财力不强、人口不多的地区如何做到招商有道
彭松/文
最近，我陪着投资人到西南地区的一个县考察投资项目。这个县地处成渝经济圈的枢纽位置，距成都不到一小时车程，有高速，有高铁，未来还要建机场，交通区位条件非常好。
另外，这个县自然环境非常好，森林覆盖率很高，空气质量和水质都很好，特别适合人类居住。当地盛产一种农产品，其产量和销量在全国都名列前茅，还有全国性的农产品交易市场，每年的交易规模在60亿元以上。
县里对于招商工作非常重视，县委书记亲自接待，各委办局也是积极配合，考察活动安排得非常到位。总的来说，这个县可以算得上是人杰地灵，物产丰富，区位优越，交通便利，政府的合作诚意很高，应该是一个非常适合投资的地方。
具有区位优势的县为何招商难
但实际考察了几天之后，却发现问题多多。
首先，当地的产业基础和经济实力非常薄弱。据县委书记介绍，当地经济是以农业为主，虽然每年都产销两旺，但对于财政的贡献度很低。每年几十亿元的农产品交易，政府能够收到的税只有几百万。究其原因，主要是因为农业本身的税收政策就非常优惠，再加上当地的农产品种植和经销户都是家庭小作坊，形不成规模，完全处于一种“小散乱”的状态，相互压价、无序竞争、偷税漏税，所以就导致了这种状态。虽然近两年县里也在大力进行招商引资，在二、三产业的引入
上取得了不小的成绩，但由于目前这些企业都还未正式投产，且“两免三减半”的税收优惠政策导致未来几年政府也很难从产业引入上得到明显的实惠，因此短期内难以支撑地方财力的增长。
其次，当地人口数量比较少，常住人口只有20多万，城镇化率比较低。农产品的种植和销售，虽然对政府的财力贡献度低，但老百姓的收入却不低，属于典型的“藏富于民”。由于当地离成都很近，有钱的老百姓都纷纷把子女送到成都去上学就业，在成都买房安家，人口和消费外流严重。这个县非但没有享受到成渝经济圈的人口和经济红利，反而形成了虹吸效应，再这样发展下去，这个地区就可能变成空城。
另外，由于这几年中央对于农业农村方面的扶持力度很大，作为农业大县，这个地区得到了不少上级政府专项资金和转移支付。这些钱绝大部分都用到了农村建设和农业发展上，但却忽视了城市建设，由此导致现在“农村像欧洲，城市像非洲”的局面。现在农村改造完了，想起来做城市改造的时候，却发现政策红利已经错过了。
考虑到这些问题，县里打算引入外部投资，重点投资产业园区和老城区改造，希望可以通过城市面貌的改善和就业机会的增加来留住当地人口、吸引外来人口，同时实现产业升级和经济发展。这个想法是非常好的，也是非常务实的，但是实现的难度很大。
一来，投资人也是很务实的，不会把收益实现寄托在未来的预期和口头的承诺上。如果没有收益来源的保障，以当前这个县每年几个亿的财力来画数十亿元投资项目的“大饼”，很难获取投资人的认可。
二来，老城区改造和产业园区建设本身都是赔钱的项目，即使站在区域综合开发和全生命周期的角度，也是一个先赔后赚、长周期回收的过程，如果没有切实可行的计划安排，风险很大。
后进地区如何破解招商难
其实，在国内，面临同样问题的区县不在少数。这些区县的普遍特征就是拥有独特的自然或人文资源，与省会或经济发达城市相邻，但之前过于倚重上级政府或政策性资金，没有充分利用市场机制来进行城市建设和产业发展，错过了最佳的发展机遇期，导致地区发展内生动力不足，与先进地区相比存在较大的差距，可以统称为“后进地区”。
当前情况下，这些地区也都希望借助外部力量来带动地区的发展，却发现困难重重。临近大城市，本来想着是“大树底下好乘凉”，没想到会“大树底下不长草”；拥有强势的自然或原材料资源，本来想着是“酒香不怕巷子深”，没想到会“端着金饭碗要饭”；招商引资，本来想着是有人能来“雪中送炭”，没想到大家都喜欢“锦上添花”。
如何破解呢？我在考察之后的政企对接研讨会上给当地政府提了几点建议，应该也可以供同类地区参考。
一、先做好内功，再寻求外援。这些地区在推介项目的时候，总是习惯花很大的篇幅和精力来介绍地方的资源和优势，然后抛出一堆政府想做的事情，让投资人去筛选、判断和包装设计。甚至声明只要不违规，投资人可以提各种条件，不会让投资人吃亏。这样做表面上看起来好像政府很开放，但其实效果并不好。
首先，投资人的时间和精力都有限，全国那么多投资项目，如果都要让他们自己花精力去做筛选、判断和包装设计的工作，肯定应付不来。
其次，投资人作为外部人员，很难在短时间内掌握这些项目的真实情况，仅凭一些宏观数据和感性材料，很难做判断。
另外，不同的投资人有不同的优势领域和投资标准，如果任由投资人去进行项目的包装设计，很有可能会打乱地区的发展节奏，影响后续项目的实施。
因此，最合理的方式就是，由政府主导，对希望重点吸引投资的区域或者领域进行投融资规划，对资源和项目进行系统梳理，对项目和操作模式进行包装设计，对投资节奏和合作条件进行合理安排，对投入产出进行整体分析，形成有实施路径、有数据支撑、有收益保障的投资项目包，然后再去有针对性地对接社会投资人，必然会起到事半功倍的效果。
与以地生财相比，以产生财的好处就是，小投入，大产出，可持续。而且基于当地已经形成的产业基础，见效也不会太慢。与此同时，在地方财力可支撑的情况下，配合产业发展和农民进城的需要，再逐步实施产业园区和城市新区的建设，适当超前地引导社会资本参与城市基础设施和公共服务设施的建设，最终实现以产兴城、产城融合的结果。
二、立足现实，顺势而为。对于地方政府，特别是后进地区的地方政府来说，要想把好事做好，一是要结合地方的实际，不能好高骛远；二是要紧跟市场的趋势，不能刻舟求剑。就拿老城区改造来说，当地老城区的房屋确实年久失修，基础设施和公共服务配套严重不足，老百姓也迫切希望进行改造搬迁。于是，地方政府就想找一个大开发商，一次性把老城区上万户居民进行整体搬迁，腾退出的土地进行房地产开发，还要在其中规划大面积的中央公园，切实改善城区环境。
说实话，这种想法既不切实际，也不合时宜。老城区的问题是数十年积累下来的，推倒重建不一定是唯一的方案，即使要重建也应该是循序渐进地开展，想要一两年解决肯定是不现实的。另外，当地的房地产市场一直不温不火，没有足够的溢价空间来覆盖改造的投资，这必然是一件亏本的事，且不说有没有开发商愿意做，即使有人愿意做，也必然是要求政府来买单或者拿别的资源来进行补偿，必然会给本就捉襟见肘的地方财政雪上加霜。
有没有更好的选择？肯定有！国家发改委日前连续下发了有关文件，包括《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》、《关于印发县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引的通知》等，明确指导县城在补短板和新基建领域要用好政策性资金，为县域经济城镇化建设投融资指明了方向。
那么对于地方政府来说，现实的做法就是，先借助当前国家老旧小区改造和新型城镇化的政策红利，积极申请和发行专项债和信贷资金，进行危旧房屋的改造、环境的整治、适老设施以及公共服务配套设施的建设，虽然看似小修小补，但也是实实在在为老百姓办实事，而且是在地方和项目的财力可承受范围内，不会对财政造成压力。同时，也可以选择部分投资量不大、平衡性较好的区域进行改造，形成模式和方法后再推广实施。
三、产业入手，以产生财。基于当地的人口规模和土地市场情况，走传统的“以地生财、卖地还钱”的老路不太现实，也不符合当前国家的宏观调控方向。其实当地有很好的农产品资源，也有得天独厚的自然生态资源，又背靠成渝都市圈，非常适合以农产品种植、深加工、康养、文旅为主的一、二、三产业融合发展之路。只不过之前这些产业资源都分散在农户和小企业手中，处于粗放经营甚至是闲置的状态。
现实的做法就是，从优势产业资源入手，通过政府引导、市场运作的方式，对当地的优势产业资源进行梳理和整合，打破“小散乱”的状态，形成以国有公司或地方实力企业为载体的运营模式，将资源变成公司资产，再通过股权合作或项目合作的方式，把外部社会资本吸引进来，通过“资源变资产、资产引资本、资本带资金”的方式，引入专业的机构和资本，助推产业的转型升级和地方财力的增加。
与以地生财相比，以产生财的好处就是，小投入，大产出，可持续。而且基于当地已经形成的产业基础，见效也不会太慢。与此同时，在地方财力可支撑的情况下，配合产业发展和农民进城的需要，再逐步实施产业园区和城市新区的建设，适当超前地引导社会资本参与城市基础设施和公共服务设施的建设，最终实现以产兴城、产城融合的结果。
综上，对于一些当前财力不强、人口不多的后进地区来说，招商引资必须要因地制宜，走精细化路线，不能一味模仿先进地区的做法，仅有资源和诚意还不够，必须要有方法、有步骤，招商有道，方能行稳致远。（作者系财政部PPP专家库专家、北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理）