从特朗普到拜登：美国经济政策的变与不变
欧阳辉/文
2016 年的特朗普胜选是美国历史上最大、最具戏剧性的政治转向之一。白宫主人由建制派精英、温和左派奥巴马，换成了政治素人、疯狂右派特朗普，给美国政治带来了前所未有的混乱与分裂。
但就经济政策而言，特朗普并非一无是处。他促成了里根以来最大规模的减税，力推财政货币双宽松与去监管，虽有滋长泡沫的风险，但客观上更有助于提升美国企业活力、促进经济增长。他在任期间，2017~2019年美国经济年均增速达2.5%，失业率一度降至历史低点 3.5% ，美股年化收益率达到13%，可以说，经济和市场用数字对他投出了“赞成”票。
但贸易政策是特朗普经济政策的最大败笔。他不仅发动对华贸易摩擦，还全面升级与盟友的贸易摩擦，导致自身和贸易伙伴的出口均出现萎缩，关税成本则主要由美国进口商和消费者承担，可谓“损人不利己”。他四面出击、不讲规则、出尔反尔，给美国国家信誉和国际形象带来了难以挽回的长久伤害，共和党内部也逐渐放弃对他的支持，天下苦“川”久矣。
万众期待下，当年奥巴马的副总统拜登入主白宫。这是否意味着美国将回到过去？ 2021年会是2017年的镜像吗？会有哪些变与不变？对全球经济和市场会带来怎样的影响？我们将从美国最重要经济权力部门的人事安排来透视这一变化。美国经济政策，一看国会；二看央行与财政部；三看美国国家经济委员会（NEC）、贸易代表办公室（USTR）等关键职位；四是，在2021年这一非常时期，还需特别关注防疫政策。
一、民主党掌控国会，将先加码财政救助，后推动基建和加税法案
在美国，任何大型政策出台都要通过国会，经济政策也无例外。国会捂着美国的钱袋子，财政部的权力只在于具体管理和分配，真正的“大事”还要国会说了算。美国时间1月5日的佐治亚州选举中，民主党意外获得两个联
邦参议员席位，参议院格局由选举前的52
48变为50 50。在参议院平票情况下，副总统可投出关键一票决定方向，因此民主党实际上同时控制了白宫和参、众两院，自2010年以来首次实现“蓝营横扫”格局。
美国很多法案都需众议院过半数、参议院超过60票才能通过，仅预算相关的法案有机会以预算调解（budget reconciliation）程序通过，即参议院过半数即可，从而给予了民主党通过大型财政法案的契机。但需要注意的是，首先，每年税收、支出和债务上限方面分别最多有一次机会使用预算调解程序，且过程极度繁琐冗长，条件又极为严苛，因此历史上实际每年最多有一个法案以该程序通过。其次，由于民主党在参议院只是将与共和党打平，其内部必须铁板一块、齐心合力、一票不失，才有希望通过一部共和党集体反对的法案，但实际上民主党内部在诸多问题上也有分歧。2022年国会将迎来中期选举，届时局势又有变数，因此民主党必将抓住未来两年内“蓝营横扫”的宝贵时间窗口，争取推出实质性的财政法案。就目前来看，未来两年最可能通过的财政法案集中在以下三方面。
财政救助方面，拜登团队已提出1.9万亿美元的新一轮救助法案，主要包括对居民进一步的现金派发、更大规模的抗疫支持资金、州与地方政府救助等。由于美国疫情严峻、经济再度下滑，因此此次民主党有望凝聚共识、争取部分共和党支持，以正常程序即参议院60票以上通过财政救助。但由于共和党和少数民主党人[以西弗吉尼亚州民主党参议员曼钦(Manchin)为代表]都反对超大规模救助，预计实际通过的规模可能在1万亿美元附近，约占GDP的5%。与特朗普时期的救助法案相比，民主党主导的方案在疫情防护、检测及疫苗接种方面的资金都更充足，对于居民和地方政府的救助也更慷慨，有助于疫情缓解和经济恢复。
支出方面，拜登团队曾提出1万亿至2万亿美元的基建法案，其中道路、桥梁、5G通信等基建项目在共和党中也不乏支持者，但其中的“绿色基建”部分难以达成共识。如果前期财政救助法案能以正常程序通过，则2021年民主党将有“额度”利用预算调解程序通过基建法案，但由于民主党在参议院的优势非常微弱，即使基建法案能够达成，总规模也很难超过1万亿美元。
税收方面，市场机构普遍担心民主党会逆转特朗普时期的减税政策。但由于美国深陷疫情泥潭之中，经济刚刚爬出谷底、喘息未定，预计2021年内民主党投鼠忌器，将暂缓考虑加税，但明年可能再次将其提上日程。届时2017年减税法案中的富人减税部分可能被逆转，即52万美元以上年收入的个人（或62万美元以上年收入的家庭）所得税率将由当前的37%恢复至39.6%，公司税也面临上调风险。由于加税在政治上不受欢迎，预计加税总幅度将远小于拜登竞选期间所提议的3万亿美元。
除财政法案外，民主党的重要政纲还包括扩大医保覆盖面、提高最低工资、加强环保及科技企业监管等，但两党在这些议题上分歧巨大，预计民主党难以取得实质性进展。
二、财政部与央行配合将更加亲密无间，财政货币协同宽松局面持续
特朗普时期，姆努钦（Mnuchin）与鲍威尔（Powell)分掌美财政部与美联储，姆努钦长袖善舞、灵活务实，鲍威尔则大体继承伯南克和耶伦时期的宽松路径。2020 年疫情期间，财政部发债4万亿美元，美联储扩表3万亿美元，其中在二级市场购买美国国债2.4万亿美元，财政与央行实现了美国历史上前所未有的协同宽松。
拜登已任命联储前主席耶伦担任财长，鲍威尔任期则至少持续到2022年2月份。耶伦于2014~2018年担任美联储主席，这期间鲍威尔一直任美联储理事“。老领导”与“老部下”分掌财政与央行，未来二者的配合默契程度将更上一层楼，沟通协作更加顺畅。就政策取向而言，耶伦一直认为，在就业市场恢复元气前政策应维持宽松，特别是零利率背景下的财政支持尤为重要，1月19日她在国会听证时也明确主张推出大规模救助计划以应对疫情危机，预计未来将全力配合国会宽松。鲍威尔也明确表态，未来至少维持每月1200亿美元的购债量，2022年之前不会加息，货币政策立场仍然维持宽松。因此，至少未来一年内，财政货币协同宽松的局面仍将持续。
2022年初，拜登很可能任命身为民主党的现任美联储理事布雷纳德（Brainard）取代共和党人鲍威尔担任联储主席。布雷纳德曾在美国财政部供职多年，一度担任财政部副部长。若她获得任命，美国将出现央行前行长当财长、前副财长执掌央行局面，可谓你中有我、我中有你，无论理念还是技术操作层面，都将更加亲密无间。若2022年美国经济复苏态势良好甚至通胀抬头，不排除联储缩减QE（量化宽松）甚至加息的可能性。但布雷纳德一直是联储内部宽松倾向最强的大“鸽派”，若由她执掌联储，无疑将使美国货币宽松的时间延续更长。
三、气候官员成NEC主席，华裔执掌USTR
NEC是美国总统最重要的经济高参机构，NEC主席的地位举足轻重。特朗普任命的第一位NEC主席是高盛前总裁加里·科恩（Gary Cohn），在设计和推动2017年大减税法案过程中发挥了关键作用，但他很快就在理念上与特朗普发生了冲突，于2018年3月份被迫辞职。接任他的是原本在经济学家圈内默默无闻的拉里·库德洛（Larry Ludlow），因身段柔软、俯首帖耳而受特朗普青睐，上任后毫不意外地沦为特朗普的复读机和传声筒，几乎没有任何存在感。
拜登作为建制派精英和传统秩序的维护者，他的NEC主席无疑将重新发挥重要作用 。 这 位 新 主 席 是 赖 恩·迪 斯（Brian Deese），目前在贝莱德投资公司负责“可持续”投资策略，曾任奥巴马总统的气候变化和能源问题高级顾问，在谈判2015年《巴黎协定》时发挥了核心作用。任命他为NEC主席，表明气候政策将成为拜登的施政重点。拜登曾明确表示上任后将立即重返巴黎气候协定，颁布白宫行政令以收紧环保监管政策，并将逆转特朗普在油耗标准、排放限值等政策上的倒退。但迪斯属市场人士，对他的任命同时也表明拜登可能会寻求基于市场的解决方案，比民主党内自由派的主张更为温和，后者主张政府在能源和运输领域应进行广泛干预。
美国贸易代表办公室（USTR）是美国总统推进贸易政策的主要抓手。特朗普时期，贸易是最重要的政策议题之一，USTR代表莱特希泽（Lighthizer）替特朗普四处出击，成为多场贸易战的急先锋。而拜登一向拥护全球化、反对关税，认为美国当务之急是解决国内问题，主张广泛修复与盟友的经贸关系，而不应将贸易作为武器。因此，贸易在拜登政纲中将大概率退居二线。拜登任命的USTR代表是中文流利的华裔贸易专家戴琦，目前是众议院筹款委员会民主党首席贸易顾问，此前曾在USTR担任中国贸易执法总顾问。这一任命表明，中国仍是美国在贸易议题上的核心关切。虽然拜登及其幕僚并不赞同关税政策，但关税可谓是特朗普给拜登留下的谈判筹码。拜登不会拱手撤销关税，而会向中国提出进一步开放市场、加强知识产权保护、减少国企补贴等要价，作为其同意降低或撤销关税的条件。预计未来美国政府将更多通过联合盟友与制定规则的方式，解决与中国的经贸纠纷，贸易政策将更有章法，但也将对我国构成另一种风格的挑战。
四、拜登将重点加强防疫政策，有利于经济更快回到正轨
虽然防疫属于卫生领域政策，但当前疫情已成为美国经济复苏的最大瓶颈，缓解疫情对于经济增长至关重要。特朗普时期的抗疫政策一塌糊涂，这也是他输掉本次大选的首要原因。特朗普未能调动美国疾控中心（CDC）和联邦药监局（FDA）等传统卫生机构的资源和力量，且抗疫工作缺乏联邦层面的统筹规划，各州各自为战，其结果是防疫薄弱、大规模检测缺位、疫苗接种缺乏统一组织和调配，导致美国疫情肆虐，目前单日新增持续超过20万人，疫苗接种进度也慢于预期。
拜登胜选后数日内，就选定美国国立过敏与传染病研究所（NIAID）现任所长、身为“六朝元老”的传染病学家福奇（Anthony Fauci）担任新冠问题的首席总统医疗顾问，任命马萨诸塞综合医院传染病科主任、哈佛大学医学院教授罗谢尔·瓦伦斯基（Rochelle Walensky）领导CDC。拜登还表示，上任后将立即要求全民佩戴口罩100天，在疫情严重地区实施严格居家令，组织力量加强新冠检测，并启动国防生产法案以促进防疫物资及疫苗生产。疫苗接种方面，拜登政府也已加大抗疫资金投入、增加雇用医务工作人员。若拜登能制定严密的系统性抗疫方案并尽快推动落地，辅以更充沛的财政资金支持，美国疫情或能更早获得控制，令经济早日重回正轨。
五、拜登经济政策总体有利于美国经济复苏
总结起来，拜登经济政策有以下突出特点：更大规模的财政救助和基建法案；加税后置（back-loaded）且幅度温和;货币财政维持双宽松，且央行和财政部配合更加紧密；防疫和气候提升为首要议题；贸易议题退居二线，贸易摩擦将较特朗普时期明显缓和，但中美经贸问题仍将是贸易政策重点。
与特朗普时期相比，拜登防疫政策更给力，财政救助与基建支出规模更大，加税等紧缩性政策推出时点靠后且幅度温和，财政与货币政策维持双宽松，对经济和市场构成有力支撑。加上拜登贸易政策将更加友好且重视规则，政策不确定性将显著下降，有利于企业恢复信心、重启投资。拜登对环保的重视，还将额外提振绿色投资和新能源相关企业。对于经济和市场而言唯一的风险是，拜登所在的民主党有一定的强监管倾向，可能逆转特朗普时期的部分去监管政策，给一些行业和企业套上枷锁，其中化石能源企业和医药企业可能将首当其冲。
（作者系长江商学院EMBA项目副院长）
13 ％ 2017~2019年美国年均增速达2.5%，失业率一度降至历史低点3.5%，美股年化收益率达到13%。1.9万亿财政救助方面，拜登团队已提出1.9万亿美元的新一轮救助法案，主要包括对居民进一步的现金派发、更大规模的抗疫支持资金、州与地方政府救助等。