ＰＰＰ社会资本参与 项目的风险分析

ＰＰＰ ＰＰＰ ［摘 要］ 模式是党的十八届三中全会倡导的城市基础实施投资运营的新模式，但由于 模式本身的风险设计以及政治风险、市场风险、项目风险，导致社会资本参与热度不高，文章通过对原因的分析提出了相应的政策建议。 ［关键词］ ＰＰＰ社会资本； 项目；风险分析ＤＯＩ １０１３９３９／ｊｃｎｋｉｚｇｓｃ２０１７２５０６２ ［］ 为稳增长、促改革、惠民生，加强基础设施投资，提高城镇化水平，同时解决政府财政负担较重的矛盾，党的十八届三中全会提出：允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。但企业不论是国家控股还是民营企业参与的热度都不高，其原因有以下几个方面。１ ＰＰＰ模式的风险设计ＰＰＰ世界银行对 “模式”的定义为：政府和社会资本间就提供公共产品和公共服务签订的长期合同，其中社会资本承担实质风险和管理责任。从这个概念可以看出，政府通ＰＰＰ过 项目实现了本应由政府承担的大部分风险。ＰＰＰ从 的特点来看，包括三个方面：一是在项目设计上突出公众利益优先的原则；二是项目结构充分体现政府和社会资本合作；三是在投资回报上突出“托底限高”的利ＰＰＰ ＢＯＴ益分配原则。但不得不说新型的 模式较过去的 而ＢＯＴ言对社会资本更为有利，传统 项目融资的所有责任都ＰＰＰ转移给社会资本，社会资本承担的责任过大，而 风险分配更合理，政府分担一部分风险，减少了承建商与投资商ＰＰＰ风险，降低了融资难度。但是 组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度，对参与方的管理水平有一定的要求，且项目在申报、论证及批准之后，要通过公开招标的方式确定最终的相关管理实施方，这也给社会资本增加了前期２０１５ ５ ＰＰＰ投入的风险。 年 月，国家发改委建立 项目库， ２０１６ １２向社会公开推介一大批项目，但是截至 年 月，其一２１２５ １２％共推出的 个项目中仅有 的项目进入签约流程，可见企业参与的动力并不强。２ 社会资本参与过程中遇到的具体风险１） （ 政治风险。政治风险主要是指政府层面的风险，包括难以预测的法律法规变动、政府行政性命令等。从传统ＢＯＴ ＰＰＰ实施到如今的 政府与社会资本合作模式，项目的最大风险就是政治风险，政府既是参与者，又是裁判员，尽管通过政府论证、采购等系列原则大大减少了政府的 “一言堂”现象，但是政府的权力过大也是与产品的公共利益ＰＰＰ属性密切相关的，因此 项目的主导者仍旧是政府。ＰＰＰ某些 项目因政府合同意识淡薄导致社会资本方起诉政府的事情也常有发生，诉讼的时间一长，涉及征地拆迁补偿、环境污染治理等问题就更加严重，项目的政治性系统性风险由ＰＰＰ此增加。从世界范围来看，英国作为 “模式”起源地，其ＰＰＰ １２％ ＰＰＰ项目平均收益率在 左右，美国 项目的收益率和资 产负债率也是最高的，但我国不论是政府补贴型项目还是用者付费型项目都存在收益率低、经营困难的情况，即使是需要重点监督的污水处理和垃圾焚烧项目也只是相对收益略高于成本，仅仅可以勉强运行维持而已，这种情况主要是由定价机制不合理和政府补贴不明确导致的，政府在合同中往往含糊其词，留有余地，缺乏完善的成本核算办法和补贴监管制度，补贴落实难度大，拖欠周期较长，据了解，超五成以上国家级产业园的补贴款平均到位周期为两年以上。

根据财政部 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，政府承诺给社会资本的回报率控制在“合理利润率”范围内，其第十八条指出合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑……等因素确定。实际操作中各地政府都以行政命令的方式确定该“合理利润率”，

５％ ～８％，如某省规定在 这种计划经济思维显然与实际操作相差甚远，也是与立项阶段的可行性预测自相矛盾的。市场经济环境下，项目的盈利率往往不局限于公共产品本身，如１９９０

年柏林公共厕所经营权项目，拟投资方承诺免费提供服务，并在公众一片哗然中取得经营权。事后发现，尽管如厕免费但因其在厕所区域投放的各类广告而收获了丰厚的利润。因此，“合理利润率”不应由政府以行政命令的形式来规定，而应由企业在项目运营过程中正常的市场竞争来决定，政府只应确保公众利益最大化，实现帕累托最优。２） （ 市场风险。市场风险主要是指一些无法预料的价

ＰＰＰ格、利率、汇率变化影响等而产生的风险，这与 项目周期长是密切相关的，项目的测算通常基于当前的利率及通货膨胀水平，对未来收益和风险的把握仅仅是理论上的。目

ＰＰＰ前 项目不允许政府举债和兜底，金融机构给社会资本融资利率较高，且容易受国家货币紧缩政策的调整，为进一步融资设置更多门槛，融资成本不可控。

ＰＰＰ由于 的公共产品属性，项目的价格不可能跟市场价值完全同步，项目的协议收益率及产品定价通常是相对固定的，市场风险的不确定和收益的确定性导致部分社会资本望而却步，转而投向其他期限短预计收益率较高的行业。来自竞争对手的冲击也是重要风险来源，京通高速在建成运营初期车流量十分少，究其原因还是原本邻近的一条辅道是免费的，导致车流有意识地避开了收费高速公路。另外，从政府层面来看，通常更愿意和国企合作，国企以其准政府性质的身份，在资金实力、融资能力等方面都有优势，私企与国企在各项成本竞争方面缺乏优势，从过去几年的数据来看，国企斩获的项目数量众多，而私企的表现平平，核心问题还

是国企在成本收益的盘算上不如私企那么精细。因此，许多私企从申报项目到中标成为实际项目运营人的整个过程都有国企的影子，甚至存在借壳操作的情况，包括以国企的名义

ＰＰＰ与政府、银行沟通，这也导致私企往往在 项目中丧失项目主导权。３） （ 项目风险。任何工程本身也有风险，施工单位由于技术设计的误差、现场施工的突发意外情况、不合理的质

ＰＰＰ量控制办法及股东利益冲突都将给 项目带来巨大的风险，一旦发生这些情况，项目的进度和质量将难以保证，无法按合同交付标的物的结果将是社会资本将面临较大的违约金惩罚，武汉汤逊湖污水处理项目由于配套设备服务不到位面临着将承担诸多违约金。

项目的这种风险通畅也与政府相关，一方面是政府可能至上而下以政策和明文规定的形式提高公共产品的行业标准，如益阳生活垃圾焚烧发电项目，社会资本在中标以后，烟气污染物排放由国家标准提至欧盟标准，中标人投资额就

３４９ ３７２由 亿元提至 亿元；另一方面是政府负责人按个人想法对合同未明确的空白或争议空间提出要求，并且直接影响到了竣工验收的结果。３ 有关对策

ＰＰＰ社会资本参与 项目的动机在于获利，长期稳定的

ＰＰＰ收益则是这些社会资本的内在需求，当前社会资本对于项目的参与积极性不高，基于上述分析，应尽快建立机制帮

Ｐ５８） （上接２３ 有效利用现有运力，强化行业管理１） （ 在统一调整出租车交接班时间上下功夫。以廊坊

２５％市区为例，据调查目前有约 的出租车由车主自己经营，

４５％不存在交接班问题；有约 的出租车实行对班经营，交

３ ４０％接班时间由双方议定一般在每天下午 点交接；约 的出租车实行黑白班经营，交接班一般在上下班高峰期。对此管理部门应统一规定，一律不得在上下班打车高峰期进行交接班，对在高峰期进行交接班而引发的拒载行为严肃处理。２） （ 试行上下班高峰期城区内同一运行线路上拼车运营的方式。这种做法目前政策上没有上位法，在各城市也基本上没有先例，只能是摸索试行。基本做法是：一是只能在同一乘车地点施行拼车；二是必须征得第一位先上车乘客的同意，且只能拼两拨客人，也不得超载；三是对每一位乘客

７０％ ５按照实际运费的 进行收费，最低收费标准为起步价元。这种做法实行需要征得物价部门的同意，要做好对出租车司机的培训和教育工作，坚决杜绝乱收费，还要对广大市民乘客广而告之。３） （ 坚决打击拒载行为。在上下班高峰期出租车拒载的理由一般有三个：一是交通拥堵没法去；二是去交接班不顺路；三是客源多 “挑肥拣瘦”。为此行管部门应设有专门

２４的投诉举报处理机构，而且实行 小时值班制度，严肃处理各种理由的拒载现象。４） （ 做好出租车司机的思想工作，鼓励他们在上下班打车高峰期从大局出发，坚持运营，保障市民乘客的出行需求。 助社会资本应对政治风险、市场风险和项目风险，用法律思

ＰＰＰ维、服务思维来扫清障碍，增强其吸引力，充分发掘模式本身的资源配置优势，为公众提供更多低价高质的产品，确保人民群众得实惠。要用法制思维去监督项目运行。市场经济是法治经济。

ＰＰＰ以法制来指导市场，推广运用 模式才能不走弯路。十

ＰＰＰ八届三中全会决定提出了推行 的要求，财政体制改革

ＰＰＰ也作出了推广运用 模式的制度安排，在项目合作时应遵循法律、恪守规则、依法办事，要把项目合同作为执行标准，践行契约精神，确保公众、社会资本和政府三方利益。

要用市场思维去运行项目。政府要转换思维观念，提升服务思维，转变角色定位，该由市场决定的要交还市场，既不能与民争利，又要维持正常的市场秩序。公共产品或公共服务的授权应当公平、公正、公开。尤其是选定项目的时候，招标投标、政府采购要公开进行，包括咨询服务，应当充分体现政府的公信力。所谓公平竞争就是一定要尊重市场规则。参考文献： １ ＰＰＰ Ｊ． ［ ］郭培义，龙凤娇 模式推进过程中的问题及建议 ［ ］

２０１５（８） 建筑经济， ２  ＰＰＰ ［ ］姚东，刘思旋，李军林 基于行业比较的 模式探究Ｊ． ２０１５（４）  ［］ 山东大学学报：哲学社会科学版，檶檶檶檶檶檶檶檶檶

１９８２—）， ［作者简介］王韬钦 （ 男，汉族，博士学位，任职于湖南省委党校经济学教研部。研究方向：临空经济。５） （ 加强市场监管，净化出租车市场，充分保证广大市民乘客和出租车司机的合法权益。６） （ 出租车行业管理部门应在提高管理层次，提高智能化管理程度上下功夫，通过科学调度，信息资源共享等手段来提高运输效率。目前正在廊坊市开展建设的部试点工程 “出租汽车服务管理信息系统”建设以 “一套终端、三个中心、七个系统”为主要内容。系统建成后，传统巡

①游出租汽车服务与管理水平将实现质的飞跃： 车辆外观档次明显提升，计价器、车载监控摄像头以及车顶灯全部

②换挡升级，为乘客打造更加舒适便捷的乘车环境； 服务监督更加公开透明，每辆出租车上安装的“电子身份证”可以有效加强对出租汽车的监管和考核，在方便乘客对违规出租汽车进行投诉的同时也为出租行业管理部门查处不按规定使用计价器、随意抬高运价、拒载等违章行为提供

③ ＧＰＳ依据； 失物查询更加便捷，该系统具备 定位和轨迹回放等功能，乘客可以通过上下车的时间、地点等行车轨

④迹找到当时乘坐的出租车，方便乘客寻找失物； 数据监控更加便捷准确，通过采集单车营运里程、空驶里程、营运收入、燃油附加费收入、平均载客行驶次数等数据，能科学规划出租汽车运力分布，从而有效缓解市民 “打车难”等问题。参考文献：

国务院办公厅 关于贯彻落实国务院办公厅关于进一步加强管

２００８理促进出租汽车行业健康发展的通知的通知 （交公路发 〔 〕

５０４ ＥＢ／ＯＬ ．ｈｔｔｐ： ／／ｗｗｗｙｃｓｋｇｃｃｏｍｚｃｆｇ２０１５０８１２／１２４ｈｔｍｌ号） ［ ］