限不得超过两年，但可多次申请歇业登记。这项规定即倾向于以宽容的态度看待公司歇业期限的设置，然而从我国现阶段来看，如对公司长期不营业状态不加以限制，或许会导致公司名称资源紧张、失联公司和僵尸公司大量增加等问题，继而增加市场监管的难度。以英国为例，尽管其没有限制公司休眠的最长期限，但监管机构每年都会通过一定的方式了解休眠公司状况，拥有大量休眠子公司的公司集团每年都要为管理休眠子公司承担一笔较大的费
用， [ 36 ]这会在一定程度上成为公司陷入无止境休眠状态的阻却因素。就我国而言，为在尊重公司自治与维护市场监管秩序之间取得平衡，或许可为公司歇业设定一个最长期限，这个期限具体可根据公司董事等主要经营管理人员任职期限、诉讼时效、房地产等项目的通常周期等进行确认。此外，除在公司歇业期限这一层面调整外，亦可从公司投资人角度展开，如规范单个自然人主体可直接或间接持有的休眠公司数量等， [1]这样亦可避免完全不限制歇业期限所带来的弊端。（三）歇业登记期间公司的权利义务公司在歇业登记期间将处于休眠状态，意味着相较于正常运行的公司，其在行使营业权利与承担商事义务方面会进行相应削减，这或许正是大多数公司申请歇业登记的初衷。
1.域外制度解析：休眠公司的日常管理与监管举措
公司进入休眠状态后，其义务会获得相应减免。从域外制度来看，大多数立法例会在税务申报、审计要求、年度报告、股东会议召开等方面给予一定的便利，以减轻公司的法定负担。，37-38 ]具
2。比如，因公司在休眠期间未开展营业体参见表活动且无收入，公司在纳税申报、会计核算等方面的义务往往会减免。与此同时，为保持市场监管的质效，监管机构仍然会要求这类公司按时提交相关确认文件，以确保其仍处于非失联的休眠状态。以英国为例，尽管其并未限制公司休眠的最长期限，公司进入休眠状态之际亦无须即刻告知公司注册处，但休眠公司仍然需要每年向公司注册处提交一份确认文件（Confirmation Statement），这项义务并没有因公司处于休眠状态而被免除；公司要变更董事资料、办公地址等信息时，亦需向公司注册处说明情况，以保持公共信息的正确性， [32 39]并
，帮助监管机构及时了解公司休眠的具体状况。
2.我国休眠公司的权利义务：制度解析与优化空间
根据《商事主体登记管理条例（草案）》的规定，公司若申请歇业登记，可以不登记住所（经营场所），但应当提供歇业期间法律文书的送达地址。对于税务、劳动关系等的处理，则有待税务、人力资源社会保障等部门的协调，如年报公示等要求是否会获得缓行，并未明确。考虑到休眠公司特征与歇业登记制度的目的，我国在构建歇业登记制度时，应在权利和义务的安排上给予休眠公司一定的便利。
第一，应适当豁免休眠公司的税务申报义务。为维护社会正常运转，公司需依法履行纳税义务。不过，考虑到公司在歇业登记期间不发生任何交易，在无交易活动、无营业所得、无纳税记录、无须或仅需提交简易的会计核算报告、已履行结清税款等法定义务的前提下，有必要相应免除其纳税申报义务，以降低其存续成本，这已在我国相关规范中有所体现，亦与英国和新加坡的经验相近。当然，税务申报涉及与税务部门的协调，参考域外立法例，税务部门对于休眠公司的认定、纳税义务的豁免等内容，往往会有独立的规范要求。我国在创设歇业登记制度时，需要关注休眠公司纳税申报义务的豁免，明确由休眠公司或登记机关将登记信息告知相关部门，以便对相关事宜进行联动调整。
第二，应适当豁免休眠公司的会计核算义务或仅需提供简易的会计报告。有别于税务申报义务，域外对休眠公司的审计要求较为相近，大多豁免其年度审计义务。这或许是由休眠公司的特征
决定的，因其在歇业登记期间并未开展营业活动，此举可免去公司为之专设会计人员进行会计核算的义务与成本。[1]同时，为方便监管部门及时把握公司休眠状况，亦可要求公司提交较为简易的会计核算报告。当然，这需要以《中华人民共和国会计法》的修订为前提。
第三，可适当豁免休眠公司提交年度报告的义务或减免年度报告的事项。根据现行相关法律规定，公司每年需向登记机关报送年度报告并向社会公示。若从监管层面观察，年度报告既是公司的基本义务，亦是辨析何者乃真正意义上休眠公司的关键，故维持休眠公司报送年度报告的义务具有一定价值。[2]然而，诚如前述，通信地址、资产总额、营业总收入等事项在歇业登记期间往往没有调整，每年进行报告和公示或许价值不大。[ 24 ]不过对于这个问题，或许不宜孤立地思考。以英国和新加坡的立法例为例，尽管休眠公司的税务申报和审计要求得以豁免，但公司仍需每年向主管部门提交年度报告类文件，以便主管部门能较好地把握公司状况。我国香港地区尽管并未要求提交年度报告类文件，但休眠公司一般仍需提交报税表，主管机关可由此了解公司状况。可见，相关义务与要求大多旨在方便主管机关及时了解休眠公司状况并进行相应监管，这对我们具有一定借鉴意义。对我国歇业登记制度的创设而言，若选择豁免休眠公司的税务申报与审计义务，可考虑要求其仍需提交年度报告，或减少年度报告的具体内容；若选择要求休眠公司履行税务申报和审计义务，可考虑适当豁免其提交年度报告的义务，以利于降低公司存续成本，推动制度施行。
第四，应适当豁免休眠公司召开股东（大）会等会议的义务。为保障公司正常运行，保护股东权利行使，《公司法》对公司每年召开股东（大）会、董事会与监事会的次数有一定要求。然而，考虑到公司在歇业登记期间不发生任何交易，在不开展营业活动的情况下，或许无须要求公司每年均召开上述会议。比如，在我国香港地区，豁免举行周年成员大会便是休眠公司制度的一项重要内容，这有助于公司真正进入休眠状态。（四）公司休眠状态的终止当公司不再具备休眠条件，休眠状态便需终止。从域外制度来看，若休眠公司决定重新开展营业，需在一定期限内告知相关部门，以恢复正常的登记状态。当然，若公司未及时履行上述告知义务，亦不影响其调整为非休眠状态。事实上，一旦休眠公司重新开展运营、开始进行会计交易或有了收入，便不能再享受相应的便利了。若公司决定永久关闭，亦需及时进入注销、清算等程序。总体来看，公司在休眠与非休眠状态之间的转化并不复杂。
从我国来看，休眠公司会因下述事由终止休眠状态：一方面，休眠公司在拟开展经营活动并恢复正常经营时，应向登记机关申请恢复营业状态，并通过国家企业信用信息公示系统公示。此外，若休眠公司决议发生交易或营业、以公司名义实际发生交易或者歇业超过两年，将被视为恢复经营活动，亦需在一定期限内申请办理恢复营业登记。一般而言，当休眠公司提出这项申请时，登记机关应及时予以登记确认。另一方面，若休眠公司拟不再恢复经营，应依法办理注销登记手续，以及时退出市场，释放公司名称等公共资源。这样的规则有利于规范公司休眠状态。
与此同时，为更好地实现歇业登记期间的监管质效，《商事主体登记管理条例（草案）》或许可从以下方面进行优化：一是明确登记机关享有依职权撤销公司休眠状态的权力。在歇业登记期间，若公司继续营业或者为节税而恶意注册为休眠公司，一经发现，登记机关理当有权撤销其歇业登记，并将其公示信息恢复至正确状态，以保护并维持公众信赖。[1]二是完善以商事信用为基础的责任机制。以英国为例，休眠公司所享有的诸多便利是以严格的责任机制为基础的，若公司管理者未能及时提交确认文件、公司账目等材料，将面临一定的民事或刑事处罚。[ 11 ]在我国香港地区，休眠公司无论发生何种会计交易，自该会计交易日期起，给予该休眠公司的相关豁免都将不再具有效力，知悉或理应知悉该会计交易的公司成员、董事均需为由此产生的所有债务承担个人法律责任。在我国商事登记以形式审查为原则的背景下，完善相关责任机制是提高歇业登记制度效益的重要基础。因此，对于歇业登记期间未及时提交相关材料、理应解除休眠状态而未主动解除等情形，需关注公司股东、董事等主体的相应责任，可在满足一定条件时将公司列入经营异常名录，
并对个人进行相应的失信惩戒等。， [35]
综上，从域外立法例来看，尽管在法律规制的细节上有所差异，但彼此间不乏共性认识，即尊重公司合理休眠需求，并在保持监管质效的同时予以相应的便利，相信这亦是我国对制度构筑的认识。从我国来看，通过歇业登记允许休眠公司长期存续是实践理性的表现。围绕歇业登记条件等四个方面，我国正在找寻尊重公司休眠需求与保持监管质效之间的平衡点，并在此过程中渐次推进歇业登记与休眠公司制度的落实。
四、配套举措：遵循歇业登记制度的基本逻辑
在商事登记制度改革背景下，《商事主体登记管理条例（草案）》创设了歇业登记制度，这是对商事实践需求的法律回应。在制度推进过程中，需要特别关注配套举措在其间发挥的作用，以更好地实现歇业登记的制度效益。
（一）注意区分经营异常等公司：保护合理的休眠需求
歇业登记制度旨在保护公司合理的休眠需求，故对于事实上已处于不经营状态且不发生任何交易，但缺乏合理的休眠需求且不符合制度效益的公司，应进行相应处理。
具体而言，一方面，部分公司尽管保有主体资格，但已被吊销营业执照，有别于休眠公司，其因行政处罚而被动地处于不营业状态。[3]该类公司需依法进入解散程序，及时组织清算并办理注销登记手续。对此，因其存在违法性因素而丧失继续营业的可能，无需予以歇业登记下的制度便利。[1]另一方面，部分公司出现了未及时公示年度报告或无法通过公示信息取得联系等现象，由于各种原因，其或许早已处于不发生任何交易活动、不经营的状态，并呈现为失联公司或僵尸公司。与此同时，公司在歇业登记期间亦有可能丧失继续营业的愿望，并在放任态度下逐步转变为失联公司或僵尸公司。对此，为维护交易安全，应及时发现并依法将之列入经营异常名录等。值得关注的是，本次商事登记改革拟创设强制退出制度， ⑭意味着一旦前述情形发生，公司就可能被登记机关要求强制退出，其在国家企业信用信息公示系统
上的名称就将被统一社会信用代码代替。如此，既可督促该类公司尽快消除失联状态，纠正不法行为，又可在与休眠公司相区别的前提下消除这类主体，这或许与日本等国处理休眠公司的拟制解散制度异曲同工，呈现为一种基于登记秩序的清理机制。[25]
（二）关注与相关部门的衔接：便利监管与降低存续成本
歇业登记期间，休眠公司的税务申报、提交年度报告等义务往往会获得一定程度的减免。为更好地提高监管质效，降低休眠公司存续成本，有必要关注登记机关与相关部门在政策规范上的衔接。一方面，对监管而言，需要强化歇业登记信息在相关部门间的共享。《商事主体登记管理条例
44
（草案）》第 条规定，公司在申请歇业登记后，登记机关应将其歇业登记信息告知税务、人力资源社会保障等部门。对此，在信息化、数据化时代，可借助一定的技术手段实现信息共享和统一监管，避免信息不对称所引致的监管问题，有利于社会监督的实现。， [ 5 10 ]另一方面，对休眠公司而言，统一监管的实现有助于降低休眠公司在不同部门间的沟通成本，继而降低休眠公司存续成本，同时为休眠公司提供相对稳定的制度预期，继而为休眠公司商事行为选择与安排创造便利条件。
五、结语
在多样的商事实践中，考虑到外部市场环境、公司自身经营计划、公司名称保护等多方面因素，不乏公司希望能够在保留商事主体资格的同时暂停营业。事实上，认可并规范休眠公司的长期存续不仅对公司自身与社会发展具有重要意义，而且具有理论与实践层面的正当性。正是基于这样的考虑，我国创设歇业登记制度以回应相关需求。在这样的背景下，本研究从歇业登记条件、歇业期限、歇业登记期间公司权利义务、公司休眠状态终止四个方面入手解析我国歇业登记制度的主要规则，并在联系域外立法例的过程中探讨歇业登记在构筑和优化我国休眠公司制度方面的重要意义。与此同时，在遵循歇业登记制度基本逻辑的基础上，关注配套举措在其中的作用。
作为一项保护公司长期存续价值的制度，歇
业登记制度可为休眠公司提供较大便利，有助于尊重公司自治需求与保障市场监管质效之间平衡的实现。值得一提的是，歇业登记期间能否进行股权转让、违反相关规定时的责任承担、债权人等主体的异议权等问题或许颇费思量，这些问题的解决对制度构筑具有较强的实践意义并有待日后继续展开研究。随着《商事主体登记管理条例（草案）》的公布和推进，期待歇业登记制度带来制度效益。
注释：
①我国2020
年政府工作报告指出，在疫情防控常态化背景下，保市场主体乃是维护经济发展与社会稳定大局的重要内容之一。②比如，有研究认为，休眠公司是由于投资者自愿决定的原因而没有持续进行营业交易的公司；有研究认为，休眠公司是已停止营业或自始未开始营业，但尚未发生解散事由的公司，并将之分为单纯休眠公司和空壳休眠公司，对于单纯休眠公司，应当允许其在合理时间内长期存续；有研究认为，对于善意休眠公司，需要建立并完善其合法存续机制；有研究认为，休眠公司是主动向登记和税务部门告知暂停营业、继续履行相关法定管理义务的公司，并将之与被吊销营业执照等非正常状态公司进行区别。此外，可基于休眠公司形成的原因和目的，将其存在形态划分为善意休眠公司和恶意休眠公司。上述定义大多基于对善意休眠公司的理解。③部分研究将被吊销营业执照、责令关闭、被撤销或解散后未及时进行清算和办理注销登记手续且呈现长期未营业状态的公司界定为休眠公司。
④参见《公司法》第211条，《公司登记管理条例（2016
年修67条以及《企业法人登记管理条例（2019订）》第 年修
20 22 29
订）》第 条、第 条、第 条，北京市高级人民法院《关于企业下落不明、歇业、撤销、被吊销营业执照、注销后诉讼
3主体及民事责任承担若干问题的处理意见（试行）》第 条。⑤参见黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02
行5
终 号行政判决书。⑥参见《企业经营异常名录管理暂行办法》第4 15条、第 条， 5《严重违法失信企业名单管理暂行办法》第 条。⑦参见《公司法》第211
条。此外，《企业法人登记管理条例（2019
修订）》对《公司法》的规定进行了细化，即将相关期限延长至一年并将相关情况视同歇业。参见《企业法人登记管理条例（2019 22
修订）》第 条。⑧清华大学经济管理学院金融系教授朱武祥等对全国多地中小企业受重大疫情影响的情况和诉求进行了问卷调查，包括对收入下降幅度、可维持时间等八个问题的调查研究，关注中小企业面临的压力，此次调研共计收到问卷
1 509
份。⑨参见《公司法》第39 100 110 164
条、第 条、第 条、第 条。⑩在我国香港地区，拟在一定期间不发生任何会计交易的公司可申请登记为不活动公司。参见我国香港地区“公
622 5 611 663
司条例”第 章第 条、第 条、第 条。⑪参见《新加坡公司法》第175A 201A 205B
条、第 条、第 条以及新加坡税务局的相关规定。⑫简易注销登记尽管有助于完善市场主体退出机制，但并非各类市场主体均可满足适用条件，且简易注销登记亦未过多关注税务环节的注销流程。⑬参见《企业经营异常名录管理暂行办法》第4 15
条、第 条。⑭参见《商事主体登记管理条例（草案）》第四章第四节“强
制退出”。
⑮参见《企业法人登记管理条例（2019
年修订）》（国务院令709号）以及《公司登记管理条例（2016
第 修订）》（国务院
666
令第 号）。⑯参见湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10 17
行终 号行政判决书。⑰参见广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302
行初92
号行政判决书。⑱参见福建省福州市中级人民法院（2019）闽01 640
行终 号行政判决书、福建省福州市中级人民法院（2020）闽01
行39
终 号行政判决书、福建省福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102 240
行初 号行政判决书、黑龙江省龙江县人民法院（2019）黑0221 6
行初 号行政判决书。⑲在公司等市场主体迅速发展的背景下，公司的名称资源显得愈发珍贵。⑳受金融海啸和美国次贷危机影响，2009
年，河南省和深圳市已开始尝试为企业提供休眠登记服务，在当时的法律框架下，允许企业向商事登记机关申请进入短暂的休眠状态。近期，受新冠肺炎疫情影响，针对不少企业短期内面临经营困难需要暂停经营的问题，深圳市市场监督管理局制定了《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的若干措施》，进一步推动企业休眠制度的运行。英国是商事制度最完备的国家之一，新加坡及我国香港地区均已施行休眠公司制度且具有一定的代表性，故本研究主要观察这三个地方的制度状况，以期为我国构筑休眠公司制度提供经验启示。
参见《英国公司法》（2012 1169
年修订）第 条。
201A 205B参见《新加坡公司法》第 条、第 条。
622 5参见我国香港地区“公司条例”第 章第 条。比如，在英国，若公司欲进入休眠状态，需向税务海关总署进行确认，但在提交年度账目之前，无须告知公司注册处。参见国家市场监督管理总局《商事主体登记管理条例（草
44 49案）》第 条、第 条。在英国，会对二者进行严格区分，非营业公司仍有可能开展一些日常的财务交易活动，因此并不属于休眠公司的
范畴。在英国，一般情况下，公司要进入休眠状态，往往要求其已支付员工最终工资并关闭公司工资支付计划。而在我国，由于每个人只可在一个单位缴付社会保险费和住房公积金，且根据缴付标准要求，公司要向在职员工发放一定金额的工资，因此考虑到社会保障和税务等方面的要求，或许不宜简单地以不发生任何交易作为歇业登记的申请条件。参见国家市场监督管理总局《商事主体登记管理条例（草
44
案）》第 条。参见国家市场监督管理总局《商事主体登记管理条例（草
45
案）》第 条。
37 43 103
参见《公司法》第 条、第 条、第 条。参见江苏省南通市中级人民法院（2020）苏06 192
行终 号行政裁定书。
2
表 由笔者根据公开资料整理而成。其中，英国的相关规定参见英国公司注册处的公司账目指南及税务海关总署的相关规定；新加坡的相关规定参见《新加坡公司法》
175A 201A 205B
第 条、第 条、第 条及新加坡税务局的相关规定；我国香港地区的相关规定参见我国香港地区“公
622 5 447 663
司条例”第 章第 条、第 条、第 条及“税务条
112 17C 3 7
例”第 章附表 第 部第 条。参见国家市场监督管理总局《商事主体登记管理条例（草
44 47
案）》第 条、第 条。
比如，《企业所得税法（2018 55
年修正）》第 条指出，企业在年度中间终止经营活动的，应办理当期企业所得税汇算清缴；《国家税务总局关于创新税收服务和管理的意
12
见》第 条指出，对于小型微型企业、长期不经营企业，税务机关可按照法律法规规定采取合并征期、调整申报期限等方式，进一步减轻纳税人负担。参见《公司登记管理条例（2016 57
修订）》第 条及《企业信8 9
息公示暂行条例》第 条、第 条。具体而言，《公司法》对有限责任公司和股份有限公司每年度召开相关会议的要求略有不同。参见《公司法》第37 39 55 100 110 119
条、第 条、第 条、第 条、第 条、第 条。
622 611参见我国香港地区“公司条例”第 章第 条。参见国家市场监督管理总局《商事主体登记管理条例（草
48 49
案）》第 条、第 条。
622 447参见我国香港地区“公司条例”第 章第 条。
69 180参见《中华人民共和国民法典》第 条，《公司法》第
183条，《公司登记管理条例（2016 42
条、第 修订）》第 条。
4参见《企业经营异常名录管理暂行办法》第 条。
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