全国土地收入去年6.5万亿钱都花哪了？

出让收入的支出方向和额度有过较为详细的介绍。

比如，财政部的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》（下称《2011年预算执行报告》）显示， 2011 年国有土地使用权出让收入 33166.24亿元，国有土地使用权出让收入安排的支出32931.99亿元。

上述 32931.99 亿元的支出方向主要是：征地拆迁补偿等成本性支出 23629.97 亿元、农业土地开发整理和农村基础设施建设以及补助农民等支出2351.06亿元、用于保障性安居工程支出 668.58 亿元、按城市房地产管理法规定用于城市建设支出5964.57亿元等。

不过，自《2011年预算执行报告》之后，财政部在向全国人大提交的预算报告中，便只披露支出总额，而不再详细透露国有土地使用权出让收入的支出情况。

这一情况至今已经延续了七年。

虽然预算报告中不再披露土地出让收入支出详情，但财政部过去数年间也曾几次发布“全国土地出让收支情况”，以此来对外介绍土地出让的收入以及支出概况。

比如，2010年和2011年，财政部两次发布“全国土地出让收入管理及使用情况”，分别介绍上年情况。此后，财政部又陆续发布过“2012年全国土地出让收支情况”、“2014 年全国土地出让收支情况”、“2015年全国土地出让收支情况”。

稍感遗憾的是，截至目前，相关部门未曾对外披露过2016年~2018年这三年的土地出让收支详情。这也给我国的土地出让收支研究工作带来了一些困扰。

这些钱应该花在哪里

外界之所以关注土地出让收入的使用情况，主因是近年来土地出让收入日益增长，总额甚是庞大。土地出让收入如实入账，是保护 财政收入不流失，而详尽记录支出去向，则为防范资金浪费和腐败。

如前所述，2018 年全国土地出让收入65095.85亿元，同比增长25%，总额创下历史新高。

自2011年至2017年，全国土地出让收入分别为33166亿元、28422亿元、41250亿元、42940亿元、32547亿元、37457亿元和52059亿元。

同样是财政部数据，2018年地方一般公共预算本级收入 97905 亿元。简单计算， 2018年土地出让收入约为同期地方一般公共预算的66.48%，而2017年的比例为56.9%。

水涨船高的土地出让收入，对追求经济发展的地方而言，其重要性可想而知。这些钱应该花在什么地方？其实早有规定。按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，土地出让收入使用范围主要包括：（一）征地和拆迁补偿支出（二）土地开发支出（三）支农支出（四）城市建设支出（五）其他支出。

概括起来，土地出让支出可区分为成本性支出和非成本性支出（即土地出让收益安排的支出）两大部分。近年来，随着征地拆迁等费用的增加，成本性支出占比逐渐上升。

换言之，从数字上来看，地方政府在土地出让过程中似乎并未赚到纯收益。

比如 ，2015 年，全国土地出让支出33727.78亿元。其中，用于征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地出让前期开发等成本性支出26844.59亿元，占支出总额79.6%；用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出6883.19亿元，占支出总额20.4%。

更具体地来看，在成本性支出中，用于征地拆迁补偿和补助被征地农民支出17935.82亿元，占66.8%。在非成本性支出中，用于农业农村支出2528.17亿元，占36.7%；用于城市建设支出3531.53亿元，占51.3%。

不过，这只是全国汇总的情况，具体到一个城市而言，上述信息极难从公开渠道获悉。

这种不透明的做法难免引起外界的疑虑。而且，近年来，部分地方政府对在土地出让支出管理方面也时常出现不规范的做法。

《2014年全国土地出让收支情况》指出，有些地方政府，不按规定及时足额支付被征地农民拆迁补偿，把资金用于修建楼堂馆所、购买公务用车、发放补贴将近等，有的地方土地出让支出预算编制比较粗放，在预算执行中随意追加支出等。

2015年6月底，国家审计署发布了一份审计报告，其中涉及全国土地出让收支审计。国家审计署共审计了29个省本级、200个市本级和709个县。2008年~2013年，这些地区批准建设用地 207.57 万公顷，取得土地出让收入13.34万亿元，支出12.93万亿元。

审计发现，在土地出让收支方面，主要是土地出让收入少征3664.23亿元，通过收入空转等方式虚增1467.78亿元；支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7807.46亿元；征地拆迁中，一些地方和单位少支付补偿款17.41亿元，编造虚假资料等套取或骗取补偿款10.57亿元。此外，一些地方土地出让收支核算不规范，有8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐支；有的地方为支持经济发展，减免或返还土地出让收入7218.11亿元。

如此庞大的土地出让收入，一方面是政府还需对其收支进一步规范，另一方面，相关部门也应对公众披露其使用方面的更多信息和数据，以舒缓外界疑虑。

制图/张逸俊