301条款解决不了根本性问题
程大为/文
拉开中美贸易摩擦序幕的战书是3月22 日美国贸易代表办公室（USTR）公布的关于中国贸易实践的301条款调查报告。其后伴随贸易摩擦的每一步升级，美国的出手都来势凶猛，让人领教了特朗普政府的做派。然而频出的花样也让我们困惑，在这场贸易摩擦中，美国总统特朗普强调的是贸易不平衡问题，USTR代表莱特西泽想的可能是中国未来产业竞争力的问题，而美国前国务卿基辛格想的是一场可能持续多年的世界格局问题。美国到底酝酿的是一场什么样的贸易摩擦？
世界上很多人也有类似的疑惑，《华尔街日报》等媒体称特朗普让世界充满不确定性。在存在“特朗普不确定性”的场景下，任何评论和预测都可能面临风险，因为我们无法预测美国总统的内心。
针对中国新兴高科技产业
特朗普总以中美贸易不平衡为起点谈论贸易摩擦，但美国对中国开展301调查的主要“发现”却是中国正在推行“政府主导的产业政策”。301报告称：“技术和知识产权驱动经济增长，令美国经济保持竞争优势。事实上，中国取代全球产业领导者（包括美国公司），以实现全球市场支配地位，已经是中国政府的明确政策目标。”这一陈述清楚说明301报告是瞄准中国产业政策。报告称中国实现产业政策目标的工具包括“不公正的技术转让制度、歧视性的注册限制、瞄准高技术产业的海外投资和入侵美国商业计算器系统，通过网络盗窃美国知识产权”等。报告200多页，举证颇多，打击的是中国未来产业竞争力，比单纯讨论赤字问题力度要大。
在美国产业界，为贸易摩擦呐喊的“信息技术与创新基金”（ITIF）在积极参与美国国会听证会的同时，不断为贸易摩擦出谋划策。7月11日， ITIF主席罗伯特·D.阿特金森在众议院的证词中称：“在过去的几年里，中国努力的重心已经发生了转变。中国发展到今天是中国经济政策在过去20年的演变结果。21世纪中期，中国经济的发展战略主要是促使外国跨国公司将相对低价值和中等价值的产品生产转移到中国。随着中国进入自主创新的发展模式，这一战略在2006年发生了变化，这一策略往往以外国公司为代价来帮助中国企业，尤其是那些处于先进、创新型产业的企业。”这份证词显示美国发现中国正进入创新驱动的经济发展转型期，在时间节点上欲把尚未完全发展起来的中国新兴高科技产业遏制在摇篮中，这是贸易摩擦的主要目的之一。
然而，用知识产权去撕扯中国高新科技产业政策，真的能解决中国高新科技产业政策问题吗？当然，301条款是美国自己的法律，用起来方便、手顺、任性，301条款曾是降伏日本的战车。但这辆旧战车真的能解决问题吗？
如果在特朗普不确定的场景中看，301条款非常有用。第一，它可以有效地启动贸易摩擦，也可以在短期内解决贸易不平衡问题；第二，它出手 凶狠，可以任意制定关税的金额。但是，如果贸易摩擦的实质是产业战，那么，301条款有效吗？
产业政策及其工具箱
事实上，产业政策有自己的政策逻辑、政策工具和国际法规约束，选择用知识产权为突破口有点小马拉大车的力不能及。
我们知道，历史上，发展中国家采取进口替代工业化、出口导向工业化和资源型工业化等战略寻求建立本国的工业体系。20世纪30年代至80年代，拉美国家采取在国内市场上以本国产品替代进口品，发展本国工业的进口替代政策，工具包括：建立国有企业，关税，配额，进口许可，保护幼稚产业，补贴，外汇控制，定向贷款，金融支持，投资政策中对原产地、所有权的规定，货币政策等。20世纪60年代开始，以日本为首的东亚和东南亚国家和地区相继实行了出口导向贸易战略，政策工具包括汇率政策（本币贬值）、出口退税、外汇鼓励、减免税收、低息贷款、补贴和技术专利等。
正如ITIF认为的那样，中国成功通过出口导向战略建立了具有全价值链优势的工业体系，目前重心发生了 转移，试图通过创新驱动向全球价值链的高附加值环节升级，这是中国经济发展内在规律决定的。与此同时，全球生产范式也正发生巨大变化，继信息技术革命，人工智能、机器人、数字制造等正方兴未艾。
新兴产业通常处于产业发展的初期阶段，外部性和不确定性的基本经济属性决定了新兴产业完全依靠市场机制和企业自身的力量难以快速成长，需要政府政策支持。我们可以把这类政策称为创新型产业政策。有学者把新兴产业政策工具做了如下分类：（1）供给导向型政策，指政府为创新主体提供技术创新所需的人才、资金、技术和信息等，政策工具为公共服务、人才培养、科技资金、国际合作和科技基础设施等。（2）环境导向型政策，旨在优化资源配置，改善技术创新活动所处环境，具体工具是税收、财政、金融、知识产权、行政支持、目标规划等。（3）需求导向型政策工具则包括政府采购、贸易管制、外包等。
可见，产业政策发展到今天，能列出来的工具太多了。美国贸易代表用301条款制约中国产业政策确实显得是小马拉大车，出手不够全面。那接下来的问题就是，为什么莱特西泽不一步到位打击中国产业政策？我认为这缘于现有法律环境下，美国无法找到301条款这样方便使用的方式。产业政策工具交叉覆盖了货币、金融、财政、汇率、投资和贸易等多领域政策，零散分布在国际法的各个本文之中。对于美国来说，寻找法律依据、证据，启动一个大范围的调查是十分困难的。关于数字产业等新兴科技产业的国际立法不足，也无从下手。因此，我们评价301调查报告：出手很狠，但出手不准也是无奈。
回到谈判桌的必要性
世界贸易组织（WTO）的相关规定为其各成员确立了产业政策的基本原则，WTO所确定的多边贸易体系的非歧视性、可预测性、稳定性与透明性限制了政府行为的不确定性、歧视性和贸易霸凌主义，应该说，WTO依旧是一个可以讨论产业政策的机制。
二战后，当各国筹建关贸总协定（当时称为国际贸易组织）的时候，在 1946年的伦敦会议上，针对工业化问题，印度等国坚决认为为了促进工业发展的需要，一国应有在国际贸易中实行配额的自由。这一主张遭到美国的强烈反对。后来，在发展中国家的努力下，美国才接受并考虑工业发展问题。1947 年关贸总协定第 18 条写：认识到了一些缔约方有可能采取必要的保护措施或其他措施，从而能够建立一特定产业。该条对政府建立一个特定产业而实施的关税、数量限制、政府援助等做出了具体规定。该条适用的国家类型和适用范围仅限于两种类型的，一类是只能维持低生活水平、经济处于发展的初期阶段的缔约方，二是经济处在发展过程, 但又不属第一种类型的缔约方。
本文仅以第18条为例说明WTO法需要改革升级。首先，发展中国家是一个比较广泛的概念，关贸总协定没有对什么是发展中国家作出具体判断，因而如何认定发展中国家处于怎样的水平成为使用该条款的关键。另外，第 18 条对特定产业（particular industry）的阐述也不足。当全球经济迈向数字时代的时候，新兴的数字经济是不是特定产业？当然，在美国眼里，中国是绝对没有使用第18条资格的，中国也没有拿第18条来辩护。本文以18条为例希望阐述的是， WTO的产业政策条款已经不足以解释今天的问题。
因此，美国要想打赢产业战就应该回到谈判桌前，从长计议产业政策的国际规则。301条款看似凶狠，但解决不了根本性、一揽子的问题，对于美国，寻求规则制定应该优先于贸易数据的选择。启动产业谈判也符合中国的利益，在新的生产范式不断涌现的历史节点上，把行为规则说好，大家都好做事。
回到谈判桌前，决策者们能以更大的智慧创造性地设计谈判，解决目前规则中显现的问题。例如，许多国家还没有进入数字时代，如何在多边体系中处理这种国家发展程度的差异性？我认为在WTO框架下通过非歧视的、开放的诸边主义（open, nondiscriminatory plurilateralism）解决问题是可行方案。（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授）