“一带一路”对中国交通法律体系的挑战和对策

交通国际合作应着眼于交通建设可持续发展,通过制度的协调和统一,最终为“一带一路”倡议的有效实施提供重要的基础性保障

China Policy Review - - 区域 - □郑翔

面对复杂多变的国际地缘政治经济格局,“一带一路”交通建设需要法律规范的保障,中国相关交通立法在“一带一路”建设中应发挥三个方面的作用:一是要成为“一带一路”倡议实施的重要制度保障,发挥立法引领、推动、规范和保障作用;二是要成为交通管理组织和相关机构协调相关职能的制度规则,通过立法工作加强统筹协调,搭建交通国际合作平台;三是要通过立法,反映中国和“一带一路”沿线国家的实际交通需求,完善国际交通互联互通规则。

“一带一路”交通合作概况

1.“一带一路”沿线国家和中国的交通状况。“一带一路”沿线国家铁路、公路、航空和海运等交通运输业基础设施较为完善,西欧、南欧、中东、东南亚和东亚等沿海地区交通运输业设施指数优于内陆地区,跨洲际货物运输以海运为主,人员交流以航空运输为主。其中,西欧、南欧、东亚、南亚地区的铁路、公路交通网已具规模,东亚—东南亚—南亚—西亚—中东—南欧一线的海运交通网非常发达,西欧、南欧、东亚、东南亚地区的民用航空基础优于其他地区。

为实现“一带一路”倡议,一方面,中国加快与沿线国家的交通对接,如发展突破国家界限的“欧亚铁路网计划”;另一方面,中国也加快推进公路、铁路、民航、海运等多种运输方式的互联互通,加强航道运输与东南亚、南亚等丝路沿岸国家的港口群建设。同时,利用交通基础设施建设和运营“走出去”,带动铁路建设与相关设备,航空服务、设备及整机生产等产业增长。

2.中国在“一带一路”交通互联互通领域已取得的成绩。第一,积极加入国际交通组织参与国际交通规则的制定。2016 年 7 月 5日,中国向联合国交存了加入《国际公路运输公约》的批准书,为建设通往欧洲的快速“新丝绸之路”迈出重要一步。中国积极参加国际海事组织、国际劳工组织等 多边框架下的会议谈判,承担国际交通运输相关工作,如派员在国际海事组织、国际船级社协会等组织担任重要职位,为国际组织贡献了中国交通智慧,参与重大问题的权益平衡决策。参与设立新开发银行(金砖国家开发银行 )与亚洲基础设施投资银行(亚投行),发挥丝路基金作用,吸引国际资金为“一带一路”交通基础设施提供融资渠道。

第二,推动交通基础设施建设和国际交通的互联互通。中国加快推进交通基础设施互联互通和大通道建设,积极开辟多式联运跨境交通走廊,推动中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、新亚欧大陆桥、中巴、孟中印缅等国际经济合作走廊建设,持续推进与沿线国家共建重点港口、高速铁路等基础设施,开通了中欧等国际集装箱运输和邮政班列,形成了国际物流大通道。通过73 个公路和水路口岸,中国与相关国家开通了 356条国际道路客货运输线路;海上运输服务已覆盖“一带一路”沿线所有国家;与 43个沿线国家实现空中直航,每周约有 4200 个航班;简化了国际铁路联运办理手续,促进了中欧间国际铁路货物联运,开展国际铁路运邮合作,“中欧班列”已开行

为落实“一带一路”倡议,中国加快推进公路、铁路、民航、海运等多种运输方式的互联互通

39 条,到达10 个国家 15 个城市。

此外,中巴经济走廊“两大”公路和瓜达尔港、斯里兰卡科伦坡港及其港口城和汉班托塔港、印尼雅万高铁、肯尼亚蒙内铁路、希腊比雷埃夫斯港、澜沧江—湄公河国际航道整治工程以及中俄跨境桥梁等重大交通基础设施项目相继启动或投入运营。

第三,与“一带一路”沿线国家签订交通协议。目前,中国已同俄罗斯、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、卡塔尔、科威特等 30多个沿线国家签署了与“一带一路”建设相关的合作协议。同时,中国已和东盟、新加坡、巴基斯坦等签署了12个自贸协定,涉及20个国家和地区。

需要建立区域间交通合作管理平台,协调交通基础设施网络的互联互通,促进海陆空运输便利化,实现多种运输方式物流信息交换共享合作

“一带一路”交通领域国际合作的法律需求

交通国际合作机制的建立应分为两个方面:一是交通运输体制的建立,即交通运输合作组织职能和岗位责权的调整及配置;二是交通运输制度的建立,不仅包括交通法律法规,也包括各种规章制度。“一带一路”战略交通领域国际合作的实现,需要相关的制度保障。

1. 需要协调的交通规划制度。目前,与“一带一路”相关的交通基础设施建设仍存在一定的不足,不仅沿线国家自身建设规划不完善,而且也缺乏从全局、整体角度对交通运输网络布局与关键通道及设施建设的总体规划。这是影响投资者积极参与“一带一路”交通基础设施建设、特别是参与一些重要通道及关键枢纽建设项目的重要因素。因此,加快完善沿线国家相关规划,并从全球化及与全球交通运输网络衔接的高度加强“一带 一路”交通基础设施网络布局规划,实现总体规划与各国规划的有机衔接,是促进沿线各国加大投资力度、吸引全球金融资源和投资者共同参与关键环节、通道设施建设的重要举措。

2.需要建立交通合作管理平台。当前,“一带一路”尚未形成专门的区域交通合作平台,而是采取灵活的方式,以双边的高层会晤、主场外交、多边机制嵌入相关议题等形式,谋取沿线国家交通国际合作的共识。例如,已经建立的交通部长会议机制,其主要职责在于组织和协调各类形式的国际合作,包括制定统一的关税、交通法规和技术标准,建立便利的运输条件,推动经济技术合作等,最终实现跨国、跨区域商贸物资流动的畅通。但是由于“一带一路”交通发展需要建立区域内海陆空一体化无缝运输物流网络,因此,需要建立区域间交通合作管理平台,协调交通基础设施网络的互联互通,促进海陆空运输便利化,实现多种运输方式物流信息交换共享合作,在新增航线、跨境运输、航空服务等方面加强合作。同时,提升交通安全环保水平,保障航行安全与海洋环境清洁。

3.交通基础设施的标准和技术水 平需要协调和兼容。“一带一路”交通国际合作体系,必然是连接铁路、公路、水运、民航等多种交通运输方式的综合交通运输体系,是各种运输方式按照各自技术经济特征和比较优势形成的交通运输有机整体。综合交通体系的有效有序运行需要统一交通技术标准,对各种运输方式基础设施建设、运输组织、管理服务等制定统一的技术要求,科学合理地引导各种运输协调衔接。从体系构成上来看, “一带一路”交通运输标准体系主要包括基础标准、运输服务标准、工程设施标准、安全应急标准、信息化标准、统计评价标准、运输装备和产品标准,以及其他相关领域标准,且这些标准的核心指标应当统一。

4.需要建立交通建设资金融资制度。“一带一路”建设最初是由中国倡导,并且积极推动了金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行以及丝路基金的设立,已经成为“一带一路”沿线各国基础设施建设资金的主要供应者。但是为了实现“一带一路”的“共商共建共享”,形成沿线国家广泛和充分的参与,就需要完善“一带一路”的交通建设资金融资制度,从而保障资金融通的安全。在采用TPP 等方式进行交通项目建设时,要注重保护参与主体的利益,形成合理的资金融通、利益分配和风险分担机制。

5.需要建立交通通道安全和维护制度。安全是交通管理的基础目标。“一带一路”交通通道跨越不同的国家和地区,而且运营线路超长,运输量巨大,因此,交通安全管理会面临很多新现象、新问题和新矛盾。例如,影响交通通道安全的因素非常复杂,不仅涉及到政治、经济等因素,还涉及到宗教信仰、风俗习惯等因素。

要适应“一带一路”战略中综合交通运输体系、智能交通发展的需要,需要建立国际合作的交通通道安全维护制度,以保障交通设施建设和运营的安全。

6.需要规范国际联运机制。当前,国际联运机制并不完善。以铁路为例,《国际铁路货物联合运输协定》与《关于铁路货物运输的国际公约》各自使用一套体系,没有统一运单,导致中欧贸易货物运输衔接困难;在公路方面,也存在公约差异的问题,如欧洲的《国际公路货物运输合同公约》在俄罗斯等国家不通用,中国与中亚的公路过境运输存在大量的制度问题。同时,中国自身关于联运的规则也不规范,出入境货物通关程序、税收征管、企业管理、货物验收等还存在很多制度上的缺陷。

中国也在积极参加国际相关交通公约,促进交通公约的规则统一,同时积极和沿线国家建立交通合作双边、多边协定,促进交通国际合作机制的完善

中国促进“一带一路”交通国际合作的立法趋势

“一带一路”作为中国提出的一种新型区域合作机制,需要充分考量“一带一路”建设所涉阶段的复杂性及国家的差异性。中国在促进“一带一路”交通国际合作中的基本理念是以区域整体利益观代替本国局部福利观,更加突出中国向周边国家提供区域公共产品的功能。

1. 梳理交通法律法规,及时进行立改废。中国立法部门正在对交通相关法律、法规、规章和规范性文件进行全面系统清理。为适应“一带一路”发展要求,对与国家交通战略方针政策不一致、与法律法规不一致、与新经济形势不一致的交通法律规定,有关部门正在研究相关的交通理论基础,并且逐步拟定立改废的处理意见 及理由。例如,《民用航空法》已经列入 2017年立法计划,修订后的法律即将出台。《铁路法》也已经进入修订论证阶段,预计会在近几年内完成修订工作。

2.积极参加国际相关交通公约和达成交通合作双边协定。在经济全球化的趋势下,跨国法律规则也在不断发展,各国不同的法律制度之间相互渗透、相互吸收、借鉴和移植。法律全球化促进了法律技术化趋势的发展,在营运车辆与驾驶员管理、交通控制、交通违章处罚、交通事故调查程序与损害赔偿等方面,大量的法律跨越了国界而越来越被看作是一种技术。中国正在积极参加国际相关交通公约,促进交通公约的规则统一,同时,也积极和沿线国家建立交通合作双边、多边协定,促进交通国际合作机制的完善。

3.建立综合交通运输体系合作监管机制,完善交通便利化措施。中国正在努力促进不同运输方式互联互通,建立综合交通运输体系的合作监管机制,规范联合监管措施,例如,统一载货清单。同时,将交通便利化措施制度化,立法规范跨境运输、口 岸快速通关“绿色通道”。加强与沿线国家交通跨境监管程序协调,扩大在海关通关、关税征管、交通责任承担、交通执法与交通安全等方面的务实合作。

4.促进国内交通标准与国际标准接轨。中国正在结合交通运输发展实际,接轨国际先进标准,完善具有中国特色的标准体系。积极参与国际标准化 组 织(International Organization for Standardization,iso)iso/tc269、国际电工委员会 IEC/TC9、国际铁路联盟 UIC等国际标准化组织战略、政策和规则的制定修改。及时跟踪国际交通标准发展动态,开展中外标准的研究和对比分析,参考借鉴国外先进标准,加快接轨步伐。结合海外工程承包、重大装备设备出口和对外援建等,加强标准翻译工作,深化国际合作与交流,扩大中国在国际交通标准领域的影响力,多层面、多方式宣传和推广中国标准,推动中国标准融入或提升为国际标准。

“一带一路”倡议的提出与实施,为交通领域的国际合作提供了良好环境。中国和“一带一路”沿线国家的交通国际合作符合市场需求和区域共同利益。而交通国际合作的效果会受到中国与沿线国家关系治理效果的影响。中国正在积极参与全球经济治理,促进国际经济秩序朝着平等、公正、合作共赢的方向发展。交通国际合作应着眼于交通建设可持续发展,在尊重不同国家差异性交通需求的现实前提下,寻找国际交通合作的利益共同点,通过制度的协调和统一,最终为“一带一路”倡议的有效实施提供重要的基础性保障。

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