我国政策性金融三十年发展

对我国政策性金融改革与发展三十年的总结回顾应坚持总揽全局和重点突出两个原则

对 我国政策性金融改革与发展三十年的总结回顾应坚持两个原则：一是总揽全局，把握我国政策性金融历史发展全貌，探究政策性金融发展一般规律；二是重点突出，聚焦政策性金融“第三个十年”，即党的十八大以来，政策性金融事业取得的历史性成就、发生的历史性变革。对这三十年历程进行梳理和总结，可以更好地推动我国政策性金融实现高质量发展。

中国政策性金融的发展历程

第一个十年：提出与建立。1993年 11月，党的十四届三中全会审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离”。同年12月，国务院印发《关于金融体制改革的决定》，进一步明确组建国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的具体安排。1994年，三家政策性银行相继开业运营，迈出了从理论向实践跨越的关键一步。

第二个十年：偏离与回归。2003年前后，部分理论工作者、实务工作者发表了关于政策性金融“阶段论”“取消论”“转型论”“合并论”的观点。有的认为“传统意义下政策性银行的历史性阶段任务已完成”，有的认为“传统的政策性的亏损银行已无法生存”，有的认为“开发性金融是我国经济转型过程中政策性金融的创新、深化和发展的新阶段”，也有的认为“长远来看，我国政策性银行商业化改革的目标是组建一家政策性金融集团”。有的政策性银行在一定程度上存在偏离主责主业的情况，一边享有国家信用和资金成本优势，另一边也在商业性、竞争性领域展业布局。2014年 12 月至 2015 年 3月，三家政策性银行改革总体方案陆续获国务院批复同意，批复指出国家开发银行要坚持开发性金融机构定位，中国进出口银行改革要强化政策性职能定位，中国农业发展银行改革要坚持以政策性业务为主体。至此，三家政策性银行回归政策性主业。

第三个十年：改革与创新。2013年 11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“推进政策性金融机构改革”，为新时代

政策性金融发展确立了主基调。总的来看，中国政策性金融“第三个十年”是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入推进改革、不断探索创新，取得历史性成就、发生历史性变革的十年。

党的十八大以来政策性金融改革与创新的主要成就

党对政策性金融的领导加强。党中央、国务院高度重视政策性金融事业发展，党的十八大以来，采取了一系列重大举措，从根本上强化了党对政策性金融工作的集中统一领导。一是强化政策性金融顶层设计。党的十八届三中全会审议通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》、“十三五”规划和“十四五”规划等，都从战略高度明确了政策性金融地位。二是对政策性金融机构的中央巡视制度化、常态化。十八届、十九届中央巡视对包括政策性金融机构在内的中央金融单位开展了常规巡视，二十届中央第一轮巡视对国家开发银行、中国农业发展银行开展了“巡视回头看”，二十届中央第三轮巡视对象包括中国进出口银行，充分体现出党中央对政策性金融事业的关心和重视。三是把党的领导融入政策性金融机构公司治理。2016年 11月，国务院审定三家政策性银行章程，明确党建工作在公司治理中的重要作用；明确董事会决策重大问题应事先听取党委的意见，把党委研究讨论作为董事会决策的前置程序，并逐步实现党委成员和董事会成员的“双向进入、交叉任职”。可以说，加强党的领导是近十年来政策性金融改革成效中最重要的一点，具有根本性意义。

政策性金融职责使命更加突出。政策性金融是金融“国家队”的重要组成部分，与一般国有企业、国有商业银行相比，其肩负的政治责任、经济责任、社会责任有以下特点。一是在金融领域坚持以公有制为主体的政治责任。随着国有大型商业银行股份制改革的完成和金融双向开放步伐加快，多种所有制金融共同发展已是大势所趋。在这种背景下，政策性金融要肩负起金融领域坚持以公有制为主体的政治责任，政策性金融机构不应上市，不宜引入战略投资者，不能改变国有独资或国有全资的所有制属性。二是维护金融稳定和金融安全的经济责任。

政策性金融以保障金融资源配置的社会合理性为宗旨目标，不追求机构自身利润最大化，应发挥逆周期调节作用，稳定金融市场价格、熨平经济周期波动，从国家全局和长远需要出发，调节国民经济的发展速度、发展结构，是弥补市场失灵的重要手段。三是促进实现共同富裕的社会责任。政策性金融对商业性金融功能的补充主要体现在服务“强位弱势”群体，通过把金融资源配置到重点领域、薄弱环节、特殊群体，体现国家战略意图，践行普惠金融发展理念，有效保障弱势群体的金融发展权与金融平等权，牢牢兜住基本民生服务保障这个底线。

政策性金融机构主责主业更加聚焦。国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行以及中国出口信保公司在各自聚焦领域发挥主责主业优势，引导金融资源更好地支持重点领域、重大项目。国家开发银行聚焦基础设施建设，发挥中长期信贷优势和国开基础设施投资基金作用，以市场化方式为基础设施建设提供长期、稳定的资金支持，特别是在水利、铁路、城市轨道交通、机场等重大工程领域，贷款期限最长可延长至45年。中国进出口银行聚焦高水平对外开放，不断加大对外贸产业贷款投放力度，支持海外仓储、跨境电商等贸易新业态、新模式发展，通过设立“中国—东盟投资合作基金”“中国—欧亚经济合作基金”等基金，支持“一带一路”共建国家绿色低碳转型和可持续发展，推动一大批风电、水电、太阳能等清洁能源和生态保护项目落地。中国农业发展银行聚焦“三农”与乡村振兴，着力打造粮食银行、土地银行、水利银行、绿色银行，围绕国家粮食安全和重要农产品稳产保供、巩固拓展脱贫攻坚成果、农业现代化、农业农村建设等重点领域，不断激发乡村振兴内生发展动力。中国出口信保公司聚焦中长期出口信用保险和海外投资保险，截至 2022年末累计支持的国内外贸易和投资规模超过7.06万亿美元，为超过 28万家企业提供了信用保险及相关服务。聚焦主责主业，将更好地发挥政策性金融专而精、特而优的专业优势，持续提升机构核心竞争力。

政策性金融机构持续做强做优做大。一是资产规模快速增长。2022年末，三家政策性银行资产规模总计33.3 万亿元， 2012 ～ 2022年复合增长率11.4%，较同期银行业资产规模复合增长率（11.0%）高 0.4个百分点；较同期国有大型商业银行资产规模复合增长率均值（9.3%）高2.1个百分点。二是盈利性指标大幅下降。2022年，三家政策性银行净资产收益率（ROE）均值为6.8%， 较 2012 年 ROE 均值 22.6%大幅下降 15.8个百分点，较同期国有大型商业银行ROE 均值 10.4% 低3.6 个百分点。2022年，三家政策性银行总资产收益率（ROA）均值为0.33%，较2012年ROA均值（0.62%）下降 0.29个百分点，较同期国有大型商业银行ROA均值（0.84%）低0.51个百分点。三是不良贷款率保持低位。2022年末，三家政策性银行不良贷款率均值为0.93%，较 2012 年不良贷款率均值0.68%高0.25个百分点，较同期国有大型商业银行不良贷款率均值（1.32%）低 0.39 个百分点。

政策性金融机构坚持服务实体经济。政策性金融机构立足“两个大局”，将自身发展与“国之所需”“民之所盼”紧密结合，主动服务和融入新发展格局，坚持服务实体经济初心。一是践行新发展理念，投资集成电路基金、国家制造业转型升级基金，助力高水平科技自立自强。二是创新运用政策性开发性金融工具，突破传统单一信贷方式，通过

设立基础设施投资基金，在有力补充重大项目资本金的同时，带动商业性金融机构和社会资本参与重大项目建设，实现扩投资、带就业、促消费的综合效应。

政策性金融逆周期调节功能不断完善。一是发挥先导作用，带动社会资金投入。以广东为例，2022年三家政策性银行在粤投放政策性开发性金融工具986.78 亿元，占全国总投放量的 13.34%，共支持广东 270个重大项目建设；政策性开发性金融工具落地后，17家银行合计为 160个项目新增配套授信5604.06亿元，有效撬动了社会资本投入。二是发挥防风险作用，防范化解系统性金融风险。2018 ～ 2021 年，根据银保监会防范化解金融风险攻坚战三年行动方案，政策性银行进一步做实资产分类，充分暴露风险真实水平，加大不良资产处理力度，三年攻坚期合计处置金额是2015 ～ 2017年合计金额的2.4倍，完成多个境内外“硬骨头”风险项目处置，部分重大风险项目处置取得关键进展，存量风险逐步出清，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。三是发挥补短板作用，兜牢社会民生底线。以助学贷款为例，近五年来，国家开发银行助学贷款年度发放额占全国总量的比例维持在85％以上，平均每6名大一新生中就有1名学生获国家开发银行助学贷款支持。

深化政策性金融改革面临的主要挑战

政策性银行立法滞后。推进政策性银行立法是理论界与实务界长期呼吁的问题。政策性银行立法不仅是政策性银行实践的国际惯例，也是规范政策性银行发展的现实需要，更是在金融领域贯彻依法治国方略的重要举措。当然，政策性银行立法不是一朝一夕就能轻松完成的事，需要稳慎推进。

对政策性金融的监督需要完善。从理论层面讲，政策性金融是一种国家行为、政府行为，而商业性金融是一种民事行为、企业行为，两者存在根本性差异。笔者认为，对政策性金融事务的管理应定性为“监督”而非“监管”。“监管”与“监督”在主体职能、机构性质、管辖对象、调整行为、处置方式等多个方面存在差异。2017年 11月，《国家开发银行监督管理办法》《中国进出口银行监督管理办法》《中国农业发展银行监督管理办法》正式发布，提出政策性银行“根据依法确定的服务领域和经营范围开展政策性业务和自营性业务”，但未明确政策性业务与自营性业务的具体内涵。监管部门比照商业银行的监管逻辑和监管标准对政策性银行实施监管，未充分考虑政策性银行业务投资规模大、期限长、风险高、利润低的特点，也尚未针对自营性业务与政策性业务设置差异化的监控指标。

政策性金融机构综合实力有待加强。一是规模实力有待加强。2022年末，我国银行业资产规模合计379.4 万亿元，政策性银行资产规模合计33.3万亿元，占银行业资产规模的比重仅为8.8%，规模实力与功能定位存在一定程度错配。二是资本实力成为主要短板。与国有大型商业银行相比，政策性银行资本充足率明显偏低，反映出政策性银行抗风险能力不足，较低的资本充足率也会限制资产规模的扩张速度。三是吸收存款能力差异较大。政策性银行以发行债券为主、吸收存款为辅的方式进行债务融资，在发债成本趋同的背景下，吸收存款能力日益成为各家政策性银行关注的重点，对其存款的结构和质量将造成更深刻影响。四是服务实体经济方式相对单一。虽然近年来政策性开发性金融工具创新运用取得一定成效，出口信用保险、政策性农业保险加快发展，但尚未形成全链条、全周期的综合化服务体系。五是分类管理、分账核算改革有待深化。在会计核算方面，营收科目逐步实现分类核算，但成本科目、利润科目尚未实现分类核算；在资产负债匹配方面，政策性金融债享有国家信用支持，筹集到的资金却由政策性业务与自营性业务调配使用，存在一定的不对称性；在内控合规方面，同一机构和人员兼营政策性、自营性两类业务，可能存在道德风险。

未来展望

政策性金融机构应牢记政策性金融的神圣历史使命，坚定不移走中国特色政策性金融高质量发展之路。

一是坚持党对政策性金融工作的集中统一领导。坚持党的领导是中国特色政策性金融的独特优势，要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，切实在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，旗帜鲜明地坚持党对政策性金融工作的集中统一领导，不折不扣地贯彻落实好党中央各项决策部署。二是坚守以人民为中心的根本立场。将政治性、人民性作为政策性金融改革发展的出发点和落脚点，坚持服务国家重大战略和实体经济，牢牢把握政策性金融职责定位，紧紧围绕“强位弱势”群体，提供更加公平合理、优质普惠的金融产品和服务，提升人民群众的幸福感和获得感。三是坚持深化改革的战略主线。深刻反思中央巡视及巡视“回头看”指出的各类问题，聚焦政策性金融主责主业，紧盯政策性金融机构改革发展面临的主要矛盾和突出问题，坚持刀刃向内，以自我革命的精神全力化解改革发展中面临的各项问题，持续推进体制机制改革，从根本上扭转盲目追求市场化、商业化的倾向。四是坚定达成高质量发展的战略目标。完整准确全面贯彻新发展理念，牢固树立诚实守信、以义取利、稳健审慎、守正创新、依法合规的金融文化和经营理念，加快产品创新、服务创新、模式创新、管理创新，全面提升竞争力、创新力、抗风险能力，努力实现政策性金融质的有效提升和量的合理增长。■