治理大城市交通拥堵之我见

许多发展中国家不断地涌现出新的特大城市,类似于雅加达的“一车三人”策略有助于减轻拥堵,但要成功产生效果,还需精心设计,有效执行,详细研究

China Policy Review - - REGION - □雷玛·汉娜(Rema Hanna)

城市化有诸多优点。例如,城市将人们聚集在一起,从而起到刺激创新、增加机会的作用。城市拉近了工人与工作岗位的距离,促进了艺术和文化的传播。但我们在享受城市生活好处的同时,也常常不得不承受相应的成本。而这其中,最令大多数人不堪忍受的莫过于交通堵塞。

交通堵塞还经常引起人们的愤怒和回怼。水泄不通的道路和频繁的堵车都在浪费我们的时间,缩短了我们一天中的有效时间。与此同时,堵着不动的汽车仍然在排放大量尾气,损害环境的同时也危害着人类健康。

通过价格机制缓解拥堵

为了解决交通拥堵问题,许多政府试图通过制定政策来减少交通堵塞,现在就有不少城市通过价格机制来调节道路上的车流量

为了解决交通拥堵问题,许多政府试图通过制定政策来减少交通堵塞,现在就有不少城市通过价格机制来调节道路上的车流量。在车流量大的地区或时段,对使用道路这一公共资源的车辆征收交通拥堵费,让一些经济条件不太好的车主 放弃开车进城,改乘公共交通,或骑自行车,或与别人拼车。这样,使用道路的车辆便减少,从而缓解了交通压力,提高道路的使用效率。

新加坡是世界上最早征收交通拥堵费的国家。早在1975 年,新加坡就开始在市中心6平方公里的控制区域内征收交通拥堵费。除公交车辆外,进入收费区的车辆都要缴费。最开始是采用人工方法,1998年开始实行公路电子收费系统。在车内安装类似ETC的终端设备,内 装预存卡,车主预存通行费,收费区入口也要安装“龙门架”——电子公路收费闸门,车辆进入收费区后即可实现自动扣费。现在,新加坡希望直接在小汽车上安装 GPS,取消龙门架,根据车载记录直接收取费用。

英国伦敦征收该费已有15 年的历史。自 2003 年以来,伦敦便成功征收了交通拥堵费。有趣的是,他们在研究征收交通拥堵费时,并没考虑到会减少空气污染,但实际上,此项政策的实施让伦敦的空气质量得到明显改善。在交通拥堵费收费区,征费后的 2003 年与征费前的 2002 年比较,空气中的氮氧化物浓度下降了 13.4%,PM10 浓度下降了15.5%,二氧化碳浓度下降了 16.4%。伦敦交通局 2004 年的年度报告也显示,交通拥堵收费区内的商业不但没有因收费变得萧条,反而更加繁荣,销售额和利润较收费前均有所提高。2005年的年度报告再次证实,交通拥堵收费区的经济比伦敦其他地区的经济发展得更好。除此之外,征收交通拥堵费也

让机动车交通事故有所减少。

价格机制也会失灵

这些看似很好的政策在欠发达国家往往比较难以实施。这些国家往往缺乏技术能力和基础设施。因此,发展中国家往往寻求采取更加基本的政策来改善交通拥堵问题。例如,印度德里令人窒息的空气污染促使政府开始试行“单双号”政策:个人只能根据车牌号码,在规定的日子驾车出行。但这一政策收效甚微。麻省理工学院的加布里埃尔·科伦德勒(Gabriel Kreindler)指出,尽管该政策略微减轻了交通堵塞,但司机们通过换车来规避这一规则。车牌贩子开始兜售二手车牌,以便司机在有需要时换牌。

可悲的是,印度没有从其他国家的实践中吸取教训。加州大学伯克利分校的卢卡斯·戴维斯(Lucas Davis)的研究表明,墨西哥城在1989年实施过类似政策,但并没有减轻空气污染(这是该政策的初衷),也没有显著缓解交通拥堵。和德里一样,墨西哥城的市民找到各式各样的办法来规避这些规则。

基于这些失败的教训,我和同事们研究了可能会更加有效的政策。在麻省理工学院的本杰明·奥肯(Benjamin Olken)以及科伦德勒的协助下,我们一起研究了高载客量汽车(high-occupancy vehicle ,简称HOV)限制政策对印度尼西亚雅加达的影响。这项政策根据汽车的乘客数量,对高载客量汽车实施限行。

雅加达的交通拥堵堪称世界之 最。自 20 世纪 90年代初期以来,雅加达政府一直在寻求改善交通拥堵之道。其中,采取过一项特别的措施:私家车必须搭载三位或更多乘客才能在高峰时段进入雅加达市的中央商务区。几乎所有人都“吐槽”这个“一车三人”政策,纷纷抱怨这大大降低了舒适性,增加了很多不便,却没有减少花在路上的时间。我们的研究试图定量分析该政策的真实影响。

司机在指责“这项政策繁琐无效”时,常常会列举招募“职业”乘客这一地下业务为依据。这些“托儿”会等在“一车三人”道路进口处附近,陪司机乘车以使车辆符合规定,相应地收取 15000 印尼盾(约6.83人民币)的费用。需要两位乘客的独行司机可以雇用一位母亲和她的婴儿。这项政策的反对者说,这种貌似“拼车”的行为实际上就是逃避规则。最终,雅加达政府屈服于该政策的反对者,并于2016年 3月宣布该条例被无限期暂停。

对研究者来说,这为衡量一项政策在实施前和取消后所产生的效 果和影响创造了一个绝佳的机会。为此,我们每隔十分钟(24小时不间断)查询一次谷歌地图界面。就这样,通过对每条此前受规则约束的道路进行实时的众包交通数据分析,我们得以确定政策暂停之后交通流量的变化情况。

结果令人惊讶。不管司机和政府怎么认为,“一车三人”政策在减轻拥堵方面是非常有效的。我们的数据表明,在政策暂停后,交通拥堵大幅恶化。在雅加达受管制的路段,早高峰时段的平均时速从 28公里下降到19 公里,晚高峰时段的平均时速从21 公里下降到 11 公里。

除此之外,我们还观察到,在此前无管制的时段,交通流量也出现了增加。而且,非管制路段的汽车也更多了。因此,暂停“一车三人”政策增加了交通流量,减少了拼车。

这些发现对其他城市制定交通管控措施有所启示。例如,我们的数据表明,雅加达对高载客量汽车的限制,比伦敦征收拥堵费和德里的单双号政策更加有效。我们的发现还表明,尽管雅加达的“托儿”是公然存在的,但他们并没有削弱该项政策的实施效果。

许多发展中国家不断涌现出新的特大城市,类似于雅加达的“一车三人”策略有助于减轻拥堵。但要使得这些措施获得成功,产生效果,还需精心设计,有效执行,详细研究。人们总是试图绕开监管,所以,政策制定者在制定政策时应尽量考虑到所有可能出现的情形。

(作者单位为美国哈佛大学,王艺璇译)

人们总是试图绕开监管,所以,政策制定者在制定政策时应尽量考虑到所有可能出现的情形

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