延退冲击群体较大弹性退休制度需合理设计
张熠/文
我国目前法定退休年龄较低，实际退休年龄仅为54岁左右，老年劳动参与率几乎低于所有经合组织（OECD）国家，与新加坡、韩国、日本等亚洲周边国家相比，差距更为巨大。
日前公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出两项重要举措，即“实施渐进式延迟法定退休年龄”，以及“实施积极应对人口老龄化国家战略”。延迟退休改革被认为是提高老年劳动参与率、积极应对老龄化的重要策略。此外，我国现行退休年龄制度带有“一刀切”的色彩，未来也需要更富有弹性的退休制度。那么，延迟退休可能带来哪些值得关注的影响呢？弹性退休究竟是什么？合理弹性退休制度应当是怎样的？
延迟退休可能带来的影响
我国目前法定和实际退休年龄都过低，为了维持养老保险基金平衡，必须要有较高的缴费率。这意味着长远来看，同样的养老金待遇，每个劳动者都付出了更高的代价。通过模型模拟我们发现，延迟退休总体来说是有助于提高老年劳动参与率和增进社会福利的。但同时，延迟退休也存在需要注意的问题。
首先是延迟法定退休年龄的效果问题。许多评价延迟退休改革影响的观点都假设劳动者会完全遵照延迟退休改革而推迟退休时间。但实际上在延迟法定退休年龄之后，劳动者不一定会完全跟随政府的法定退休年龄选择退休时点。延迟退休改革的效果并没有想象的强大。我们的模型显示延迟退休对于实际退休年龄可能只有30%的有效率，也就是说法定退休年龄延迟10岁，实际退休年龄只能延长3岁。
为什么延迟退休效果有限呢？主要是随着延迟退休，会有越来越多的劳动者“跟不上”退休年龄改革的步伐。延迟退休会造成“干不动”的老年劳动者更多提前退休的现象。在一些国家，虽然有法定的正常退休年龄，但同时也设定了一个提前退休年龄，也就是允许领取养老金的最低年龄，使得尽管养老金待遇会下降，但个人可以早于正常退休年龄退休。对已经在劳动力市场竞争力下降的大龄劳动者，芬兰、西班牙等国还提供失业者养老金。对于劳动能力下降者，瑞典、奥地利等国还提供失能者养老金。我国提前退休条款仅针对特殊工种等少数情况，尚没有这样普遍的提前退休待遇规定。在达到法定退休年龄之前，劳动者不能提取养老金，提前退休者需要依靠自身积蓄或享受社会救助、失业保险等待遇，生活水平相对较低。伴随延迟退休改革，这些群体规模扩大，利益受到冲击，会成为需要重点关注的人群。
而上述这些问题都可以通过合理的弹性退休制度设计加以避免。
弹性退休不等同于自由退休
严格意义上来说，任何国家的退休制度都是具有一定弹性的。很多人认为我国采用法定强制退休的政策，但实际上从统计数据来看，仅有大约40%的劳动者在法定退休年龄退休，另外有30%多的提前退休，20%多的退而不休。也就是说，我国劳动者某种程度上也会根据自己的身体状况、劳动能力、工作的意愿以及企业雇佣需求来选择合适的退休年龄。
弹性退休并不等同于完全自由退休。在任何国家，政府都不会完全由个人随意决定退休时点。对于我国，自由退休更是不可行。通过数据我们发现，我国退休者养老金与退休前工资的比值中位数在92%，且近29%的样本退休后养老金高于退休前工资收入。如果采用完全自由的退休方式，可以预见大多数劳动者都愿意更早退休和领取养老金，这将导致社会保障基金严重失衡“。羊毛出在羊身上”，所有退休者待遇都来自于在职者缴费，自由退休将会使养老金体系“无米可炊”。
因此，所谓弹性退休只是给予了劳动者以更大的选择权。政府依然会设定一个正常的退休年龄，并规定相应的养老金待遇。其次，允许劳动者在达到法定退休年龄后继续工作和延迟领取养老金，在继续工作期间甚至可以免除养老保险缴费义务或者部分领取养老金待遇。最后，允许在未达法定退休年龄期间也领取一定社会保障待遇，但低于正常的养老金待遇。
我国目前还缺乏许多弹性退休政策设计。例如，未达退休年龄但是已经由于身体、劳动技能原因难以就业者，无法提前领取任何养老金待遇，需要依靠储蓄、失业保险或低保等维持较低生活水平，等待达到退休年龄。随着延迟退休改革，提前退休者人数将继续增加。如果维持现行“一刀切”的退休制度，我们发现将有越来越多劳动者利益受损，带来老年贫困问题的增加。因此，我认为有必要提高提前退休者从实际退休到满足退休年龄这段时期的社会保障待遇。例如设定一个提前退休年龄，对大龄劳动者提供提前退休养老金、失业养老金和丧失劳动能力的残疾养老金待遇，这些待遇的水平高于一般的社会救助和失业保险，但低于正常的养老金待遇。
目前如果劳动者超过法定退休年龄继续工作，不能一边正式工作，一边领取养老金，而且还需要继续缴纳养老保险费，导致难以激励有生产力的老年人继续从事正式工作。
如何发挥弹性退休优势
我认为延迟退休改革尽管必要，但当前最具现实意义的改革是在弹性退休制度中引入延迟退休期间的社会保障待遇。目前如果劳动者超过法定退休年龄继续工作，不能一边正式工作，一边领取养老金，而且还需要继续缴纳养老保险费，导致难以激励有生产力的老年人继续从事正式工作。2010年上海市率先实施“柔性退休制度”，允许劳动者和企业协商后延迟退休和领取养老金，但实际上鲜有延迟退休者。所以，真正困扰退休年龄和老年劳动参与率上升的不仅仅是法定退休制度，更重要的是缺乏必要的政策激励。
事实上有一部分相对高教育程度的老年人是有劳动能力的，而且企业对这部分劳动者也有需求。未来随着我们国家人力资本进步，劳动者受教育程度的提高，这类劳动者占全体老年人中的比重会越来越高，积极开发这部分老年人力资源十分必要。
根据我们理论模型的分析结果，我建议未来对于超过法定退休年龄继续工作的劳动者，要免除他们继续缴纳养老保险费、个人所得税的义务，并且允许一边正式工作，一边领取半额养老金。通过理论模型模拟我们发现，这样的制度不仅可以有效地提高老年劳动参与率，使得愿意继续工作的老年人能够有更高的收入，同时仍然节约了部分养老金支出。
比如，老年人工资为4000元，退休后的正常养老金为3000元，工作与不工作的待遇差距为1000元。这样的待遇差距不足以吸引老年人继续工作。但如果老年人工资4000元之外，再领取半额1500元养老金，这样工作与不工作的待遇差距将扩大到2500元，继续工作的吸引力将大大增加。同时政府仍然节约了1500元养老金支出。如果把节约的养老金支出，用于提高所有老年人的养老金待遇，那么无论是延迟退休者、正常退休者还是提前退休者，都能从中获益，这是一个帕累托改革路径，是我们当前应当优先考虑的改革策略。（作者系上海财经大学公共经济与管理学院研究员、社会保障系主任）