新能源车发展主要矛盾已转变政府补贴如何助力实现碳中和目标
林伯强/文
自2012年国务院印发《节能与新能源汽车发展规划（2012~2020）》以来，中央和地方政府开始针对新能源汽车行业推出“全方位、多层次”的扶持措施，涉及新能源汽车企业的税费减免、研发支持以及新能源汽车消费者的消费优惠、配套基础设施建设、购置补贴等各个方面。
大量财政补贴资金的投入，使得中国新能源汽车产业在比较短的时间内实现了爆发式增长，但粗放的补贴政策和行业的过度无序增长也带来了许多问题。如核心技术缺失、部分企业利用政策漏洞骗补等问题，已经成为新能源汽车产业发展的障碍。
中央近年发布了新能源汽车产业优化政策的调整通知，更加细致地对新能源汽车产业进行引导，并逐步开始了补贴退坡进程，引导行业更加健康发展。
新能源汽车补贴政策的中国意义
1.新能源汽车具有正外部性，单纯依靠市场的力量很难实现新能源汽车供给的最优规模，因此需要政府财政补贴。
新能源汽车具有明显的正外部性特征，首先它能够减少环境污染、改善空气质量和减少碳排放，同时还能缓解石油对外依赖，保障国家的能源安全。如果仅让市场供求为新能源汽车定价，正外部性不能反映在新能源汽车的价格之中，无法达到社会所需要的最优规模。这种情况下就需要政府通过适当的行政措施，如财政补贴等手段来纠正市场机制对新能源汽车定价失灵的问题。
中国经济增长和汽车行业发展不断提高石油消费量，无论是汽车拥有量还是原油消费量，这种持续增长的趋势在短期内都不会改变。目前中国是世界上最大的原油进口国， 2019年我国原油进口量达到5.1亿吨，比上年同期增长9.5%，全年国内原油产量仅有1.9亿吨，石油对外依存度达到了72%。石油对外依赖威胁中国的能源安全，新能源汽车通过使用电能来代替石油，其大规模推广能够缓解石油对外依赖。
2.新能源汽车的普及和推广能够参与到电网的削峰填谷，减轻电网调峰压力。
随着经济发展，中国电网系统的高峰负荷持续增加，2018年美国商业和居民电力消费为75%，中国仅有30%，随着峰谷差距不断扩大，调峰压力快速加重。新能源汽车的普及将为降低电网调峰压力提供新的解决思路，可以根据电网在不同时段的压力提供不同的充电价格，以充电费用作为调控手段来驱动用户在用电低谷时充电，实现削峰填谷，提高电网系统的整体效率。同时新能源汽车的削峰填谷作用还能加强电网对清洁能源电力的消纳能力，进一步推动整个社会的节能减排进程。
3.新能源汽车与新能源结合，能够降低温室气体和大气污染物的排放，从而改善环境，并推动碳中和进程。
无论是纯电动汽车还是混合动力汽车，都是通过电能部分或全部代替化石燃料燃烧产生动力，因此，新能源汽车产生的温室气体和大气污染要低于传统能源汽车。根据中国科学院生态环境研究中心城市与区域生态国家重点实验室的实验数据，即使考虑到来自上游一次能源开采及运输、电力生产及输配等环节产生的排放，新能源汽车温室气体和大气污染物排放量也要远低于传统能源汽车。
未来随着电力清洁化和高效的工业除尘、脱硫技术的应用，新能源汽车也将带来更加明显的减排环保效果。近期高层明确表示，中国将力求在2060年实现碳中和，而新能源汽车的推广和普及对这一目标的实现具有重要的意义。
新能源汽车行业补贴政策现状
自2016年起，中央财政开始了对新能源汽车财政补贴政策的逐步退坡，明确了将结合新能源汽车生产企业的节能减排效果、各生产企业的制造成本、各厂商的规模效应和技术发展水平来决定各个厂商的补贴规模，且这一规模将逐年下降。
可以说，政策基本奠定了中央财政在2016~2020年这段时期对新能源汽车财政补贴政策的基调，围绕着这个主基调对一些细节进行调整。其中，2016~2019 年的主要政策变动可以总结为以下几点：
（1）提高技术门槛，优化技术指标，将财政补贴真正倾斜到那些拥有核心技术和产品的优质企业上。提高对于纯电动乘用车的技术门槛，鼓励企业对高性能电池的使用和应用。
（2）完善新能源汽车补贴标准，根据成本变化情况，调整优化新能源汽车乘车补贴标准。鼓励技术水平高、安全可靠产品的推广应用。
（3）破除地方保护，建立统一化的市场。
规定各地不得采取任何形式的地方保护主义措施，包括但不限于设置地方目录或备案、限制补贴资金发放、对新能源汽车进行重复检验、要求生产企业在本地设厂、要求企业采购本地零部件等措施。
（4）完善清算制度和资金监管，夯实监管层责任，充分发挥社会监督的作用，加大对骗补企业的处罚力度，坚决打击骗补行为。
（5）加强市场监督管理，落实生产者责任，提高新能源汽车企业生产销售和服务管理水平。要求企业进一步加强对自身生产和销售环节的管理和控制，保证自身产品的安全性、稳定性、可靠性。提高新能源汽车的售后保障服务，确保消费者的权益得到保障。
2020年最新发布的财政补贴政策属于近年来的一次较大调整，与前几次的产业政策调整的最大不同点就在于延长了新能源汽车财政补贴的期限，平缓了补贴的退坡力度和节奏，将新能源汽车推广应用财政补贴政策实施期限延长至2022年底。另外，通知还强调了对燃料电池汽车补贴的修改，要求进一步加强对燃料电池产业链和核心技术的突破，形成布局合理、协同发展的良好局面。
新能源汽车补贴政策存在的问题
通过财政补贴投入，中国新能源汽车产能和销售量实现了快速的增长。2016年年产量还只有 51.1 万辆，到了 2019 年就已经达到123.9万辆，四年内产量翻了1.5倍，而2019年全球新能源汽车产量达到了221万辆，中国占据了一半以上的产能。
但高速增长的产量背后，依靠的主要还是政府巨额的财政投入和产业政策红利。在整个产业快速发展的同时，许多负面效应和弊端也逐渐显现出来。从中国新能源汽车发展的整体过程来看，产业补贴政策主要问题可以概括为以下几点：
1.补贴设计不当导致产业发展模式粗放，低端产能过剩。且由于监管不足，行业发展初期出现企业骗补行为，造成大量的资金和资源的浪费。
截至 2020 年 5 月，财政部累计下发1206.4 亿元财政补贴支持新能源汽车产业，
很大程度上刺激了新能源汽车产业的迅速扩张，但也导致了“成长泡沫”。一些企业为了追求利润最大化，打着发展新能源汽车的旗号，以低劣简陋的技术生产出大量不符合国家安全标准的劣质电动车。
补贴政策开始落实之后，新能源汽车产量出现了井喷的态势，2016年，年产量达到年销售量的一倍左右，其中有大量新能源汽车并未进入销售以及公共交通领域。2019年工信部审核情况公示显示，企业共申报补贴 23.7 万辆新能源汽车，审核通过的仅为20.7万辆。
2.新能源汽车行业补贴政策的设计中，市场机制不足，发展过于依赖财政补贴，从而导致企业缺乏自主创新的动力，影响整个产业链可持续发展。
2020年财政补贴政策的通知宣布延长补贴政策，并且放缓退坡节奏。既说明政府支持新能源汽车发展的决心，也反映了行业存在诸多问题，发展还依赖财政补贴。如果补贴退出，行业发展很可能进入一个瓶颈期，无法实现自主的可持续发展。
针对以上几个问题，近期政府已经在调整文件中进行了必要的完善。不断加强监管力度，在新能源汽车累计行驶里程、电池续航里程等方面加入了更多的硬性审核指标。这些审核指标的加入虽然加大了新能源汽车财政补贴过程的工作量，短期可能导致补贴资金清算相对缓慢。但长远来看，能够在很大程度能够改善企业骗补行为，提高产品质量的标准，是对企业加强新能源汽车核心技术研发和提高自身核心竞争力的一种推进。因此，政府应当加强对新能源汽车市场产品质量的监管，实行阶梯补贴政策，即对高质量、续航里程更长的电池给予更多的财政补贴，还包括提高监管的效率和补贴资金审核结算的进度，使得补贴资金尽快回流到实实在在搞研发的一线企业当中去。
补贴政策如何引导和帮助新能源汽车行业
在9月22日联合国召开的一般性辩论发言上，中国国家主席习近平强调中国的二氧化碳排放将力争于2030年前达到峰值，在2060年前实现碳中和。
汽车行业是二氧化碳排放量最高的行业之一。无论是整个产业链上游的冶金、化工、机械设计制造，还是产业链下游的运输、租赁、化石燃料开采以及汽车本身的使用周期，都会产生大量的碳排放。
另外，中国作为发展中国家，汽车行业也正处于高速发展的阶段。截至2019年我国汽车拥有量达 2.539 亿辆，比上年增长 2156 万辆，增长率达9.3%，而且，增长会随着经济增长而持续。实质上，几个头部的新能源汽车制造商都是传统的汽车制造大厂。汽车行业碳中和目标的实现将是我国在2060年实现碳中和目标的一大保障。要实现这一目标，仅靠行业自身的发展和市场的进步还是远远不够的，政府必须在这一过程中扮演好管理者和引导者的角色。
针对我国现有的新能源汽车行业补贴政策，并结合部分国外已经承诺实现碳中和的汽车企业的经验，提出以下几点建议。
1.新能源汽车发展的主要矛盾已经转变，今后发展的矛盾焦点是基础设施建设。新能源汽车大规模普及，进入千家万户，政府应该是基础设施建设的主要推动者，或者通过法律法规，或者通过政府补贴。
对新能源汽车行业的财政补贴政策应当随着行业自身发展的成熟程度调整，鼓励传统汽车制造商加大对新能源汽车产业的投入，提高新能源汽车比例。欧洲各大传统汽车品牌也都在进行新能源汽车的投入和研发工作。由于发展新能源汽车对中国具有多重战略利益，政府应当进一步扶持新能源汽车行业的发展。
2.财政补贴终究是有限的，因此政府在进一步保证财政投入的同时，需要强化补贴政策中的市场机制设计，使得新能源汽车真正能够被市场消费者所接纳。
由于中国新能源汽车行业还处于发展阶段，核心技术方面还有短板。因此，进一步的财政支持是很有必要的，但应当吸取之前的经验教训。一方面提高对新能源汽车产业补贴的审核标准，比如制定新车下地两年内的累计行驶里程指标，按照电池质量水平的高低制定阶梯补贴的政策等，让补贴真正流入到具有市场竞争力的优质新能源汽车的企业。
另一方面，完成好政府作为市场监管者的责任，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化企业在技术路线选择等方面的主体地位，更好发挥政府在标准法规制定、质量安全监管等方面作用。财政补贴手段终究只能起到辅助作用，真正实现新能源汽车的推广和发展，新能源汽车需要真正能够被市场消费者接受。
3.将基于碳中和目标的考核标准纳入到行业补贴政策的审核体系中去，加快碳交易市场的建设，帮助企业建立多渠道、低成本的碳减排体系。
财政补贴对当前新能源汽车行业的发展举足轻重，可以充分发挥补贴政策的引导作用，将基于碳中和目标的考核标准纳入到新能源汽车行业补贴政策的审核体系中去，促进行业推进碳中和进程。
汽车制造行业想实现碳中和，只靠本身的节能减排难以实现，这是由其自身行业属性所决定的。汽车制造业的整个产业链都有碳排放，且本身能够减少的碳排放相对比较难，产业链的许多环节如化工、机械制造、冶金的减排成本都比较高昂。因此，需要加快碳交易市场的建设，通过市场机制来优化配置碳排放资源，使得社会整体的收益实现最大化，实现碳减排和经济效率两方面的提升。
（作者系厦门大学中国能源政策研究院院长）
汽车行业碳中和目标的实现将是我国在2060年实现碳中和目标的一大保障。要实现这一目标，仅靠行业自身的发展和市场的进步还是远远不够的，政府必须在这一过程中扮演好管理者和引导者的角色。