特朗普将巴以问题推向险境
余国庆
内容提要 美国特朗普政府正式将驻以色列使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷，从而引发新一轮巴以冲突，进一步加剧地区紧张局势。虽然美以关系在特朗普政府政策的刺激下不断加强，但美国和以色列的地区政策正面临被国际社会日益孤立的境地，美国版的中东和平进程方案恐难为地区带来和平曙光。 关键词 特朗普政府；巴以冲突；耶路撒冷问题；中东和平进程DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.06.011
2018 年5 月 14日，在以色列建国70周年之日，美国将其驻以色列使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷，尽管特朗普本人没有像此前声称的那样出席迁馆仪式，但其在白宫担任高级顾问的女婿库什纳和女儿伊万卡一起出席了仪式。为了反对美国承认耶路撒冷为以色列首都，并把美国驻以色列使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷，自2018 年 3 月 30日起，巴勒斯坦人在加沙和约旦河西岸地区举行为期一个半月的“灾难日”[1]抗议。这是近年来巴以之间爆发的最惨烈的冲突，造成一百多人死亡，2800多人受伤
[2]。特朗普总统上任后，在巴以问题上采取明显的亲以抑巴的做法，将本已陷于僵局的巴以关系推向更险恶的境地，对地区局势带来更加复杂的影响。
特朗普改变耶路撒冷地位的做法致巴以关系彻底破裂
自 2016 年 11月大选获胜后，特朗普一开始还试图通过与以色列和巴勒斯坦保持平衡关系来推动中东和平。2017 年2月和5月，以色列总理内塔尼亚胡和巴勒斯坦领导人阿巴斯 先后访问美国。但巴以持续的紧张状况使得美国难以插手。2017年 7 月，以色列对耶路撒冷老城内穆斯林“尊贵禁地”（以色列称为圣殿山）实施强制安检，引起巴勒斯坦民众一波强烈抗议。不久，巴勒斯坦国总统宣布，巴方停止与以色列各级政府之间的联系。2018 年 1月，美国国务院宣布，冻结向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供的资金援助，使得美国与巴勒斯坦的关系迅速走冷。
一、特朗普改变耶路撒冷地位引发众怒
2017 年 12 月 6日，美国总统特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列的首都，并准备将美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁到耶路撒冷。此言一出，引起国际社会强烈反响，尤其是在中东地区，不少国家的政要发表声明，谴责美国的这一决定，不少国家民众上街示威游行，抗议和反对特朗普的做法。12 月 21日，联合国大会召开紧急特别会议，最终以压倒性多数投票通过决议，认定任何宣称改变耶路撒冷地位的决定和行动“无效”。决议还要求以色列和巴勒斯坦通过谈判 决定耶路撒冷的地位。
众所周知，耶路撒冷问题是阿拉伯国家和以色列冲突的核心问题之一，也是陷入僵局的巴以和平谈判中最为敏感的问题。耶路撒冷是一座具有 5000 年历史的古城。历史上，包括犹太人和阿拉伯人等在内的不同民族，在这里建造和留下了丰富的文化遗产和宗教圣殿，耶路撒冷因而成为公认的犹太教、基督教和伊斯兰教这三大宗教共同的圣地。事实上，耶路撒冷的地位问题曾经由联合国大会决议规定。在1947 年 11月联合国巴勒斯坦分治决议（联合国大会181 号决议）中规定：成立耶路撒冷市国际特别政权，由联合国来管理。但在1948年爆发的巴勒斯坦战争（以色列称之为“独立战争”）中，以色列占领了西耶路撒冷，东耶路撒冷由约旦控制。在 1967年的第三次中东战争中，以色列控制了包括东耶路撒冷在内的整个耶路撒冷，并在1980 年单方面通过法律，宣称整个耶路撒冷是其“永久、不可分割的首都”。阿拉伯国家一直不承认以色列在耶路撒冷问题上的一系列做法，巴勒斯坦方面则一直
要求建立一个以东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国。可以说，国际社会普遍不承认以色列对耶路撒冷拥有主权，绝大多数国家，包括美国在内，都把驻以色列的大使馆设在特拉维夫，而不在耶路撒冷。此次美国迁馆后，绝大部分国家已表态不会追随美国，将驻以使馆迁往耶路撒冷。
二、特朗普挑动巴以问题的真实目的
按理说，美国应该意识到，改变耶路撒冷地位的做法必定会引起有关方面的强烈反应，但特朗普总统为什么还一意孤行？
首先，特朗普这样做的目的之一在于通过挑动中东的核心问题，借机调整与中东相关国家关系，对长期陷入僵局的中东和平进程施以“电击疗法”，以压促变，重新“激活”中东和平进程。特朗普当局认为，此前所有的和平计划或方案都没有起到美国希望的效果，应该抛弃陈规，另起炉灶，在新的基础和现实面前寻求和平途径，而承认耶路撒冷为以色列的首都就是 美国认为的重要现实基础。据报道，特朗普在做出这一决定之前，就和以色列、埃及、约旦等多个中东国家通报美国将要改变的立场。特朗普发表关于耶路撒冷地位的讲话后，虽然遭到了阿拉伯国家的普遍反对，但埃及、约旦、沙特阿拉伯等国家的反应并不过度。目前看来，美国和以色列虽然顶住了阿拉伯国家和伊斯兰世界的抗议浪潮，使得事态没有失控，但美国和以色列是否能借此重新“激活”中东和平进程，仍然存在着很大的疑问。
其次，特朗普改变耶路撒冷地位，与特朗普本人对中东问题的认知和承诺有关。特朗普本人在2016 年美国总统大选前，对中东问题的关注并不多，但他的女婿库什纳是犹太人，在特朗普入主白宫后担任白宫高级顾问，库什纳在美国犹太人中具有广泛的人脉和商业联系，而美国犹太人一向对美国政府的中东政策，尤其是对美国与以色列的关系有重要的影响。早在2016 年3月，在库什纳的策划下，已为总统候选人的特朗普在美国以色 列公共事务委员会年会上发表演讲，强调美国应该重视以色列在中东的作用，为特朗普赢得国内犹太人选票打下了良好基础。也正是在此次演讲中，特朗普首次承诺要将美国驻以大使馆迁往耶路撒冷，也为特朗普2017 年12 月6日的讲话做了脚注[3]。在大选期间，特朗普也放言如果自己当选总统，就会把美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷。因此，特朗普承认耶路撒冷为以色列首都的做法，是在兑现自己的竞选承诺。
再次，特朗普认为，在巴以之间搞平衡不能起到实际效果，美国预见巴勒斯坦会对美国承认耶路撒冷地位之举会抗议和反制，但整个阿拉伯世界的反应会有限，因此，特朗普此举也旨在提醒巴勒斯坦：美国已经认为，耶路撒冷问题并非巴以谈判的直接障碍和议题。事实上，虽然巴勒斯坦对于美国宣布耶路撒冷为以色列首都的做法感到极其震惊和愤怒，但在阿拉伯国家和整个伊斯兰世界并没有出现失控的过激反应，沙特阿拉伯等国还对民众的抗议进行压制。巴勒斯坦在万般无奈中，单方面对美国的态度做出了激烈的反应。2017年12月31日，在纪念巴勒斯坦民族解放运动（法塔赫）成立53周年会议上，巴勒斯坦国总统、巴解组织执委会主席、法塔赫领导人阿巴斯强调，耶路撒冷是“巴勒斯坦人民永恒的首都”。作为对特朗普迁馆决定的回应，巴解组织决定召回驻华盛顿办事处代表，而特朗普也针锋相对地表示，美国将关闭巴解组织驻美国代表处。2018年２月13 日，正在俄罗斯访问的巴勒斯坦总统阿巴斯对外表示，今后将“拒绝美国在巴以问题上的单独调解人身份”。[4]可以说，巴以和平进程走进了“死胡同”。
遭到国际社会孤立的美以特殊盟友关系
从 20 世纪60年代起，美国就与以色列建立了特殊的盟友关系。此后的历届美国政府，尽管在一些具体问题上与以色列也会产生分歧，但与以色列的战略盟友关系始终维持。以色列对每一届美国总统上任前后对以色列的态度十分关注，只要美以关系稳固，并不在乎外界批评或指责以色列在巴以问题上的所作所为。
一、特朗普执政后美以关系再升级
由于奥巴马政府在战略上对中东地区相对超脱，导致美国与沙特阿拉伯、埃及、土耳其等中东国家的关系不断出现摩擦和波折。特朗普执政后，美国倾向重新与中东的传统盟友恢复和发展关系，这使得美国更加重视与以色列的关系，认为以色列是美国在中东唯一具有相同价值观的可靠盟友。因此，特朗普承认耶路撒冷是以色列的首都，实际上是送以色列一个“大礼”，以色列总理内塔尼亚胡也毫不掩饰对特朗普的感激之情。
特朗普上台执政后，除了其本人外，包括副总统彭斯、时任国务卿蒂勒森和国防部长马蒂斯在内的高官纷纷到访以色列。除了与以色列交流对地区问题的看法外，主要目的是进一步巩固美以双方的战略合作关系。在加强双方政治关系的同时，美国与以色列的军事合作也进一步提升。2018年3月，以色列和美国举行了代号“杜松眼镜蛇2018”的联合军事演习，来自美军欧洲司令部的2500名军人参加了演习，这也是历年来规模最大的一次，进一步加强了美国和以色列的战略合作关系。但问题是，在巴以冲突仍然严重对立的背景下，特朗普对以色列的热情拥抱和倾力支持必然遭到巴勒 斯坦方面的激烈反对，也与其试图重新启动巴以和谈的初衷南辕北辙。
二、巴以关系恶化使地区局势更为错综复杂
美国在耶路撒冷问题上的倒行逆施，除了得到以色列的欢心外，在中东和国际社会引发普遍抗议和反对。在土耳其的号召下，2017年 12 月 13日，伊斯兰合作组织在土耳其伊斯坦布尔举行特别首脑会议。会后发表公报，宣布“承认东耶路撒冷为巴勒斯坦国首都”。该组织还呼吁联合国安理会维护耶路撒冷的法律地位，制止以色列对巴勒斯坦土地的占领。让美国略感意外的是，在耶路撒冷问题上，土耳其成为对美国谴责最严厉的伊斯兰国家。土耳其这么做，一方面是想巩固自己在伊斯兰世界的旗帜地位，另一方面也反映出在中东诸多热点问题上，土耳其越来越亲近俄罗斯与伊朗的政策趋向，未来美国和土耳其的关系也会受到此事的牵连。由于耶路撒冷问题牵涉到整个阿拉伯国家和伊斯兰世界的共同利益，此前一度与以色列释放改善关系迹象的沙特阿拉伯与海湾国家，将有可能放缓与以色列走近的步伐。
对美国和以色列来说，尽管在耶路撒冷问题上以色列得到了期许已久的结果，但也会导致美国和以色列在国际社会更加孤立。2017年夏，联合国教科文组织将犹太教中仅次于耶路撒冷的圣城希伯伦宣布为巴勒斯坦的世界文化遗产，引起了以色列方面的强烈抗议。同年10月，美国与以色列分别宣布退出这一组织。这种“退群”行为遭到国际社会的普遍批评，德国联邦政府文化国务秘书格吕特斯（Grütters）认为，美国和以色列的这一决定“传递了一个完全错误的信 号”。[5] 2018 年5 月 15日，在美国启用耶路撒冷的驻以色列大使馆新馆仪式的第二天，联合国安理会举行了紧急会议。由于美国的否决，安理会没有通过关于耶路撒冷问题和局势的决议，但显示出美国和以色列再次在安理会处于孤立的境地。
特朗普在巴以问题上的贸然之举难推中东和平
特朗普在巴以问题上本想通过刺激手段重启中东和平进程，但一系列措施明显违背巴勒斯坦人利益和国际法准则，使得巴以局势再度恶化。2018 年3 月 30日是巴勒斯坦第42 个“土地日”[6]，此后巴勒斯坦民众持续的示威活动遭到以色列军警严酷的镇压，造成大量民众伤亡，尤其是加沙地区的人道主义灾难不断加剧。巴以问题目前处于一种险恶的状况，巴勒斯坦民众的抗议示威与以色列的围堵镇压轮番升级。尤其在加沙地区，目前 220万巴勒斯坦民众生活在这个被以色列围困的365平方公里的狭小地区。加沙不仅被外界形容为“世界上最大的监狱”，而且有可能成为世界上最大的“人肉躯体抗议火药桶”。以色列士兵也在巨大压力下，不断用武力驱散靠近加沙和以色列边界地区的巴勒斯坦民众，使巴以关系陷入到一种令人窒息的状况。巴勒斯坦不仅宣布中止与以色列各层级的官方联系，同时也宣布不参加今后由美国作为单方调解人的和平进程，这将使美国在中东的和平调解效果大打折扣。
一、特朗普版的巴以和平方案难见曙光
尽管特朗普在巴以问题上已经明显表露出“亲以抑巴”的倾向，但似乎并没有放弃在推动巴以和平进程方
面有所作为的初衷。特朗普上台执政后，在 2017 年 5月选择出访中东作为其外交首秀。特朗普或许自信能像“中间商”那样，在中东地区说服以色列、巴勒斯坦、沙特阿拉伯、埃及等国家“达成某种交易”。根据美国和一些西方媒体报道，特朗普已授意他的女婿、白宫高级顾问库什纳和国际谈判特别代表贾森· 格林布拉特出台所谓巴以问题“世纪协议”，推动双方实现最终和平。尽管到目前为止，这项由美国、沙特、以色列在幕后推动的中东和平计划的详细内容并未完全公开，但据一些媒体披露，大概包含以下内容：承认耶路撒冷为以色列的首都；承认以色列在约旦河西岸建立的部分犹太人定居点的“合法性”；要求巴勒斯坦领导人阿巴斯（法塔赫派）和哈马斯彻底分道扬镳；要求巴勒斯坦同意以色列负责部分巴勒斯坦领土的安全措施等。显然，特朗普在巴以问题上，将更多地与以色列、沙特、埃及、约旦等盟友协商，并不太在乎巴勒斯坦的单方态度。特朗普不断放出出台新和平方案的风声，但又故弄玄虚，始终没有正式公布和平方案的具体内容，让外界不断猜测美国的底细，反映了特朗普在巴以问题上并没有真正的危机感。
为了推动美国版的新的和平计划，2018 年1月和2月，美国副总统彭斯和时任国务卿蒂勒森先后出访中东，访问了埃及、以色列、约旦、土耳其等国。但从访问效果来看，美国显然没有说服巴勒斯坦和其他阿拉伯国家接受美国的和平主张。美国副总统彭斯在他的首次中东之行中，甚至没有实现与巴勒斯坦总统阿巴斯的会面，显示巴勒斯坦方面对美国立场的极端不满。
二、巴以和谈环境更趋恶化
所谓巴以和平进程，指的是在20 世纪90年代以马德里和会与《奥斯陆协议》为标志而开启的巴勒斯坦与以色列和平谈判进程。不幸的是，这一进程历经坎坷，巴以真正直接谈判的时间并不长。2000—2003 年间，巴以爆发严重冲突，此后，巴以谈判时断时续。2007年，巴勒斯坦内部陷入严重分裂，和平谈判更为艰难。巴以双方曾在2013 年 7月短暂恢复和平谈判，但由于双方在犹太人定居点建设等问题上分歧严重，和谈于次年４月中断，至今未能重启。近年来，国际社会普遍支持以“两国方案”为基础，推动实现巴以最终和平。事实上，“两国方案 也是自20 世纪 90
”年代克林顿政府上台后历届美国政府在巴以问题上秉持的基本立场。特朗普本人一开始就对“两国方案”含糊其辞，而在耶路撒冷问题上最终抛弃美国前任历届政府的做法，实质上显示特朗普正在偏离国际社会普遍认可的巴以和平进程轨道。对美国版的巴以和平方案，阿拉伯国家还需要观其庐山真面貌，而对巴勒斯坦来说，如何在与美国、以色列关系同时恶化的背景下，在未来的相关谈判中确保和平诉求与自身利益，着实并非易事。
另一方面，巴以问题面临的外部环境也不容乐观。美国仍然在中东地区采取单边行动。2018年 5 月 8 日，美国宣布单方面退出伊朗核问题全面协议，俄罗斯、欧盟等此前中东和平的调解方，不得不为挽救伊朗核协议的命运展开频繁磋商。与此同时，围绕叙利亚局势和前景的地区和大国博弈仍在加剧，在这样的背景下，多边巴以和谈短期内更难以启动。
总之，在以色列迎来建国70 周 年之际，巴以冲突再度以一种悲惨和令人绝望的方式展现在世人面前。早在 1998 年以色列建国50周年之时，当时以色列国内主要政党已经认识到，“以土地换和平”的原则是以色列与邻国实现和平的必要条件[7]。而如今，以色列内塔尼亚胡政府完全沉溺于特朗普政府送来的“耶路撒冷红包”的欣喜当中。虽然美国与以色列的关系得到进一步巩固，但巴以关系的恶化，使和平谈判正在失去基本的前提。巴以关系与美以关系的一冷一热，让世人没有理由看好美国下一步准备推出的和平方案，巴以和平之路将更加险象丛生。 ——————————
[1] 1948 年5月 14日，以色列宣布建国。次日，第一次中东战争爆发，巴勒斯坦人此后将每年5月 15 日作为民族“灾难日”。2018年 5 月 15 日是巴勒斯坦第70 个“灾难日”。
[2] 关于此次巴以冲突中巴勒斯坦人伤亡人数有不同的报道，此文中的数据引自以色列主流报纸《国土部》。“Top IDF Spokesperson Tells U.S. Jews: Israel Failed to Minimize Gaza Casualties, Hamas Won PR War ”. https://www.haaretz.com/ middle-east-news/palestinians/.premium-hamas-wonpr-war-we-failed-on-gaza-causalities-admits-israelispokesperson-1.6094562.
[3]“AIPAC Statement on President Trump's Jerusalem Announcement”，https://www.aipac. org/learn/resources/aipac-publications/publica tion?pubpath=PolicyPolitics/Press/AIPAC%20 Statements/2017/12/Jerusalem%20announcement。.
[4]“阿巴斯表示拒绝美国在巴以问题上的调解人身份”， http://www.xinhuanet.com/2018-02/13/ c_1122412878.htm.
[5] “Israel to join US in quitting UNESCO”，http://www.bbc.com/news/world-uscanada-41598991.
[6] 巴勒斯坦“土地日”指的是每年的3 月 30日。1976 年 3 月 30日，生活在以色列的六名巴勒斯坦人在抗议以色列侵占巴勒斯坦土地的集会中被以军士兵开枪打死，为纪念死难者，巴勒斯坦将这一天定为巴勒斯坦“土地日”。
[7] Geoffrey Aronson, Israel, Palestinians and the Intifada, England, 1999, P336.