综合交通枢纽经营模式探讨
通过市场化运作，引入多元化社会投资，实现综合交通枢纽社会效益和经济效益的双丰收，是综合交通枢纽发展的理想模式
孙洪山 北京城市副中心投资建设集团有限公司
随着机动车和人口的迅猛增加，大城市的交通拥堵问题日益严重。城市综合交通枢纽是多种交通方式的交汇节点，支撑着多种交通方式间的高效转换，对提高城市交通系统效率极其重要。同时，综合交通枢纽对改善城市环境、提升城市功能还起到极大的推动作用。
作为大型的城市交通基础设施，综合交通枢纽的建设和运营成本巨大。因具有公益性，其建设和运营目前依靠政府投入。如何构建可盈利的综合交通枢纽经营模式，以有效地吸引多元化投资，缓解经济负担，同时也有利于综合交通枢纽的可持续发展，成为目前亟待解决的一大关键问题。
综合交通枢纽的建设运营现状
目前，中国综合交通枢纽的建设资金由政府解决，投入运营后，由于运营收入很少，运营成本也要靠政府财政补贴资金解决，这给政府带来巨大的财政压力。政府财政能力有限和城市发展对综合交通枢纽需求之间的矛盾，成为制约综合交通枢纽可持续发展的一大障碍。
以北京建成的综合交通枢纽项目——宋家庄枢纽和四惠枢纽为 例，两项目概算总投资 21.5 亿元，建设资金全额由政府解决。投入运营后的财政补贴标准、补贴资金到位时间等都不确定，资金紧缺问题严重制约了枢纽运营服务水平的提高。单纯依靠财政投入带来的资金不足问题严重制约着城市综合交通枢纽的建设和运营。
解决上述问题的真正出路就在于构建可盈利的城市综合交通枢纽经营模式，为多元化融资创造条件。将社会力量参与到综合交通枢纽的建设和运营当中，才能减轻政府的经济负担，并提高枢纽投资、建设和运营效率，政府才能用有限的资源为城市提供更好的服务，实现城市综合交通枢纽建设和运营的良性循环，实现城市综合交通枢纽的可持续发展。
综合交通枢纽盈利的可能性
城市综合交通枢纽汇多种交通方式于一处，通过多种交通方式“无缝对接”、高效转换，为所在区域提供极为便利的交通条件。综合交通枢纽带来大量客流，产生了种种商业需求。比如，超市、餐馆、宾馆、购物中心等。同时，由于可达性提高，居民和企业对综合交通枢纽站 点周边的土地和房地产需求增加，从而使周边的不动产增值。所有这些都为枢纽区域带来巨大的广告、商贸、房地产开发等商业潜能。在城市区域规划中，通过有效开发一切有形资源，比如进行商业建筑群开发，形成以枢纽为中心的周边商业集聚的新商圈，推动周边区域经济发展，这就是“枢纽经济”。
随着城市化发展，中国的轨道交通发展空间巨大，未来的综合交通枢纽区域将是一个城市广场综合体。在集约化开发的条件下，人流行走、停车及部分服务在地下层解决，地上层是怡人的景观，上盖物业是满足人们各种消费需求的服务综合体。便利的交通，齐全的商业设施，优美的自然环境，使综合交通枢纽区域成为人们交流、聚会、休闲的城市广场，同时也蕴含巨大的商业价值。如果综合交通枢纽运营单位在交通服务之外，辅以适当的枢纽区域资源开发业务，则完全有可能以资源开发收益维持自身运营，并形成利润，这才可能吸引多元化投资，支持枢纽的建设。
构建可盈利的经营模式
综合交通枢纽的基本功能是提
通过有效开发一切有形资源，比如进行商业建筑群开发，形成以枢纽为中心的周边商业集聚的新商圈，推动周边区域经济发展，这就是“枢纽经济”
供交通服务，其建设和运营首先要以改善交通状况为出发点，以公众利益为导向。这类项目在提供运营服务中，需要政府补贴的支持。目前政府对公共交通的补贴方式主要有三种：直接补贴、间接补贴、给予非主营业务的政策优惠。
1.直接补贴。直接补贴方式，
是政府直接给予运营单位一定的财政性资助，但具体补贴数额的确定是一项很困难的工作。目前对运营单位直接补贴额的确定有按客运周转量补贴、按亏损比例进行补贴、按合理报酬率补贴、按盈亏平衡原则补贴等几种。其中，政府采用较多的是按盈亏平衡原则补贴。这种亏损多少就补贴多少的方式，无法实现运营单位的盈利。而且，这是一种没有效率的行为，极容易使企业出现道德风险。
2.间接补贴。间接补贴方式，
是指政府不直接给运营单位资金，而是通过给予单位电费优惠、房产税减免、土地使用税减免、不计提或少计提折旧等政策，降低运营单位成本而给予扶持。如果枢纽运营单位没有相当的经营收入，仅以这种降低成本的方式补贴，还是无法保证综合交通枢纽的正常运营，更谈不上形成利润。
3.给予非主营业务的优惠政策。
这种方式是指政府给予运营单位非主营业务的优惠政策，通过非主营业务的收入弥补主营业务的亏损。
公共交通场站“要统一规划，统一管理，政府主导，市场运作”，就是鼓励公共交通场站在建设和运营中，尽量通过市场化运作解决自身发展问题，改变单纯依赖 政府投入的情况。那么，政府应该给予枢纽运营单位恰当的枢纽区域资源及开发优惠政策，使枢纽运营单位以丰补欠，负起盈亏的责任。压力与动力并存，从而更加按照“成本-效益”原则考虑问题，这才会使综合交通枢纽的经营具有可盈利性。
理想的业务组合
1.枢纽运营单位经营项目与可
盈利性。综合交通枢纽项目包含性
质各异的子项目，这些子项目由不同的运营主体负责管理。
第一类：地铁车站、轻轨车站，普铁车站、公交站台等设施。这类设施由相应的专业管理公司（地铁公司、铁路、公交公司等）管理。
第二类：市政设施。这类设施由政府相关部门管理。
第三类：枢纽主体建筑内的人行通道、服务通道、换乘大厅、集散场地、客流监控、指示标识等设施。对这类设施的管理是枢纽运营单位的基本职能，但这项业务具有公益性，不能为单位带来收益。
第四类：枢纽主体建筑内的商业服务设施和部分物业。这部分设施是指枢纽站点内的富余空间和面积，其依附于枢纽基本设施，由枢纽运营单位管理。这类设施具有明显经营性，具有很强的商业价值。
第五类：枢纽主体外、临近区域的停车场、酒店、办公、商务、体闲娱乐等商业开发设施。这类设施可由社会开发商开发管理，也可由枢纽运营单位开发管理。这类设施不依附于枢纽主体建筑，体量较大，是枢纽的延伸服务设施。这类设施可为经营者带来巨额利润。
2.枢纽运营单位理想的业务组
合。由上可见，枢纽运营单位的最基本的业务是管理第三类设施，它不能为枢纽运营单位带来利润。如果在综合交通枢纽主体建筑中适当规划第四类设施，则能为综合交通枢纽运营单位带来明显的经济效益。但枢纽主体建筑规划以满足交通功能为主，第四类设施体量一般不会很大，对第四类设施的经营收入能否覆盖枢纽运营成本进而实现盈利，具有 不确定性。第五类设施有强大的获利性，综合交通枢纽运营单位如在管理第三、四类设施基础上，参与适当规模第五类设施的开发经营，完全有可能实现枢纽运营单位的盈利。香港地铁“地铁+物业”的运营模式即是成功的例子。
可见，构建可盈利的枢纽经营模式，枢纽单位理想的业务组合为“主业+第四类设施经营+部分第五类设施开发经营”的“枢纽＋商业中心”的模式。
实施经营模式的限制
作为“枢纽+商业中心”业务组合的硬件基础，枢纽主体建筑内应适当规划第四类设施，并且应取得适当的第五类设施的开发经营权，而在中国目前土地政策下，枢纽运营单位要发展这两类商业设施的经营业务，受到一定的限制。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》是中国目前土地管理制度中最重要的规定之一，按照该规定第四条：自2002年7月1日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
城市综合交通枢纽是具有公益性质的产业，目前综合交通枢纽用地以划拨方式取得。该土地的建设规划设施严格用于公益性用途，不得用于经营。这使得第四类设施得不到实现，也造成枢纽主体建筑地块低效使用的现象。至于枢纽周边商业设施的开发，按照经营性土地招拍挂出让方式，如完全通过市场配置土地资源，那么不能确保枢纽运营单位取得适当地块的土地使用权。 “枢纽+商业中心”模式的实现
在现有土地政策下，枢纽运营单位要实现其“枢纽+商业中心”的理想模式，可取的办法主要有以下两种：
1.捆绑招标方式。捆绑招标方式是将两个或多个项目捆绑起来进行招标。具体在综合交通枢纽项目中，可采取如下操作：将综合交通枢纽项目与周边部分土地项目捆绑在一起，作为一个项目统一进行招标。这种操作下，招标文件中会要求投标人具备综合交通枢纽的建设运营经验等多方面条件，同时综合交通枢纽运营单位开发周边土地具有天然的协调优势和技术优势，这些都为一般地产商所不及，从而使综合交通枢纽运营单位中标赢得综合交通枢纽及周边部分土地的综合开发权。
2.以土地作为出资方式。政府将拟进行综合开发的综合交通枢纽及周边地块土地使用权进行评估作价，以资产出资方式将该部分土地使用权投入综合交通枢纽运营单位，该土地使用权相应的股权由国资委持有。并且，政府在综合交通枢纽运营单位中占控股地位。这样，综合交通枢纽运营单位不经土地使用权招拍挂，即可直接获得土地使用权。在该方式下，政府通过控股来保证综合交通枢纽应有的公益性质。同时，可通过辅业的营利吸引多元化投资，解决综合交通枢纽发展中的资金问题。
（作者单位为北京城市副中心投资建设集团有限公司）