完善地方政府投融资模式

当前，我国正处于全面实现中国式现代化的关键时期，一大批支撑性重大工程项目亟待投资建设，其中许多项目需由地方政府承担。然而，地方政府投融资模式仍不完善，配套资金不足，在一定程度上制约了重大项目的建设实施。建议通过建立可持续融资机制、创新盘活存量资产、激发民间资本活力、规范投融资行为等多种方式，完善地方政府投融资模式，规范开展投融资活动，为推动重点领域重大工程项目提供良好支撑。首先，要建立可持续融资机制。在当前经济发展方式转型和城市发展方式转变的关键期，地方政府有必要也有条件探索把握经济转型机遇，积极发展壮大主导产业培育可持续税源，降低经济和地方财政对房地产业的过度依赖。一是推动地方政府财政收入的重心逐步从土地财政转向产业发展。结合地区资源禀赋因地制宜地制定地区产业发展方案，充分发挥比较优势产业对区域税收竞争力的提升作用。在较为发达的地区，应紧紧把握新一轮技术革命的红利，大力推动高新产业集聚，适当增加土地要素供给；在欠发达地区，应充分根据已有基础设施等硬件条件，结合地区产业重点发展方向，稳固已有产业链条和深化产业比较优势，逐步形成具有地域特色的专业化产业集群。二是建立支持产业转型升级的土地供应机制。着重关注企业发展状态，根据产业不同生命阶段，因地制宜地制定相应政策，尤其是对于地区未来重点发展的产业，在初期应以基础市场环境建设和政府政策扶持为主，逐步提高产业竞争力和承载力，循序渐进地涵养区域税源。在中后期要建立动态化监管体制，制定相应的精细化产业政策，提高产业发展活力。同时，地方政府应调整现有土地供应方式，尤其是与第二产业息息相关的工业用地，确保高质量的项目可以使用优质的土地资源，提高地方经济运行质量。

建立合规有效的基础设施投融资模式。一是推广综合开发模式。将地域相近、功能相通等的公益性、经营性设施统筹规划、一体实施，通过现金流“肥瘦搭配”“以丰补歉”，在一定范围内实现项目收益综合衡量、总体算账，达到外部收益内部化的效果。允许合理财政补贴，按照事先测算、多元补充、综合平衡原则，建立外部效益反哺机制，允许依靠包括财政补贴、资源补偿等综合效益作为还款来源。二是加快价格市场化改革，以“建设运营成本+合理收益”为核心，完善市场价格形成机制，强化基础设施投资利益保障。此外，研究给予基础设施项目财政贴息或税收减免、返还等政策，达到项目减负增收目的，项目建成后通过外溢效益回馈前期投入，实现财政总体收支基本平衡。

创新债权融资工具，丰富地方政府投融资模式创新产品。一是构建多层次长期建设债券体系。基于“十四五”规划纲要提出的“推动发行长期国债和基础设施长期债券”，建议依托现有企业债券，通过聚焦基础设施领域、提供配套政策支持、优化审核发行机制等方式，探索发行政府支持的重点企业长期建设债券，系统性构建包括长期建设国债、地方政府专项债、政府支持重点企业发行长期建设债券等在内的多层次长期建设债券体系，按照不同的事权范围，支持不同层级、不同领域的重大项目，丰富、完善长期建设债券市场。二是探索推动地方债向市政债转变。新预算法规定，省级政府是地方政府专项债券的发行主体，各市、县、区政府需要使用专项债券的，由省级政府代为发行并转贷市、县、区使用。由于偿债责任属于地市县政府，发债主体和偿债主体不一致，不利于落实主体责任意识，强化债务风险约束，因此，建议逐步探索允许符合条件的市、县级政府自主举债融资，在法律层面有条件地赋予地市和县级政府举债融资的资格。建立由中央政府确定地方债券总量、市场调控型的地方债制度，根据各级政府的财力与负债情况发行市政债。

此外，建议同步推动项目分层次投融资创新。对经营性项目，坚持以社会资本或企业自主投资模式为主，发挥市场配置资源作用；对准经营性项目，健全政府所属投融资平台公司和公共服务类国有企业（或公益类国有企业）的投融资模式，合理合法安排政府投资补助或运营补贴资金支持；对非经营性项目，落实政府主要投融资责任，确保项目顺利实施，保障经济社会发展基础。其次，要加快盘活存量资产。鼓励采取多种办法盘活存量资产。系统采取房地产信托投资基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）、私募股权等权益型模式，资产证券化、商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS）、融资租赁等债权型模式，以及债转股、不良资产收购等资产管理模式，有针对性地盘活不同类型存量资产，特别是根据存量资产项目特点和存量资产盘活目的等因素，采取多种办法对存量资产予以盘活。

着力提升盘活存量资产工作专业化、规范化程度。推动地方政府根据实际情

况，建立跨部门的盘活存量资产协调机制，统一工作步调，加快办理盘活存量资产各项手续，建立数据共享的存量资产台账制度。明确和压实部门责任，加强协同配合。引导各地方基础设施、公共服务等相关领域龙头企业成立资产运营管理子公司，建立市场化、专业化盘活存量资产机构，加快人才培养，支撑地方政府盘活存量资产。

建立健全盘活存量资产监管体系。地方政府和地方国资相关经济行为应置于更强有力的监督中，既包括常态化的审计监督，也包括公众的监督，要让公众有更畅通的意见表达渠道。在各层级设立专职监管盘活存量资产工作推进情况，合理设置盘活存量资产评价指标，兼顾社会效益和项目效率。压实主体责任，出台配套政策法规，保障地方高效盘活存量资产。再次，要激发民间资本活力。加强民营企业政策一致性评估与公平性审查工作。组织经济和法律专家，定期对本级拟出台的政策法规进行与民间投资健康发展政策一致性评估，做到应评尽评，最大限度避免新规新政对民间投资恢复产生不利影响。成立工作专班评估当地优化营商环境工作推进情况，对招投标等过程中的公平性问题进行重点审查，及早化解影响外地企业投资的不利因素。畅通相关证照跨部门、跨区域共享应用。对行政处罚事项设定是否违反法律权限和程序进行审查，对损害经营主体权益的行政处罚程序及时纠正，及时撤销影响期和影响范围明显设置失当的行政处罚事项，并对相关企业予以适当补偿。

推动国民联营，搭建民间资本推介项目平台。搭建政银企对接平台，建立常态化的融资对接机制，拓展信息共享渠道，解决民营企业和金融机构之间的信息不对称问题。推动地方国有企业建立创新产品尽职免责激励机制，引导大型企业先试、首用中小企业创新产品。推动国企与民企联营，确保民企在国民联营中的合法权益，在能够发挥民营企业优势的特定领域、特定项目，允许民企控股。加快完善各地政府民间资本推介项目平台，便于民间资本在获取优质项目信息的同时，展示推荐本地民营企业的特色产品，在全球范围内积极对接合作方。最后，要规范投融资行为。全面落实《政府投资条例》，加强项目谋划和储备工作，建立与市场经济相适应的决策审批制度，提高政府投资决策水平，充分发挥政府投资带动作用。健全政府投资决策的信息披露机制，提高投资决策透明度。完善政府投资决策问责的长效机制，健全政府投资项目决策的法律法规体系，建立以外部监督为主的政府投资项目监督体系。规范政府投资行为，发挥政府投资促进供给侧结构性改革的作用。完善地方官员绩效考核体系，治理无效投资政府行为。

系统开展地方政府债务梳理和分类处置。对边界条件清晰、回报机制明确、现金流较好的项目，采用市场化方式化解债务。持续推进“以时间换空间”的债务置换方式，优化地方债务结构，降低债务成本。积极探索多元化展期偿债方式，包括金融机构贷款置换、城投债置换等。充分利用周转便利性工具置换、展期降息债务，有效缓释债务即期风险。对决策失误、虚假包装形成不良债务的项目，明确化解方式，逐一进行处置。对有一定现金流、收益尚不能覆盖总投资的项目，由政策性银行牵头推进置换债务。

参考相关国际经验，制定规范地方政府投融资行为的法律法规。完善约束机制，保证规则连贯性、可预见性，将地方政府投融资活动纳入制度化、规则化、透明化轨道，完善地方政府投资的规划和管理，科学制定中长期投融资规划，与地方发展规划相衔接，建立跨年度、跨部门的统筹协调机制。加强各级人大对重大项目决策和实施的监督，从制度上管控地方政府投资行为，扩大有合理回报、有债务约束的投资需求。■