美国南亚战略的发展与当前转向

2017年6月,美国国防部向阿富汗增兵4000人。这引起了外界对美国战略意图的猜测,也加大了人们对美国与巴基斯坦关系调整的想象空间。与此同时,在“美国优先”的背景下,美国与印度战略关系进一步推进的力度遭到质疑。目前,美国新政府工作团队并未到位。在此背景下,对21世纪以来美国南亚战略的制定、历史溯源、执行情况进行系统梳理,对近期美国国内政策辩论的思路进行解剖,有利于研判特朗普政府南亚战略的转型方向。

Contemporary World - - Contents - 杨晓萍

长期以来,南亚并不占据美国国家安全、外交政策的优先考虑位置。然而特朗普上台后,却对“美国的阿富汗政策”进行了长达半年的跨机构政策评估,足见阿富汗问题对美国安全的急迫性。大致而言,阿富汗的紧迫性与重要性体现为两点:一是在“伊斯兰国”恐怖主义威胁上升的背景下,美国需要尽力维持 2016年阿富汗战争的成果;二是在具体战略实施上,对阿富汗政策的调整必将带来美国对巴基斯坦政策的“革命性”变革。

由于特朗普本人政府工作经验的欠缺、过于张扬的个性,以及工作团队迟迟不能到位,可能仍需要在国内政治博弈和国际互动中,经历一段较长时间的“学习曲线”。在此背景下,对 21世纪以来美国南亚战略的基本逻辑进行重新论述,并在此基础上对美国当前战略学界关于南亚政策的辩论进行系统梳理,将有助于理解在诸多“不确定”因素的前提下,美国新政府南亚战略的调整与转型方向。

美国南亚战略的发展与制定思路

一般认为“,直到20世纪90年代,南亚基本没有吸引美国太多注意力,除了 1998 年印度的核试射”。[1]南亚战略地位的边缘性,在政策层面有两个直接性结果:一是美国南亚政策更像是对一些“突发事件”的被动反应;二是美国的南亚战略更像是对某个特定国家(如巴基斯坦、印度、阿富汗)在某个特定阶段的临时性政策。因此,有人质疑,美国是否存在一项连贯的、明确的南亚战略。

然而,也有研究表明,美国的南亚战略其实非常明确,即美国的南亚战略要服从于美国作为全球唯一的超级大国所设定的全球目标,在优先排序和议题选择上也要遵循此逻辑。在政策上具体表现为:冷战期间服从美国遏制苏联的目标,冷战结束后服从美国推行防止“核扩散和大规模杀伤性武器扩散”的努力,“9·11 ”后服从美国在全球开展的反恐行动。在这个层面,美国的南亚战略并不是“被 动反应”模式,而是一种“主动对接”模式 。2014年美国国际战略研究中心(CSIS)给奥巴马政府提交的政策报告中,就指出“美国南亚战略的框架性基础,是要明晰美国在该区域的优先目标、明确美国必须避免的突发情况、并框定美国应该塑造和引导的区域新态势”。[2]

鉴于南亚长期存在的“印度中心”与“印巴对峙”的结构性特征,美国长期困扰于如何更巧妙地处理与印度和巴基斯坦的关系。处理这两组关系主要有两种思路:一种认为,由于巴基斯坦建国的最初动机,是“不满印度的压迫,要为穆斯林提供物理上的

[3]

家园” ,因而美国对巴基斯坦的政策必须考虑印度的反应。反之亦然。另一种认为,将美国对印度、巴基斯坦的政策局限于美国需评估另一方的反应,在逻辑上是不成立的。美国应明晰,“印度与巴基斯坦在本质上是完全不一样的——印度是一个处于上升轨道的、具有巨大战略潜力的新兴国家。美印关系的改善,将有利于美

国全球地缘政治目标的实现;而巴基斯坦是一个深陷恐怖主义,国家实力不断削弱、社会治理呈异常趋势的问题国家,是一个需要外力来实现自身‘软着陆’的国家”。[4]美国对印度、巴基斯坦两个国家的政策在出发点上完全不同,将这两组双边关系在逻辑上进行相互关联,无助于促进美国的国家利益。

在政策层面,第二种思路酝酿于克林顿时期,形成于(小)布什时期,改良于奥巴马时期。在克林顿时期,美国已经开始重视印度的兴起,这也为小布什时期《美印民用核合作协定》的最终成功签订奠定了政策基础 ;奥巴马时期,“脱钩”理念(dehyphenation)有了现实基础——出于反恐需要,美国国务院专门成立“阿富汗—巴基斯坦特别代表处(SRAP),来协调美国政府内部与阿富汗有关的事务;而印度事务则由南亚和中亚事 务部门分管,并为提升美印战略关系,单独成立了“美印战略与商业对话”。有评论认为,这些动态表明,美国已经“将印巴脱钩,将阿富汗和巴基斯坦挂钩,并将印度和中国相关联”。[5]

然而,不论是注重印度与巴基斯坦之间关联的“印巴挂钩”思路,还是注重将“印巴脱钩”(de-hyphenation)的思路,在本质上都遵循一个基本逻辑,即假定美印关系的出发点是为了一个“更善”的目标,而美国对巴基斯坦的政策只是为了防止一个“更恶”的局面出现。具体而言,美国对巴基斯坦的援助,是为了巴基斯坦在反恐上与美国合作,在核不扩散上融入国际机制,在军队与民选政府的关系上更遵从世界主流的被认可的标准;同样,美国在战略和防务合作上对印度的投入,是为了让印度这样一个“民主国家”能力提升,从而实现对美国有利的亚洲权力的平衡及地区 安全。

美国南亚战略的实施与近期政策辩论

作为一个全球性国家,美国理解自身安全的优先项,并不总是南亚国家的优先项;而美国的国家利益目标,当然也并不总与南亚国家的利益重合。为推进美国在南亚战略目标的实现,美国往往采取两种方式,来弥合战略设计与地区现实之间的差异。

第一种是“降低期望”模式,即在工作层面,不指望印度或巴基斯坦会放弃一些长期坚持的“核心原则”。包括:不指望印度完全放弃“战略自主”原则,也不指望印度能理解美国与巴基斯坦开展的有限安全合作;同样,不指望美国与巴基斯坦之间能有“信任”可言,而更多关注对方是否“有用”。

第二种是“成本—收益”分析,

这往往发生在政府交替时期 。例如,在 2016年底,美国国会就进行了大规模地对阿富汗政策听证。在“成本—收益”分析框架下,有观点认为,“美国对巴基斯坦的援助,不仅没能达到美国期望的目标,反而可能起到了反作用。美国的援助壮大了巴国内反对改革集团的力量,并在结果上导致巴

[6]基斯坦国内的自由派力量更加薄弱”。

客观而言,这两种方法有利于美国在复杂的区域现实面前,集中资源去优先实现首要目标。然而,这些执行层面中的修修补补,并没有改变美国战略基础层面的“善、恶”判断,因而美国也无法真正理解,印巴两个国家真实的安全考虑与利益诉求,这在现实上必将使美国的战略目标大打折扣。当前,阿富汗国内政治和解进程艰难,阿安全部队能力建设仍有待加强。美国国防部近期的增兵计划,虽然得到了北约成员国技术上的支持,但更多是北约基于协约而不得不履行的责任。同样,目前巴基斯坦国内也面临重大的政治转型,前总理谢里夫被巴最高法院罢黜。在此背景下,美国战略界广泛对美国的阿富汗政策、巴基斯坦政策进行政策辩论,其判断方向势必带来地区国家战略环境的改变。大致而言,近期美国政策辩论的内容主要集中于以下三个领域,一些原则性的框架也初见端倪。

首先,关于美国的阿富汗、巴基斯坦政策。目前辩论的核心集中于

:在美国资源有限的情况下,对巴基斯坦和阿富汗的援助是否需要继续,如果继续,资源应该如何分配?奥巴马时期将对阿富汗、巴基斯坦的军事和发展援助捆绑在一起的做法基本终结,但在巴基斯坦对美国战略重要性的判断上,存在不同观点:一种观点 认为,巴基斯坦只是利用恐怖主义来向美国要求援助;另一派则认为,巴基斯坦也有自身局限,并且在反恐中曾经发挥的积极作用不能被完全忽视。否则,巴基斯坦国内安全局势的恶化,将最终伤害美国的全球安全利益。 他们主张,“美国不应该完全切断对巴基斯坦的援助,而是应该给对巴基斯坦的援助设置更多条件。包括,要求巴基斯坦对巴境内的恐怖主义实行更严厉的打击,并要求巴基斯坦必须对能溯源至其境内的恐怖主义,给出采取行动的时间表”。[7]

其次,对于印度在南亚及“印—亚 太”(Indo-Asia-Pacific)战略重

—要性的评估。大致而言,发展与夯实对印关系目前是美国国会的两党共识,美国也致力于将印度打造为“安全净提供者”(net security provider)。但考虑到巴基斯坦最“忌讳”面临来自东西两线的安全威胁,即除了传统印度在东侧对巴基斯坦的安全压力,印度还有可能通过对阿富汗的“渗透”,继续恶化巴基斯坦的安全环境。因而,目前美国或多或少对印度在阿富汗发挥更多安全作用的看法仍有保留。

另外,对于印度与巴基斯坦之间可能发生的“有限战争”(特别是使用或威胁使用战术核武器),美国也较担忧。如果印度与巴基斯坦在克什米尔发生了由恐怖主义袭击而引起的跨界冲突,美国将非常不愿意充当“调停者”的角色。因为“印度与巴基斯

[8]坦均具有一定的威慑能力” ,加上莫迪上台后在此问题上态度日趋强硬,

[9]似乎成为了“印度的新常态” ,这无形中“增加了印巴冲突升级的可能性,并可能使印巴陷入一种安全困

[10]

境” 。从这个角度看,美国对印度 安全“净提供者”的定位,更多聚焦于“印太”地区,认为印度是平衡中国的对手,帮助印度符合美国的国家利益。而在南亚,美国对印度是安全“净提供者”的判断,并不百分百确定。鉴于印度长期将南亚视为“势力范围”,印度极有可能在此区域,在认为是威胁自身安全利益的议题上,做出“过激”的军事反应。这将使美国较难选择。

最后,对中国在南亚存在加强的评估,主要是针对中巴经济走廊(CPEC)而言。目前主要存在两种观点:一种认为中巴经济走廊是一个颠

[11]覆性的“改变规则” 的战略性举措,一定程度上是“中国对美国‘亚太再

[12]平衡’战略的反应” ;另一种认为这并不一定对美国不利,因为中国的资金注入有利于稳定阿富汗、巴基斯坦的安全形势。“中巴经济走廊的成功会使巴基斯坦更稳定和繁荣,这对

[13]全世界都有利。” 并且,中国与美国在阿富汗问题上,存在合作空间。

美国南亚战略的转向及对中国的影响

就美国新政府的南亚战略而言,目前可见的变化是,美国已经在2017年 6月开始向阿富汗增兵。据媒体报道,数量约是 4000 人左右 。然而,

[14]

至今,美国对阿富汗的政策并不明晰,被普遍认为是一种有限投入的战略。从转型趋势看,美国下一步将尝试把阿富汗和巴基斯坦放在不同的政策框架下来进行处理,美对巴基斯坦的援助将大幅减少。具体而言,有观点认为“对巴基斯坦的援助更多是负面的,对阿富汗的援助则在使用效率上及配置上明显错位”。[15] 而与此同时,美国将继续坚持对阿富汗的援助

承诺,并认为这是实现地区基本稳定及阿富汗现政权存亡的先决条件。“美国将可能在支持阿富汗现政府能力建设的基础上,最大限度地通过有限投

[16]入来确保美国的既得利益。” 整体上,美国仍将是稳定阿富汗最重要的外部力量。

在对印政策上,基本可以预期一种较为“友善”的政策。这种“友善”既具有国会基础,也有知识精英界的支持。针对最近发生的中印两国军人在洞朗地区对峙事件,美国智库界基本接受印度的论述逻辑,认为“对峙的根本原因,是由于中国认为自身实力的增长已经到了可以完全不需考虑

[17]印度任何重要利益的时刻了” ,并认为“中国在洞朗修路的动机并不清楚。然而,中国修路对印度造成的安全压力却显而易见。道路一旦修完,中国将可直接陈兵于印度‘西里古里’走廊,这无疑会被印度视为外部

[18]

威胁”。 同时,在对法理的认识上,中国“不认为有争议就代表不是中国的,中国当前在做的,就是在认为对自身有利的‘战略机遇期’内,不断加强对自认为是自身领土区域的控制。在更大层面,这不仅仅只是中印战略竞争的问题,可能更是中美在地

[19]区层面的一种战略竞争”。

然而,也有研究对美国期望借印度来平衡中国的力度表示担忧。这种期待表现出一种两面性,既在一方面期望借力印度平衡中国,另一方面,又准备对印度在南亚可能涉及的有限军事冲突(如印巴有限冲突,或中印边界有限冲突)中持“不介入”态度。这都可能使美国未来的南亚战略存在更多的很矛盾的政策设计。其中包括美国如何处理与巴基斯坦关系,也包括美国如何平衡印巴关系,以及中印 关系。

总体而言,美国新政府的南亚战略,将继续秉承关于印巴“善、恶”的价值判断。但在“美国优先”背景下,所有政策将更强调“结果导向”,从而使很多议题(包括阿富汗议题)更不具有长期性。同时,虽然美国注意到中国在南亚存在的加强,但对于如何处理与中国在南亚的关系,仍在战略设计上存在矛盾性。一方面,美国希望中国在稳定阿富汗及印度加入核供应集团(NSG)问题上,能更好地与美国开展实质性合作;另一方面,美国又扶植印度,并通过更灵活的“小三边”(如美—印—日、美—印—澳等)来平衡中国在东亚及印度洋区域的存在。

对中国而言,可能需要从根本上来认识美国南亚战略设计中的“善、恶”导向——即美印关系缓慢的夯实是必然,美巴关系的有限接触也是必然,而美国在阿富汗投入的持续性、长期性仍不确定。同时,在特朗普政府注重结果导向,以及在对印和对华战略设计上均面临双重性的背景下,需要认识到与美在南亚合作的阶段性与有限性。此外,美国对南亚潜在军事冲突的“不介入”,也有助于中国对潜在的中印冲突、印巴冲突做出正确判断。

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[1] DhruvaJaishankar,“Does South Asia Exist ”, Foreign Policy, Nov 26, 2013,http:// foreignpolicy.com/2013/11/26/does-south-asiaexist/.

[2] Robert D. Lamb, SadikaHameed, Kathryn Miton,“South Asia Regional Dynamics and Strategic Concerns: A Framework for U.S. Policy and Strategy in South Asia 20142026 ” , CSIS Report, January 2014, https:// csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/ legacy_files/files/publication/140116_Lamb_ SouthAsiaRegionalDynamics_WEB.pdf.

[3]Stephen P. Cohen, The South Asia Papers: A Critical Anthology of Writings, Washington D.C: Brookings Institute, 2016.

[4]Ashley J.Tellis“, The Merits of Dehyphenation: Explaining U.S.Success in Engaging India and Pakistan”, The Washington Quarterly, Autumn 200, p.36.

[5] Lora Saalman,“U.S.-China Cooperation in South Asia ” , Carnegie Endowment for International Peace, March 25, 2011, http:// carnegieendowment.org/2011/03/24/u.s.-chinacooperation-in-south-asia-event-3373.

[6] Daniel Markey,“U.S.-Pakistan Relations: An Assessment of U.S. Assistance Policies, Civilian-Military Relations and Prospect for a Strategic Shift”, Testimony before the United States Senate Committee on Foreign Relations, September 8, 2016, p.2.

[7] Husain Haqqani and Lisa Curtis,“A New U.S Approach to Pakistan: Enforcing Aid Conditions without Cutting Ties”, Hudson Institute Briefing Paper, Feb 2017, p.11.

[8] T.V Paul,“Why Has the India-Pakistan Rivalry Been So Enduring? Power Asymmetry and an Intractable Conflict”, Security Studies, Vol. 16, no.4, October-December 2006, p. 624.

[9] See BarkhaDutt,“Why India and Pakistan could be a headache for U.S. Next President”, The Washington Post, Oct 25, 2016, https://www. washingtonpost.com/news/global-opinions/ wp/2016/10/25/why-india-pakistan-could-be-a-bigheadache-for-the-next-u-s-president/?utm_term=. ad4fb4f7448e.

[10] George Perkovich Toby Dalton, Not War, Not Peace: Motivating Pakistan to Prevent Cross-Border Terrorism, http://carnegieendowment.org/2016/08/25/ not-war-not-peace-motivating-pakistan-to-preventcross-border-terrorism-pub-64040.

[11]Muhammad Akbar Notezai,“Interview: Andrew Small on China-Pakistan Ties”, The Diplomat, Nov. 19, 2015,http://thediplomat.com/2015/11/ interview-andrew-small-on-china-pakistan-ties/

[12] Curtis Stone,“Voice of China: Why a Third Phrase of the U.S. Rebalance to Asia Pacific could be Destructive”, People’s Daily Online, Oct 13, 2016, http://en.people.cn/n3/2016/1013/c90000-9126636. html.[13] HussainNadim,“CPEC has changed economic outlook of Pakistan, South Asia”, The News, September 4, 2016, https://www.thenews. com.pk/print/169458-CPEC-has-changed-economicoutlook-of-Pakistan-S-Asia.

[14] Michael R. Gordon,“Trump Gives Mattis Authority to Send More Troops to Afghanistan”, New York Times, June 13, 2017, https://www.nytimes. com/2017/06/13/world/asia/mattis-afghanistanmilitary.html.

[15] Daniel Markey,“U.S.-Pakistan Relations: An Assessment of U.S. Assistance Policies, CivilianMilitary Relations and Prospect for a Strategic Shift”, Testimony before the United States Senate Committee on Foreign Relations, September 8, 2016, p.10.

[16] Ashley J. Tellis, Jeff Eggers:“U.S. Policy in Afghanistan: Changing Strategies, Preserving Gains”, Carnegie Paper, May 22, 2017, pp.2-3.

[17] VidhiDoshi and Simon Denyer, “China Pushes Hard on Border Disputes with India ” (interview with Ashley J. Tellis), The Washington Post, July 6, 2017, https://www. washingtonpost.com/world/asia_pacific/ china-pushes-hard-in-border-dispute-withindia/2017/07/06/52adc41e-619b-11e7-80a28c226031ac3f_story.html?utm_term=.a637eb4e098e.

[18] Jeff Smith,“Hostilities in the Himalayas? Assessing the India-China Border Standoff”, Wilson Center, July 27, 2017, https://www.wilsoncenter.org/ event/hostilities-the-himalayas-assessing-the-indiachina-border-standoff.

[19] Robert Daly, ibid.

2017年8月21日,美国总统特朗普发表电视讲话表示,美军从阿富汗匆忙撤军会造成权力真空,美军必须“为胜利而战”,并同时强调阿富汗政府须承担相应责任,美国期待看到阿富汗真正的改革和进展。图为当日,美国总统特朗普在弗吉尼亚州阿灵顿发表讲话。

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