国有资本经营走向预算硬约束

管好国有资产、看好钱袋子，国有资本经营正在步入预算硬约束轨道。

国务院日前印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，明确完善国有资本收益上交机制，提升国有资本经营预算支出效能，完善国有资本经营预算管理工作。

当前在政府预算的“四本账”中，国有资本经营预算是一个相对复杂，且预算体系有待进一步完善的领域。鉴于目前政府、企业和居民资产负债表都面临修复，国有资本经营预算体系的规范发展，具有典型的经济社会系统重构重塑作用，毕竟当前纳入国有资本经营预算的规模还太小。

数据显示，2022年全国国有企业资产（不含金融企业）总额339.5万亿元，国有资本权益94.7万亿元；当年全国国有金融资本权益27.6万亿元，金融企业资产总额400.9万亿元。而全国国有资本经营预算在2022年收入规模约5689亿元，2023年预计收入为5358亿元，相比之下122万亿元的国有资本权益，及合计740万亿元的总资产，只算凤毛麟角。

不过，这也反映国有资本权益有待进一步挖掘。毕竟，对各级政府和国企等而言，只有真正明晰自身家底，对其基于用途、盈利能力等进行各种可信度排序，才能更好地盘活和优化这些宝贵的存量资产，促进经济高质量发展，为国有企业搭建中国特色现代公司治理体系。

从宏观角度看，只有将“四本账”基于现代会计制度摸好底，知其然更知其所以然，才能真正梳理出政府的资产负债表，为政府会计制度的搭建提供基础保障，也唯有如此才能真正让市场了解中国政府的真实财力，使国家主权信用评级更能反映中国政府的市场信用，使中国国债收益率曲线，为中国金融市场提供完全市场化的基准定价机制。

从国有资本运作角度看，完善国有资本经营预算，有助于盘活经济体系中的存量资产，为资源的优化配置提供基础和必要的准备。如果用财政部公布的2022年国企的利润总额4.3万亿元，简单折算122万亿元国有资本权益的绩效，整体国有企业的净资产收益率仅约3.5%。

出现这种现象的一个重要原因就是，国有资本是政府预算“四本账”中，预算软约束问题最为严重的领域，这导致国有企业管理者调动资源的自由裁量权非常大，导致大量国有经济资源的低效、无效使用，也使国有企业领域面临更复杂繁重的反腐压力。

为此，完善国有资本经营预算，强化国有资本收益上交的硬约束，将有助于从财务上和国有资源的自由裁量上提供肉眼可见的硬约束，即扩大国有资本收益上交的范围和比例，将通过收付实现制和自由现金流量表的控制等，对国有资本经营者形成实质约束；也有助于缓解国有资本运营者造假问题，如对通过经常项目的应收账款、非经常损失的资产增值等虚构利润行为，具有硬约束。

当然，真正对国有资本经营预算形成有效硬约束，关键还是应将国有资本收益上交机制放在一般公共财政预算领域，用于提高全民的民生福祉，而非单纯在国有资本运营的小范围内进行战略投资和系统内调剂。这不仅有助于发挥国有企业全民所有制的本质内涵，而且有助于为国有企业构建现代企业制度和治理体系提供基础性保障。

当前中国经济体系内最为突出的问题就是养老、医疗、教育等民生领域的投入不足、保障程度较低，这限制了中国经济内循环中消费驱动效能的有效发挥。

此时，通过国有资本经营预算制度改革，通过国有资本的收益上交来填补中国在社保福利等公共民生领域的历史缺口，真正借助庞大的国有资本实现老有所养、病有所医、提高居民受教育的保障水平等，将极大释放中国经济的内需活力，加速经济内循环，提高中国市场的国际竞争力。

同时，将公共民生的刚性化支出与国有资本收益上交机制有效对接，将盘活庞大的存量国有资本，促使国有资本基于市场机制进行优化重组，提高国有资本的财富创造能力等。

一塍芳草碧芊芊，活水穿花暗护田。当前中国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，强化国有资本收益上交机制与公共民生刚性支出的硬挂钩，将是解决主要矛盾，破局需求收缩、供给冲击和预期转弱问题的先手棋，更是国企敢为的最殷实、最本质体现。