产业扶贫难防低端产能过剩政府与市场应划清边界

记者 邵海鹏 发自北京

2020年全面建成小康社会已进入倒计时。作为十九大确立的“三大攻坚战”之一，脱贫攻坚战能否打赢， 2019年是非常关键的一年。

在最后阶段的“精准扶贫”，面临的是以往30多年扶贫工作剩下来的“硬骨头”。在各种压力之下，地方政府作为扶贫主体，倾向于采取短期内“立竿见影”的措施，不过由此产生了一个问题，农业领域低端产能过剩。政府主导的产业扶贫计划，如何能够与市场需求进行有机结合？这是非常值得思考的问题。

政府主导下的市场缺失

中国扶贫开发40年，每个阶段贫困特征不同，扶贫方式也根据阶段特征而“量身定制”。

根据西北农林科技大学副教授邢成举的研究，中国的扶贫历史可大致划分为四个阶段：一是体制改革扶贫 阶段（1978年~1985年），二是大规模扶贫开发阶段（1986年~2000年），三是经济发展、扶贫攻坚与社会扶贫共治的扶贫阶段（2001年~2012年），四是精准扶贫阶段（2013年至今）。

现阶段的“精准扶贫”，自2013年11月中央首次提出以来，至 2018 年的五年时间里，已累计减贫 6853 万人，连续保持每年1000万人以上的减贫规模。

除了继续以经济发展为基本依托，破除对贫困不利的各种政策、制度和环境约束，持续释放扶贫工作的政策与体制红利，政府还倡导“扶贫先扶志、扶贫必扶智”，注重培训贫困村村干部和提升贫困个体的能力与素质，在区域和个体层次上提升其摆脱贫困的内生动力。

这些都说明，政府在整个扶贫过程中，扮演着一个当仁不让的强势主导角色，在对扶贫起到推动作用的同时，也容易产生弊端，例如，现阶段精准扶贫中的产业扶贫措施,如果运用 不当，就容易出现低端产能过剩的局面。

低端产能过剩

目前，基于脱贫目的发展的产业，大都面临着层次不高、竞争力不强的困境。产业扶贫本身无可苛责，然而在地方政府直接主导下的大规模产业扶贫，容易忽视供给侧结构，无法满足市场的有效需求。

目前来看，大规模产业扶贫，主要是号召贫困户从事农业的种植和养殖，例如，鼓励贫困户种植蔬菜、水果或养鸡、养猪等。这背后的逻辑是，贫困地区缺乏资金、技术的优势，能够大量投入的只有劳动力，而且农业准入门槛也比较低。

产业扶贫依托的是贫困群体的自力更生，针对的是相当一部分有劳动力但缺乏就业或创业机会的贫困群体。这类扶贫政策的产品行销是在一个小的地域内，短时间内可以实现脱贫，但若将视角放大到村与村之间、县 与县之间、区域与区域之间的话，时间一长就容易出现产品同质化竞争，从而导致产品过剩的局面。

江西师范大学苏区振兴研究院常务副院长刘善庆认为，大多集中在农业领域的产业扶贫，本就存在农产品总体过剩的情况，若要挤占现有的市场份额相当有难度。

刘善庆认为，这主要是因为扶贫更多是依靠政府官员来推动，市场主体则参与较少。扶贫产业的选择本应由市场主体进行决策，虽然也会存在市场主体决策失灵这一问题，但是相对来讲，如果地方政府不熟悉市场变动及发展趋势，对信息不敏感，由此代替扶贫对象进行产业设计和产业选择，无疑会在很大程度上存在主观性和盲目性。

中国农业大学教授、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员李小云认为，许多地方在进行产业扶贫时，常因忽视供给侧结构性改革问题而导致了产能过剩。政府希望通过产业开发来大幅度提升农民收入，以此尽快解决贫困问题的基本动力，但也有部分地方政府为了完成扶贫任务急功近利，从而造成产业扶贫中计划与市场需求之间出现脱节。

他说：“普通的大宗农产品,原本 就存在产能过剩的情况，有些地方为尽快完成扶贫任务，盲目扩大生产，这就使得产能过剩的情况雪上加霜。再有特色的农产品，包括乡村旅游、农家乐等文化娱乐产品，若缺乏对市场潜力的确切分析，等项目上马后，会因为同质化及市场体系不健全而遭遇过剩的问题，当然，有些是暂时性的过剩，有些则会演变为长期性的过剩。电商渠道的‘农产品上行’也未必能够尽数解决。”

划清政府与市场边界

不过，从扶贫的第三阶段开始，政府已意识到要引导更多的社会组织和社会力量参与扶贫工作，逐步推动形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。当前，这个大扶贫格局已形成。

国内各行各业在中央号召下，全力以赴为扶贫事业做出应有的贡献。 这种情况下，也势必要对产业扶贫政策重新审视，勘定政府与市场的边界，杜绝政府过度干预微观经济运行，避免由产能过剩导致的资源浪费。

政府主导的产业扶贫计划，如何能够与市场需求进行有机结合，这是非常值得思考的问题。

邢成举认为，集中在农业领域的产业扶贫出现产能过剩，是一种客观结果，也是一种必然结果。这种现象背后的逻辑，其实是政府主导下的产业扶贫作用被夸大了“。在多重因素作用下，产能过剩的趋势暂时难以扭转，很有可能成为隐患。”

李小云称，因为要完成2020年的脱贫攻坚战，产业扶贫是在政府的大力推动下展开，有很多地方在科学论证方面做得不是很充分，“要认识到，产业开发是基于市场的行为，完全依靠政府的推动，通过计划的形式下达任务，存在很多需要改善的地方。”

他的建议是，产业扶贫政策要围绕市场需求调整产业结构，发展特色产品进行差异化竞争，形成“一村一品”甚至“一户一品”。把产业开发工作，从政府为主导，转变为政府支持、由农民主导，根据市场需求来展开，这样才能更好的利用扶贫资源，为贫困群体的脱贫致富创造条件。