监察体制改革与国家治理现代化

同体监督是一种无效、低效,成本很高的监督;异体监督才是一种有效、高效,成本很低的监督。再锋利的刀,也砍不了自己的刀刃

China Policy Review - - ECONOMY OUTLOOK - □李永忠

中国的监察制度,是对人类统治术的一大创造和贡献。较为完备的监察制度始于秦朝。公元前 221年,秦统一中国后,就基本形成了一套权力分解与制衡的中央集权制的国家治理模式。具体来讲,就是皇帝管立法,丞相、郡守、县令管执行,御史大夫、监郡、监县、御史管监察。如今,世界四大文明古国只剩中国,一是靠2000 多年前相对独立的监察制度;二是靠1000多年前相对开明的科举制度。前者实现了国家治理体系的权力分解与制衡,在当时形成了较为先进的权力结构;后者有利于国家治理能力的提高,在当时吸引了大多数精英为政府服务。在历史的长河中,科举制开了西方文官制度的先河,得到中外较为广泛的认同。但是中国监察制度的历史贡献,特别是其权力分解与制衡的重要遗产,却还没有被国际认可和重视。习近平总书记提出的坚定四个自信中的文化自信,当源于中国传统文化中的优秀部分。而制度自信,可以溯源到2000多年前的中国监察制度。

中国的监察制度,胜在异体监督。30多年前,为撰写我的第一篇 学术论文——《略论我国封建社会监察制度》,我从《史记》读到《清史稿》。从浩瀚的古代监察制度史中,创造了“异体监督”这个词组。我不仅明白了同体监督是一种无效、低效,成本很高的监督,而且懂得了,只有异体监督才是一种有效、高效,成本很低的监督。再锋利的刀,也砍不了自己的刀刃,说的就是这个极其浅显,却又十分深刻的道理。

中国 2000 多年的中央集权史,从某种意义上讲,也是一部以异体监督为主的监察史。中国监察制度是为适应中央集权的需要而产生的。在中国 2000多年中央集权的国家治理体系中,监察制度历经多次演变,但始终处于一种举足轻重的地位。它在加强中央集权,防止 分裂割据,减缓土地兼并,整饬官吏队伍,维护社会安定等方面发挥了重要作用。纵观 2000 多年的中央集权史,就会发现一个突出的现象——正是监督机构与执行机构的分立,从而在权力结构上确保了中央集权的建立和延续。监督权与执行权相互制约的好坏,直接影响到吏治的好坏及政权的安危。推翻帝制后的中华民国,孙中山领导的国民党,也从国情出发,推行五权宪法,其监察院与行政院也是相互独立的。历史地评判中国监察制度,公正地权衡其利弊,不难发现,独立于行政系统的异体监督,是中国监察制度最突出的优点;而同时作为皇帝御用工具的监察机构,御用性也成为其难以摆脱的致命弱点。监察制度的局限性,大都可以从监察机构的御用性上找到根源。但是中国监察制度,其缺点、局限是瑕不掩瑜的。古代监察制度可以称得上是中国中央集权体制中的精华。它不但与 2000 多年的中央集权体制相始终,而且对社会主义市场经济条件下,如何改革和完善党和国家的监察制度,仍有着重要的借鉴作用。

中国2000多年的中央集权史,从某种意义上讲,也是一部以异体监督为主的监察史

从中共十八大以来五年的反腐成效来看,监察体制改革破冰十分紧要。中共中央纪委向中共十九大报告:十八大以来,经中共中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部 440 人。其中,十八届中央委员、候补委员43 人,中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件(次),处置问题线索267.4万件,立案 154.5 万件,处分 153.7 万人,其中厅局级干部 8900 余人,县处级干部 6.3万人,涉嫌犯罪被移送司法机关处理 5.8 万人。这五年的执纪处分总数,超过过去十年的执纪处分总数;这五年查处违纪违法的高级干部总数,相当于过去30年。这五年,平均每天:处分 842 人,处理违反八项规定140 人,进监狱32 人;平均每月:“落马”7 名中管干部,处分 148名厅局级干部和1050 名县处级干部。正如 2016 年4 月 11日《中国纪检监察报》“学思践悟”专栏指出:“全面从严治党,从宽松软走向严紧硬是一个长 期过程,现在仅仅是一个开端。”“天涯无净土,各地区各部门只有问题多与少的区别,没有没问题的。党中央对形势的判断是政治,也是警讯。”回顾这五年的强高压反腐败历程,不仅能清楚看到,反腐挽救了党,挽救了军队,挽救了国家民族!在如此严格正风执纪、高压反腐下,腐败增量明显得到遏制,腐败存量不断减少,不敢腐的目标初步实现。

中共十八大以来的五年,是反腐强高压态势持续保持的五年,是新的腐败增量明显得到遏制的五年,是多年积累的腐败存量不断减少的五年。五年的反腐成效来之不易。同时,我们必须清醒地看到,不敢腐的目标只是初步实现,还不是完全实现。明讲“天涯无净土”,实指“世间少净人”。这么多年来,我们看到的是——县官难守,频频犯事;厅官难监,屡屡出事;省官难管,不断有事。如此大范围、长时间、多层次、宽领域地频繁发生问题,固然同这些问题官员自身素 质不高、抵制不力有关,与苏联模式的权力结构、用人体制和同体监督则更有关。监察体制改革,就是要变苏联模式的同体监督,为中国特色的异体监督。因此,必须坚决维护以习近平同志为核心的中共中央的领导权威,在“治标为治本赢得时间、赢得民心”的基础上,尽快由治标为主,转向治本为主,以监察体制改革为突破口,在政治领域摒弃苏联模式,改革党和国家领导制度。这样,才能真正实现不敢腐的目标。

从目标导向看,监察体制改革必须有利于促进第五个现代化——国家治理体系和治理能力现代化。40年改革开放的经验证明,经济体制改革的重音在调结构,政治体制改革的重音同样在调结构。其实,在北京、浙江、山西试点的监察体制改革,被中央称作“事关全局的重大政治改革”,很多人对此是不理解的。说它不过是加强反腐手段的有之,说它无非是大力整合反腐资源的有之,甚至说它是纪委监察

不断扩权的亦有之。绝少有人明白,监察体制改革试点与“形成科学的权力结构”政改目标的内在关系。

梳理中共十八大五年的最大亮点,可以清楚地看到,四个全面战略布局的战略关键,是全面从严治党;全面从严治党的突破口,需要选择强高压反腐来攻关破局;持续五年的强高压反腐,致使“压倒性态势已经形成”。如何巩固发展已经形成的压倒性态势,中共中央已经作出了两大重要决策:一是中共十八届六中全会上确立了“以习近平同志为核心的党中央”;二是随即公布了在北京、浙江、山西开展“事关全局的重大政治改革”试点。

由此可见,为了应对 40 年来所形成的越演越烈的腐败态势,处理巨大的腐败存量和呆账,通过监察体制改革建立的监察委员会,首先,在实质上必须是反腐败机构,是在反腐败斗争中应运而生的机构。其次,监察体制改革最关键之处,是变同体监督为异体监督。具体讲,就是将原隶属于各级政府(行政机关)的监察部门(行政监察),调整为由人民代表大会(立法机关)产生的监察机关(既同行政机关并列,又要监督行政机关,也即监察行政;还要对“所有行使公权力的公职人员依法实施监察”,即国家监察)。监察体制改革,如果用一句话概括,就是变苏联模式的同体监督,为中国特色的异体监督。再次,深化国家监察体制改革的目的,是“完善党和国家的自我监督”。

在这里,必须强调的是,“自我监督”绝不等同于“同体监督”。一是“同体监督”解决不了“刀刃 向内”的问题。因为,同一把刀,刀刃无论向外还是向内,都无法砍到自己的刀把。要实现自我监督,必须是自己“刀刃向内”的另一把刀。二是要实现“自我监督”,必须“形成科学的权力结构”。沿用多年的苏联模式,地方各级主要领导在计划经济时期都已经是“一权独大”。在市场经济条件下,苏联模式将政治领域的“一权独大”发挥到极致,“一把手”体制在地方各级取得了绝对的压倒性优势。因此,各级组织部门千挑万选、优中选优的党政主要领导干部,其违纪违法犯罪比例,居然占同级别领导干部总数的百分之四五十,个别地方甚至高达60%以上!因此,我在20年前就总结过,苏联模式的权力结构和选人用人体制,特别是同体监督条件下,对地方各级党政主要领导,事前基本没有监督,事中基本难以监督,事后基本不是监督。而中共十八大前,充当同体监督的各级纪委书记,看得见的往往管不着,管得着的常常看不见;顶得住的往往站不住,站得住的常常顶不住;干得好的往往上不去,上得去的常常干不好!由于严重缺乏异体监督,用人上由跑官要官,发展到买官卖官,甚至出现骗官杀官的恶性案件。继而在政治生态方面,开始了加速度的败坏——党群关系日益疏离,干群关系日益紧张,两极分化日益严重,党和政府公信力日益降低,腐败越演越烈!苏联模式的弊端,由此可见一斑。三是要“重构政治生态”,必须科学配置权力,改革党和国家机构。习近平总书记深刻指出,“许多问题,看起来是风气问题,往深处剖析又往往是体 制机制问题。”“腐败的本质是权力出轨、越轨”;“许多腐败问题”源于“权力配置不科学”。因为,单纯的查案纠风,最多只能缓解政治生态的败坏,只有政治体制改革,才能重构政治生态。

鉴此,中共十八大以来,中共中央和中央纪委的战略部署、工作思路和逻辑关系也越来越清晰——治标力度前所未有,是为形成反腐强高压态势;已经形成的反腐强高压态势,是为确立核心和治本赢得时间;核心及压倒性态势一经确立和形成,三省事关全局的重大政治体制改革便拉开序幕;三省监察体制改革刚取得初步成效,修宪及党和国家机构改革便紧锣密鼓地开始实施。

要实现中华民族伟大复兴的“中国梦”,必须摒弃苏联模式,必须“形成科学的权力结构”,必须“重构政治生态”。要达到此目的,则需要紧紧围绕“国家治理体系和治理能力现代化”这个现代化目标。而治理体系现代化主要是形成科学的权力结构;治理能力现代化主要是改革选人用人体制。

综上所述,国家监察体制改革,作为打破多年来反腐危局、党建僵局、治国困局的突破口,承担着重要的历史使命。它既有利于由权力反腐转向制度反腐,由权力监督转向制度监督,由权力治党转向“制度治党”,又有利于推动“新时代全面从严治党再出发”。从而,实现“党和国家领导制度改革”,“以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命”,开创建设中国特色社会主义新时代的新局。

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