欧盟拟加紧外资监管赴欧并购恐遇新障碍

记者 冯迪凡 发自北京

酝酿一年有余的欧盟外国直接投资筛选框架草案（下称“草案”）已进入最后立法阶段。

据外媒报道，欧洲议会首席谈判代表、法国籍议员普鲁斯特（Proust）表示，11月20日，欧盟各成员国及欧洲议会的谈判代表可能就该草案达成一致。

实际上，欧盟内部对是否应在欧盟层面监管外资投资一直意见不一，其中法国、德国与意大利态度最为积极，而北欧国家、荷兰、希腊、葡萄牙和捷克等国则反对这一计划。

欧盟与其成员国之间的博弈

在该草案出台之后，一位资深欧洲外交人士曾对第一财经记者反复强调，该草案只是监控(screening)，且只是框架（framework），而非向欧盟让渡主权的外资投资审查法。

实际上，早在2017年该框架草案出炉之际，欧盟就在一次欧盟峰会上被迫删掉了曾经在草案中出现的“审查”一词，而仅仅表示，要“在充分尊重成员国权限的基础上对第三国在战略性行业的投资进行分析”。而在有关以国家安全名义进行监管的各国外资法方面，通常都使用“审查”（review）这样法律效率较强的词语。

在欧盟，实际上对外资的安全审查一直是一个政治敏感问题：根据现有的欧盟条约，安全事务和一部分投资政策权限仍属于成员国，一方面一些成员国认为，若加强欧盟在此方面的法律功能，将削弱成员国的主权；另一方面，许多奉行自由主义贸易原则的国家认为，这种做法有贸易保护主义倾向。

普鲁斯特此次亦坦言，在谈判中，一些国家担心会失去决策控制权，担心欧盟会越过成员国作出决定。

他辩称，草案所要实施的是一个信息交流系统，以便为成员国决策提供最好的帮助，且世界上其他大国，都有自己的投资筛选系统，目前只有欧盟没有这样的工具。

其实普鲁斯特所言并不全对。如果以主权国家来衡量的话，欧盟内的英、法、德等核心国家均拥有成熟的外资审查制度。

伟凯(White&case)律师事务所全球国际贸易和国际并购业务合伙人雅丽诺斯(Farhad Jalinous)对第一财经记者表示，截至今日，在28个欧盟成员国中，有12个欧盟成员国具有国家安全审查机制，不过在范围和执行上有较大差异。

针对关键领域进行监管

不过，若该草案顺利通过立法，欧盟外国直接投资筛选框架与美国的CFIUS审查的相似能到达多少？未来进入欧盟的重大FDI是否将受到严格的审查和批准流程的限制？

首先，先要理清欧盟此次圈定的FDI筛选范围。雅丽诺斯指出，草案明确提出了在进行审查时会纳入考虑的具体领域的资产与技术的一份不完全清单，其中包括但不限于：关键基础设施，包括能源、交通、通信、数据存储、空间或财政基础设施以及机密设施；关键技术，包括人工智能、机器人技术、半导体、潜在的两用相关科技，网络安全、空间或核技术；关键性投入的供应安全以及机密信息的权限或保密能力。

不过，该条例草案未能引入一个欧盟单一机制，只是旨在提高外国直 接投资筛选问题上，促进欧盟委员会与成员国之间的合作。他指出，同时，该草案还意图提高成员国内部与成员国之间的法律确定性与透明性。

具体而言，如出现对上述领域的投资，欧盟成员国需要向欧盟委员会及其他成员国进行通报。欧盟委员会并提议，该框架将建立在欧盟成员国现有的外资审查机构基础之上，来自欧盟委员会和各成员国的代表将共同组建一个协调小组，该小组的职责包括确定哪些外资并购行为属于国家层面、跨国层面或欧盟层面的战略性并购等。

譬如当成员国境内的外国直接投资影响欧盟利益时，尤其是涉及前述重要研究领域如太空、运输、能源和电信领域的外资项目，欧盟委员会启动相应审查程序，并对相关欧盟成员国发表意见。其他欧盟成员国也可以对被审查国发表评论，不过欧盟委员会的意见或其他成员国的评论都不构成约束力，最终批准交易的权力仍掌握在被审查国的手中。

此外，草案还引入了欧盟成员国在已有信息基础上对国家安全审查情况进行年度汇报的义务。

雅丽诺斯对第一财经记者表示，欧盟委员会在审查过程中的角色大体限制在提供建议的责任上，并不具备美国外国投资委员会（CFIUS）那样的能力。

他预计草案最早或在2019年春季通过，不过该草案是否能在通过后立即生效，还是像此前在欧盟理事会中讨论的，会有18个月过渡期，目前尚未确定。

2017年9月18日，中国外交部发言人陆慷针对欧盟拟出台新的外资审查框架时指出，欧洲国家长期以来一向倡导贸易自由化和投资便利化，并因此获得了实实在在的好处。发展开放型世界经济、在开放中分享机会和利益、实现互利共赢，符合绝大多数国家的共同利益，是不可阻挡的历史潮流。关闭自己的大门实现不了持久的发展，为了短期利益搞贸易和投资保护主义从长远看也是得不偿失的。