土地流转“防非粮化”与保各方权益应并行

土地流转是促进土地集约化经营、发展高效农业、减轻农民负担、增加农民收入的重要手段，一直为国家高度重视。在2005 年我国首次发布《农村土地承包经营权流转管理办法》16年之后，农业农村部近日又发布了《农村土地经营权流转管理办法》（下称《办法》），这是对农村土地流转政策的进一步完善，必将对进一步规范农村土地经营权流转、保障流转各方当事人合法权益等起到重要的促进作用。

来自农业农村部的数据表明，截至 2020年 11 月，我国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩。同时，全国已有家庭农场超过100万家，农民合作社超过220万家，农业社会化服务组织近90万个，下一步，在不改变承包权的前提下，通过土地流转实现集约化经营是大

趋势。

纵观《办法》，有两个方面值得重视：一是要坚决维护国家的粮食安全，二是充分保护各方利益。

就前者来说，《办法》规定要严格防止耕地“非粮化”，明确土地经营权流转要确保农地农用，优先用于粮食生产，要将经营项目是否符合粮食生产等产业规划作为审查审核的重点内容。这其中的背景是，在此前的土地流转过程中，已经出现了改变土地的农业用途，将流转土地建窑、建坟，擅自在流转的耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土，或者占用永久性基本农田发展林果业和挖塘养鱼、养虾等情况。

粮食安全是第一要务。“中国的饭碗一定要端在自己手里，碗里面主要要装中国的粮

食。”《办法》对土地流转进行进一步规范就体现了这一点。

对此，《办法》中有禁止，就是禁止改变土地的农业用途；有鼓励，就是鼓励土地流转的受让方发展粮食生产；有审核，就是将经营项目是否符合粮食生产等产业规划作为审查审核的重点内容；有监督，就是如果出现了擅自改变土地农业用途、弃耕抛荒连续两年以上的情况，即使承包方（农户）在合理期间内不解除流转合同的，发包方（村集体）也有权要求终止土地经营权流转合同。这一点，是需要已经进入或者即将进入这一领域的工商业资本充分考虑的。

就后者来说，就是要进一步促进土地作为农村生产要素的资产化进程，其前提是保护发

包方（村集体）、承包方（农户）、经营方（土地流转受让方）等各方面的合法权益。

土地流转市场的规模有多大，说法不一而足。但根据农业农村部关于去年11月土地流转规模已经到了5.55亿亩这个数字估算，按照一亩地超过500元而言，就有接近3000亿元的规模。随着土地流转规模的进一步扩大，将来达到上万亿规模是可期的。这就需要对各方利益加以充分保护，才能保证其健康有序发展。

在一定程度上说，随着农村土地“三权分置”政策的落实，农户的权益会得到更进一步的保障。并且为了保证农户利益，防止土地流转的受让方“跑路”导致农户利益受到损失，《办法》明确有条件的地方可以设立风险保障金。这是对农户的保护。

另一方面，也需要加大对进入这一领域的工商资本合法权益的保护。在市场经济条件下，土地经营权流转中是存在一定风险的，要保障进入这一领域的工商资本有持续投入的积极性，就要进一步健全市场机制，途径之一就是要建立土地经营权流转市场或农村产权交易市场，建立健全运行规则，开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务。

总之，农业农村问题历来是我国工作的重点，改革开放以来的中央“一号文件”都是关乎农业农村。虽然今年的“一号文件”还没出台，但在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，要加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营。保障粮食安全、保障各方面权益，上述《办法》的出台就是在促进土地流转规范有序进行方面提供了政策指向。