基层财政收支失衡困局怎么解？财科院实地调研找对策

受疫情冲击，2020年全国财政收入下滑，增速创新低。随着经济稳步恢复，全国经济及财政收入增速逐步走出“V”形复苏曲线。

疫情之下，基层财政面临哪些挑战，又该采取什么对策？

带着这些问题，中国财政科学研

究院“地方财政经济运行调研组”分赴各地调研，其中，税费评估专题组实地调研了浙江、四川、海南三省4

市12 个区县。调研发现，在宏观经济运行逐步向好的背景下，地方财政运行逐步回稳，财政收入降幅逐渐收

窄。

以税费评估专题组调研的三个省份为例，浙江、四川财政收入由负转正，海南财政收入降幅收窄11个百分点。报告显示，这三个省份经济并未走出疫情阴影，尤其是抗风险能力较弱的县域经济受冲击明显。

增收乏力，支出压力大

为缓解地方政府财政收支不平衡，2020年建立特殊转支付机制，加大中央对地方转移支付力度，弥补地方财政缺口，将2万亿新增的财政资金直达市县基层，有效增强财政支付能力。

直达财政资金无疑是缓解地方财政运行压力的及时雨，但调研中，浙江和海南近10家区县财政局反映的首要问题仍然是地方财政支出压力大。

基层政府重点税源增收乏力，财政支出压力大，收支失衡问题较为突出。

比如，海南海口市秀英区税收收入依赖房地产业，受“限购”等影响， 2020年1~10月房地产业全口径税收收入占比高达46.6%，但上半年房地产业全口径税收收入下降49.5%，本区留成税收收入同比下降84.4%，这对该区收入影响极大。浙江省桐乡市重点税源行业制造业，前三季度税收收入增速同比下降27%。

收入增长乏力，但“保运转、保工资、保基本民生”等刚性支出压力不减。

比如，海口市某区 2020 年前三季度一般公共预算支出19.1亿元，其中在岗在编人员基本工资 6.8 亿元、城管、联防、村居干部等编外人员支出 1.4 亿元、城乡低保优抚社保就业支出 1.6 亿元、学前教育等教育支出1.4 亿元，扶贫、禁养等农林水支出0.9 亿元、防疫支出 0.7 亿元，上述部分刚性支出占全部支出的比重接近70%。

导致基层财政支出压力大的原因较为复杂。

调研报告显示，基层反映政府购买服务改革走在了事业单位改革前列，从而出现地方既“养人”又“买服务”的双重财政支出压力。

此外，区县内各政府部门将上级考核指标与创建指标、硬件设施挂钩，要求财政资金配套；各级专项转移支付需要地方财政配套情况较为普遍，增加地方支出压力。同时，各地招商引资恶性竞争，各地竞相攀比，按照最高标准出台涉企扶持政策，导致招商引资支出常态化、扩大化。

收支失衡的基层财政，越来越依赖中央和省一级转移支付，这集中体现为财政自给率降低。

以调研的海南省为例，2020年前三季度海南省15个县的财政自给率均低于50%，其中10个县财政自给率低于20%，占比达67.7%。

目前地方政府偿债集中在2020年至2024年，调研的一些地方债务总量较大，在地方政府收入下行压力加剧的情况下，清偿期过于集中将给地方政府增加债务周转压力，增加偿债风险。

财科院调研组还发现，实际操作中地方政府专项债存在一些突出问题：一些专项债项目建设期长，但付息期早，压力大。部分项目还本资金被提前挪用，收益不确定性较大，偿债对土地收益依赖过大。

建议加快完善地方税体系

“地方财政运行困难是个老问题，突出表现在‘三保’支出压力大，只是不同阶段，起因、形式和特征有所不同。”报告称。

地方财政经济运行困境，需要通过深化改革来解决。

财科院调研组建议，加快完善地方税体系，优化以共享税为主体的收入划分模式，培育地方税源，稳定地方预期。

财科院建议，短期内尽快扩大对个人住房征收房产税的改革范围。中长期可对城镇土地使用税和房产税进行合并，开征规范的房地产税（收入归地方）；将城镇居民和农村居民的住宅房地产逐步纳入到征税范围中，并对直接用于农业生产的房地产和农民住房等免税。在提高房地产保有环节的税负后，有必要降低房地产流转环节的税负。

财科院建议，建议改革增值税收入共享方式，将增值税仍作为中央、省、市县三级政府的共享，共享方式可根据各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要等因素，按照标准化公式在各个地区间进行分配，同时在每个财政年度之前应做好增值税收入分享的预算，使得地方政府能够根据这一预算制定地方财政收支预算，从而使增值税成为地方政府特别是省级政府的一个稳定、常态化的财政收入来源。

财科院建议表示，加快推进消费税部分税目征收环节后移，并将批发（零售）环节收入下放给地方政府。尤其是收入规模较大的“卷烟”和“成品油”等征收环节后移下划至地方，可以给地方政府增加收入5000亿元以上，可有效缓解地方财政收入压力。