基于生态治理主体框架的市场化生态治理手段研究
丁军１００１０１） （北京市社会科学院 经济所，北京
［摘 要］生态治理是一个多方参与互动的过程，政府机构、非政府组织以及各种私人部门主要通过合作、协商、伙伴关系，确立共同目标处理生态事务。北京西北部风口地区的生态环境治理具有重要的典型意义，文章的研究表明，一个区域的生态治理，首先要明确该区域生态治理体系主体的基本框架，其次应采取多元化的治理手段改善生态环境。［关键词］北京风口；生态环境；生态治理ＤＯＩ １０１３９３９／ｊｃｎｋｉｚｇｓｃ２０１７２５０１２ ［］
１ 研究样本区生态治理的重要性
北京西北部风口地区是指昌平区西北部的阳坊镇、马池口镇、流村镇、南口镇和南口农场地区。位于该区域的关沟、兴隆口沟、白羊沟、高崖口沟是境外风沙源进入北京中心城区的主力风口，每年冬、春季节，外来的大风裹挟着沙灰等物质，通过这一带沟口强势进入北京，进而南口河套地区成为风沙活动的本地沙源。但长期以来，由于对风资源的重要性和风资源的涵养保护缺乏认识，尤其对通过水资源对风资源进行净化和涵养的生态肌理缺乏认识，表现在实践中，国土资源利用、城市规划、水资源分配、生态产业区划等布局和产业定位尚未将该地区独特的自然禀赋考虑在内，进而其生态环境受到较大的人为扰动因素的破坏，导致风口地区产业布局错位、工业粗放式开发、水资源涵养保护缺位、高速货运公路路径规划与产业发展脱节、土地生态肌理破碎、水土流失严重以及进城新风源头污染等严重问题。
生态环境治理体系是国家治理体系在生态环境保护领域的具体体现，其核心理论框架是建立在生态学、经济学和行政管理学三个学科的一些重要理论基础上的。生态环境治理体系的主体可以是政府，也可以是市场或者社会，基于共同的目标支持，通过政府与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构、强制和自愿的合作，多方参与，共同对生态环境进行规划管理。经过多年发展，我国目前基本形成了以工业文明模式为核心的机构体系和法律法规体系，生态环境保护目标也成为国民经济和社会发展五年规划的约束性指标。但现行的生态治理框架体系并不能适应生态治理的需要。北京西北风口地区生态环境存在的问题，与现行的生态治理体系密切相关。政府、企业和社会共治合作格局并未建立，环境与发展失衡，以牺牲环境来换取发展成为实际行动的主流，政府在公共管理职能配置中的经济管理职能过于强大，而生态环境保护的职能过于弱小。因此，构建现代化的北京西北地区生态环境治理体系对于改善生态环境、创新生态保护制度安排、制定新型游戏规则具有重要意义。２ 生态环境治理体系主体的基本框架政府、企业和社会是现代生态环境治理体系的三个基本主体，政府调控、市场配置和社会参与是现代生态环境治理体系的三种基本调节机制。传统的生态环境管理过多地强调了政府部门的作用和行政管制手段，存在政府职能错位、行
政效率低下的现象。从现代治理理论和国际经验来看，需要依法规范政府、企业和社会三种主体在生态环境治理中的职能，以有效发挥三个主体和三种调节机制在生态环境保护中的协同作用。
在生态环境治理制度层面，形成政府、企业和社会多元主体共同参与决策和实施的制度安排。在政府主导制定和实施生态环境重大决策的过程中，企业、社会能够通过法定渠道参与到决策过程，对决策议程设定、政策制定和实施形成必要的影响，在政府、企业和社会三个主体及三种调节手段之间就生态环境治理形成相互制约、协同推进的格局。
在生态环境治理主体层面，政府需要适当把当前分散在多个部门的污染防治、生态保护、自然资源管理等职能集中到环境保护、自然资源、综合经济等少数几个部门，并在它们之间就生态环境保护的制度供给、执行、监督、协调和提供公共品等职责形成相互制衡、相互支撑的体制框架。要对企业依法监督并引导其严格遵守国家和地方规定的生态环境法律法规和标准，切实承担企业的社会责任，同时采取政府
ＰＰＰ）和社会资本合作 （ 、第三方污染治理等方式，积极培育环保企业，发展绿色产业，从而共同提高环境公共产品和服务的有效供给能力。对公众来说，一方面要发挥公众的监督作用，引导和激励公众的环保行为；另一方面要为公众参与生态环境保护公共事务，参与环境决策、监督、诉讼、承接政府委托的环保服务提供渠道和各类支持。３ 市场化的生态环境治理手段３１ 形成以水资源治理为主的生态环境治理体系
一是合理配置水资源，保障生态需水。对北京西北区域的北沙河水系主要河道，研究提出控制断面的最小生态需水量，作为流域及区域水资源配置的依据，并提出水量调度、雨洪资源利用、中水利用等水资源保障对策和措施；二是开展河流、滩地绿色廊道的修复和保护。开展以北沙河河岸缓冲植被带建设为核心，辅助以水景观、滨水区、人工湿地等工程建设、保护，促进河流健康发育，满足城市居民的亲水需求，形成功能多样的河流绿色廊道网络；三是建设城市湿地规划。保护北沙河水系现有的湿地、滩地，并重新规划加强西北地区核心区湿地建设，保护湿地的生物多样性功能；四是水质安全保障。明确水功能区的水体纳污能力，核定分区污染排放总量，分期实施污水处理工程、截污导流工程等水质安全保障工程，逐步实现水功能区达标；五是水土保
持。开展水土流失的预防和重点治理，防止河道淤积，减少面源营养物的入河量；六是保障生态用水。严格控制上游拦河坝的截流与其他用水，保证水库与湿地水及时补入。将现有的天然湿地进行联通，并增加人工氧化塘，将城区的生活污水排入湿地后进入氧化塘，通过生态净化方法处理，再次净化后进入主河道。城市污水直接排放至河道内将会造成河水污染，故择邻近污水处理厂附近滩地建立人工湿地，以污水处理厂排出的中水作为人工湿地的补充水，经湿地进一步净化后再进入河道；七是栖息地恢复。在北沙河周边通过栽种水生植物净化水质，禁止水产养殖，保护区范围内禁止任何破坏性开发行为，将核心区建成的人为分割带进行清除，恢复北沙河内的水生态环境，在原有的水生植物生长区补种蒲草、芦苇等水生植物，逐步恢复原有的生物种群，并实施生物操纵，放养食草类鱼类，形成营养物—藻类及水草—食草鱼类—珍惜鸟类这种良性的生态系统和食物链。加强植被建设和封育，逐渐形成良好的乔、灌、草结合的湖滨植被带，植被依靠自然修复为主，辅助以人工种植，不仅形成良好的景观，也有利于生物栖息繁殖；八是强化管理，设立保护区。加强北沙河周边围护，提高湿地保护力度，防止人为干扰。加强监测。应加强库区水生态的监测，包括水生生物、鸟类、水质、水量等。加强湿地的科普工作，建设必要的湿地及生物多样性宣传教育基地，为中小学生和社会公众开展公益性宣传教育，提升全社会生态保护的自觉性。３２ 探索建立资源环境承载力监测预警机制一是摸清自然资源及环境资源现状。根据全国第八次森林清查、森林资源规划设计调查、第二次土地调查、北京市第一次水务普查等相关工作基础数据，全面梳理西北部风口地区水、森林、矿产、生物等自然资源空间分布、位置、面积、范围、地上附着物等状况。进一步摸清该区域自然资源分布状况及自然资源质量。整合环保、水务、国土等部门的水、大气等环境数量及质量监测成果，摸清环境资源现状；二是构建资源环境承载力监测评价指标体系。在综合国内外资源环境承载力研究成果的基础上，结合西北风口地区自然资源与环境现状、经济社会发展现状、区域功能定位等因素，分析自然环境资源提供的生态服务效益与社会经济活动对生态环境影响的关系，按照国家、北京市对区域资源环境消耗情况及质量状况要求，确定该区域的环境容量。以现行主要的环境监测指标为基础，筛选能够反映大气、水环境承载力的重要指标，通过文献查阅、专家咨询、部门合议等多种方式确定各指标权重，构建评价指标、指标权重、评价标准等的资源环境综合承载力监测评价指标体系，明确区域环境承载力阈值；三是制订资源环境承载力监测点布设方案。以主体功能分区、产业功能分区、禁止及限制开发区等区域划分为基础，以现有的环保、水务、国土等资源环境监测点为依托，综合分析不同功能分区自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异特征，区域自然地貌、产业布局等对监测指标代表性、准确性的影响，监测站可监测范围及频次，监测队伍能力水平，跨区域生态环境监测预警机制建设等情况，制订资源环境承载力监测点布设方案。其中，以受人类活动频繁影响的生态脆弱区，国有林地、水库库区、自然保护区等的生态服务功能释 放区域为监测点布设重点区域；四是构建资源环境承载力监测预警机制。科研界定西北部风口地区的资源环境综合承载力，并建立监测评价体系标准。以监测站点监测指标数据为基础，构建资源环境承载力监测预警平台，同时建立基于功能分区的综合承载力预警机制。对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区，将信息及时上报至区政府，由区政府采取区域管控或限批等措施，防范环境风险的发生。３３ 在生态环境保护与开发领域推广应用政府与社会资本
ＰＰＰ）合作模式 （
首先，要创新和加强政府环保投资，吸引社会资本进入生态环境保护领域。政府应发挥公共服务职能，向 “秩序导向”模式转变，建立合理的环境经济利益关系和可持续发展经济利益关系；其次，应充分发挥政府与社会资本合作模式的优势，在昌平西北部的生态环境保护领域，要使政府与市场充分合作，发挥各自优点，通过合约协调政府与私人部门的关系，通过反复协商达成协议。要创造有利的制度条件降低交易成本，必要时通过财政资金补贴，以弥补生态环境保护与开发的外部性问题；最后，建立排放权交易市场。资源环境有价。探索生态权证，包括节能、节水、碳排放、碳汇交易试点，并建设起相关交易制度。可设计一种生态权证，经核算、认证和交易，使为生态环境保护做出贡献的人获得收益。３４ 划定西北部风口地区生态红线，严格落实管控要求生态红线，实际上是生态安全红线，是为保护正常生态功能和生态服务所设立的具有法定强制性的管制边界。生态红线不仅包括空间界限红线，还应包括生态介质的质量红线，包括环境质量标准、污染物排放总量和环境风险管理内容等。北京西北部风口地区就由于生态红线意识薄弱，忽视了生态承载力的刚性约束，使得该地区的人居环境恶化。未来生态红线应作为风口地区开发建设的边界约束，也是风口地区生态治理的基础和目标。
在北京市生态保护红线的六种类型中，西北部风口地区应属于大气环境改善功能区、饮用水水源保护区、防风固沙功能区、水土保持功能区，应以环境质量改善和生态功能保护为核心，综合评估风口地区生态功能的重要性和生态敏感性，实行分类分级、保护措施，明确环境准入条件和管控要求，确保西北风口红线区域得到有效保护。西北部风口地区属于北京市西北部山前平原地区，位于山区和平原地区的缓冲地带，城乡建设要尊重山水格局，加强生态保护，坚持组团化、集约化发展，严格控制开发强度、高度和建设规模，要依托资源禀赋特色和现有发展基础，适度承接部分科技创新、国际交往的功能，发展科技创新和文化创意产业。要确保环境底线，明确立法和严格执法，要确立生态红线的法律地位，污染物的无节制排放、水资源浪费超采、消减绿地等突破环境红线的行为就是违法，必须受到法律制裁。３５ 构建独立的第三方社会责任评级体系目前生态脆弱的北京西北部风口地区仍存在一定量的工业企业，如大型混凝土搅拌站、大型水泥厂、货运物流集散地等，如何持续推动企业履行环境责任，是改善该地区生态环境的重点。企业作为环境污染治理的责任方和实施方，应主动开展清洁生产和资源循环利用，优先使用清洁能源，采
用资源利用率高、污染排放少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理基础，减少环境损害。企业应重视环境信息披露，监管部门也应加强对关键定量指标披露的引导。企业还应加强与周围社区等利益相关方的沟通，目前多数企业对于环保问题习惯性地持对立态度，仅重视出事后的危机公关，难以适应自媒体时代的信息披露及快速爆炸式的传播模式。而优秀企业与利益相关方的持续有效沟通，能够保持企业环境责任的综合竞争力，最大限度降低公关成本；因此，建立常态化的与利益相关方的交流机制非常必要。
此外，还要构建独立的第三方社会责任评级体系。完善及建立有效的环境信息收集、评估、宣传通道和基础数据库，为分行业、分区域、分规模地进行实质性企业社会责任评级奠定基础，建立公正、独立、透明、专业、公益的企业环境责任评价机制。在独立的第三方社会评级体系中，要充分发挥专家学者的专业咨询作用，组建专家学者的治理评价咨询机构。咨询机构的专家组成应来自不同的学科，既包括专业的生态环境技术方面的专家，还应包括生态环境治理方面的社会科学专家，共同为西北部风口地区生态环境治理提供智力支持，在制定规划和重大决策前，征求专家咨询机构的意见，监督决策。 参考文献： １ Ｍ． ［ ］潘家华 中国的环境治理与生态建设 ［ ］ 北京：中国２０１５社会科学出版社， ２ ２０１５ ［ ］中国科学院可持续发展战略研究组 中国可持续发展Ｍ． ２０１５报告———重塑生态环境治理体系 ［ ］ 北京：科学出版社， ３ ［ ］王宏利，李全文，高树花 生态环境保护：政府如何从资Ｎ． ２０１４－０９－３０金投入转为制度提供 ［ ］ 中国财经报， ４ ［ ］黎大志，田忠林 鼓励和吸引社会资本参与社会主义新农Ｊ． ２００７（１） 村建设 ［］ 湖湘论坛， ５ Ｊ． ，２０１４ ［ ］陈湘静环保投融资改革启动 ［ ］中国环境报３） （ ６ Ｊ． ［ ］邵道萍 论碳排放权交易的法律规制及其改进 ［ ］ 现代２０１４（９） 经济探讨， ７ Ｊ． ［ ］王莉，李思辰 卧龙湖水源补给模式研究 ［ ］水利规划２０１４（１） 与设计， ８ ［ ］王建国 科学推进新型城镇化设计的改革问题研究———以Ｊ． ２０１４（１２） 河南省为例 ［］ 中州学刊， ９ ［ ］周宏春 后金融危机时代：环境质量改善有赖于增长方式Ｊ． ２０１４（１） 的根本转变 ［］ 环境保护，檶檶檶檶檶檶檶檶檶１９６２—）， ［作者简介］丁军 （ 男，山东莱州人，北京市社会科学院经济所副研究员。研究方向：区域经济、生态经济。