2018：震荡与重塑中的国际安全秩序
【内容摘要】2018年,在各种因素联动作用下,国际安全形势反复震荡。“贸易战”愈演愈烈，大国竞争、对抗加剧，传统安全加速回归，热点问题此起彼伏，国际安全不稳定、不确定因素明显增多。全球安全治理面临机制受冲击、理念被动摇、目标难达成等严重挑战。国际社会中改革现有安全秩序的呼声愈加强烈，为新安全秩序的建立提供了机遇。2018年中国周边安全环境趋稳向好，多个热点降温。国际安全呈现出的新特点、新挑战、新机遇是近年来世界形势量变不断加速发展的最新结果，也是和平与发展时代主题内涵外延发生变化的反映，是当今世界百年未有之大变局的应有之义。在全球安全治理上不断凝聚共识、锐意改革，是重塑国际安全秩序的关键。
2018年的国际安全形势延续了近年来复杂多变的基本特征,单边主义和贸易保护主义盛行, 民族主义和民粹主义合流且同步上升,强人政治和威权主义回潮,地缘政治和新型领域的竞争加剧, 局部动荡和冲突此起彼伏,国际安全秩序和规则受到严重冲击和挑战。究其原因，这是冷战后世界经济全球化发展严重失衡、国际政治极化以及国际军事一超独霸相对固定等几大因素综合作用、相互叠加的结果。当前,国际安全秩序的重塑远未到位，不稳定、不确定因素增多，如何准确把握其中的深层规律,积极稳妥应对可能出现的危机和挑战，是中国面临的重大考验。
国际安全形势的新特点
与往年相比，2018年中国所面临的国际安全环境的最大亮点在周边，最大的难点是中美关系，最大的热点在中东，最大的爆点是“贸易战”。国际安全形势呈现出一些不同于以往的新特征。
其一，大国竞争博弈明显加剧，但管控危机避免直接冲突仍具广泛共识。近年来，大国之间围绕 地缘政治和新型领域的竞争一直是国际形势演变的重要标志之一，但与以往不同的是，2018年这种竞争和博弈呈现了新的趋势。一是竞争的范围由过去主要集中在一两个领域向综合性、全方位竞争发展。例如，俄罗斯与西方大国围绕乌克兰问题的矛盾未解且有升级之势，在叙利亚和中东的争夺也日趋激烈，同时围绕太空、网络、间谍、军控等问题的斗争全面展开，经济领域的相互制裁也随之升温。二是博弈的性质由过去以合作协调为主向竞争性、对抗性进一步加强转变。例如，2018年中美在南海的博弈不断升温，随着美国在南海的“航行自由行动”更具挑衅性，中美爆发危机的危险增大。三是主要矛盾出现新的变化。过去大国竞争主要以美俄矛盾为主，当前正在向美俄矛盾与美中矛盾并重的方向演变。当然，以上这些新变化并未突破大国关系的底线，管控危机避免直接冲突仍具广泛共识。世界总体和平稳定的局面可以保持。
其二，传统安全加速回归，但爆发全面军事对抗的可能性不大。近年来，传统安全在国际安全竞争中的分量有所加重，地位和作用不断提高。2018
年，传统安全的回归呈明显加快趋势。一是主要国家的军费开支继续增加。根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所的报告，2017年全球军费开支高达17390 亿美元，比 2016 年增加了1.1%，达到冷战后的最高值。[1] 从 2018年的情况看，这个数字很可能会继续攀升。二是军事强国加速发展信息化、智能化武器装备。美俄等军事强国在人工智能和网络技术军事应用方面取得新的重大进展。比如，美国军方与谷歌公司合作，在打击“伊斯兰国”的军事
[2]行动中，利用人工智能技术分析无人机采集的视频。三是各主要国家军事战略调整向纵深推进。美、俄、日等大国相继出台的一系列重要战略报告，都对其军事战略做出新的规划和安排，加快向应对大国竞争和新型领域的方向转变。四是美国单方面宣布将退出《中导条约》的举动使国际裁军与军控进程严重倒退。美国此举的目的首先是要进一步拉大美俄之间的军事差距，继续扩大美国优势，下一步则可能瞄准削弱中国的中短程弹道导弹能力，制衡中国在该领域的局部优势。一旦美国正式退约，将对全球战略平衡造成沉重打击，不排除欧洲为加强自身 防卫增强反导能力甚至扩大部署核武器，围绕中短程导弹的军备竞赛或将在所难免。[3]
新形势下，以质量建军为基础，以信息化、智能化武器装备更新换代为主要内容，以发展新的战略威慑手段为支撑，以打赢信息化战争为目标的新型军备竞赛已经展开。但是，这场军备竞赛与冷战时期相比仍有区别，导致全面军事对抗的可能性不大，其消极影响仍在可控范围内。
其三，全球热点有升有降，在一些地区呈蔓延趋势。一是大国对地缘关键节点的争夺，拉动一些地区热点升温，进而牵动地区格局演变。在中东，近年来美国的投入持续减少，总体进行战略收缩，但仍不放松与俄罗斯在叙利亚问题上的博弈。2018年 4 月 14日，美、英、法等国以叙利亚使用化学武器为由，在未获得联合国授权的情况下对叙发动军事打击。俄罗斯随即联合伊朗、土耳其加强外交斡旋，同时加大在叙军事行动力度。俄罗斯强力军事介入后，叙利亚的战场形势发生重大转折。“伊斯兰国”基本被剿灭，叙利亚巴沙尔政权得以保全。2018 年 12 月 19日，美国宣布将从叙利亚全面撤军，
进一步实现其在中东的战略收缩。当前，美俄在叙利亚问题上的军事角力暂告一段落，但双方围绕中东地缘格局的斗争不会停止。美国撤军后，仍可能会以反恐名义介入叙利亚安全安排，干预叙利亚宪法起草与朝野和解进程，以威逼利诱的手段迫使叙利亚要求伊朗及其扶持的什叶派武装撤离，安抚其盟友以色列和沙特，敦促俄罗斯压缩兵力和装备，恢复美俄在中东的军事平衡。此外，在巴以问题上，美国将驻以色列使馆迁往耶路撒冷的举动，不仅显示了美国袒护以色列的一贯立场，更被外界解读为鼓励以色列在地区格局重塑中发挥更大作用。美国在中东问题上的政策立场不仅引发巴以新一轮冲突，更导致中东地区动荡加剧。二是近年来已经凸显但并未解决的一些矛盾如欧洲难民问题等，在积累发酵后，不断释放出具有破坏性的能量，对欧洲的政治、经济、社会发展产生一系列冲击，直接导致欧洲各国民族主义与民粹主义的抬头与合流，社会仇恨导致犯罪数量激增，甚至引发欧洲一些国家陷入动荡。三是朝鲜半岛局势迅速缓和，南海争端相关国家之间的关系有所改善，但南亚局势更加复杂，反恐斗争任重道远。“基地组织”和“伊斯兰国”遭受重创后，化整为零，继续制造恐怖事件。恐怖活动在一些地区呈现出分散化、独狼化、本 土化、蔓延化等新趋势。据统计，2018年 1月至6月，全球42个国家共发生了639起恐怖袭击案件，比 2017年同期略有增长，增幅为0.6%，恐怖袭击共造成 3305人死亡，死亡人数比2017 年同期下降19.6%。同时，中亚、北非的安全隐忧严重存在。[4]
其四，中美关系已发生部分质变，但两国爆发“新冷战”的可能性不大。2018年国际安全形势中最引人关注的热点之一就是中美关系。美国对华政策正在进行根本性调整，对华利益认知、威胁判断及其态度都发生了重大变化。新形势下，美国将中国定位为“首要竞争对手”“修正主义者”“新帝国主义者”“新扩张主义者”“奉行国家资本主义者”“不公平贸易者”等，并将中国崛起看作是“对美国全球领导地位的结构性挑战”。[5]与之相适应，美国各层次的战略都开始着眼应对所谓“来自中国和俄罗斯的威胁”。这是冷战结束后，美国历届政府对华政策从未有过的新现象。目前，美国对华战略调整并未完全到位。鉴于全球化的国际背景与冷战时期大不相同，中国也不会主动陷入冷战泥淖，中美冷战尚打不起来。但如何重塑以及塑造怎样的中美关系，是摆在两国面前的紧迫课题。
其五，中国周边安全形势明显好转，但某些热点仍可能反复。2018年，中国外部环境最大的亮点
在周边。由于中国积极作为、主动调整，朝鲜半岛、中印、中日、中国与东盟的关系同时改善，使中国周边多个方向的热点普遍降温，带动中国周边安全形势明显趋好。但由于某些大国深度介入，历史遗留问题与现实利益矛盾相互交织，短期内难以解决，中国周边的一些热点、难点问题仍可能出现反复。如半岛无核化仍将经历曲折过程；中日围绕历史、钓鱼岛、东海大陆架划界等问题的矛盾和冲突仍可能再现；域外大国干涉南海事务，挑动中国周边国家进行对抗不会停止，南海问题随时可能再度升温；中印两国因领土争端引发危机的风险始终存在。
其六，新科技革命加速发展，对人类产生的正反两方面影响日益凸显。今天，“技术变现”的时间越来越短，云计算、大数据、人工智能、生物技术等新技术成果不断产生并被快速转化应用，深刻影响着人类生产、生活乃至思维方式，从而改变世界。但同时，新技术不可知、不确定等因素日益增多，包括运用不当可能造成人类个体的精神、伦理、道德危机，甚至在整个人类社会引发政治、经济危机乃至战争等，这些负面和消极影响难以把握，由此引起国际社会普遍担忧。
全球安全治理面临的新挑战
面对错综复杂且充满不确定性的国际安全形势，国际社会亟需凝聚共识，加强全球安全治理。但现实却是，美国频繁“毁约”“退群”，冲击治理的体制机制；国家主义理念强势回归，动摇治理的价值基础；片面强调“本国利益至上”，威胁共同安全治理目标。2018年，全球安全治理面临诸多新挑战。
一是机制受冲击。全球安全治理机制由传统安全和非传统安全两种治理机制组成，二者互有交叉重叠。与国内治理相仿，全球安全治理机制的平稳有效运行同样需要有法可依、有法必依。所谓“有法可依”就是国际社会要制定相关国际法，包括签订具有国际法效力的国际条约。而“有法必依”是指有关主权国家和国际组织要执行相关的国际法和 国际条约。2018年，全球安全治理机制受到“有法不依”的强烈冲击。美国相继宣布单方面退出伊朗核协议和《中导条约》，冲击了现有全球安全秩序，给地区和世界和平带来长期不确定性，为核不扩散和军控体制蒙上了阴影。目前，这种冲击造成的负面效应已经显现，而长远影响还有待观察。伊朗宣布如果欧洲不能继续遵守协议，将重启核武器级铀浓缩，此举可能引发沙特等国寻求发展核武器的连锁反应。德法两国领导人已明确表示支持建立欧洲军，这一举措显然是基于对所谓俄罗斯威胁的担忧，也是对美国失望的一种回应，不排除未来欧洲为此加强军备和部署核武器，这将给地区乃至全球安全埋下隐患。
当前，要改善全球安全治理，首先要解决“有法不依”的问题。近年来，无论是在涉及军控与裁军的传统安全领域，还是在应对全球气候变化的非传统安全领域，“有法不依”都对现有安全治理机制构成了最大挑战。其次要尽早解决“无法可依”的问题。随着全球化和科技的快速发展，对人类安全构成威胁的非传统安全问题不断涌现，原有的基于传统安全并以管理国家间威胁为主要目标的国际规则已严重滞后于全球安全形势的发展，导致全球安全治理面临有效性与合法性的双重挑战。[6]尽快凝聚全球共识，制定相关国际规则，是有效应对和解决各种安全问题必须迈出的第一步。
二是理念被动摇。2018年传统安全强势回归，世界各国整军经武。在大国战略竞争和博弈加剧的大背景下，围堵遏制、联盟政治、零和游戏的冷战思维找到了新的土壤，开放、包容、合作、共赢的价值理念受到严重冲击。一方面，特朗普政府高调奉行“美国优先”政策，在安全治理领域追求美国利益的最大化、绝对化，从国家的自利性视角出发对全球安全治理进行功利性选择，试图打破现有秩序，建立美国主导下的排他性秩序。另一方面，美中、美俄之间不断扩大的矛盾和分歧，虽不至于导致军事战争，但大大降低了大国通过安全合作实现全球
治理的意愿和可能性。在这两个因素的共同作用下，国家主义理念强势回归，动摇了以人类共同安全为基础的普遍价值观。
伴随着大国关系出现的新对抗，全球安全治理中的价值冲突和矛盾更趋激烈，这种冲突既存在于国与国之间（如美俄和美中），也存在于不同的国家集团之间（如西方的所谓“五眼联盟”与其他国家集团），还存在于国际组织与个别国家之间（如北约与俄罗斯）。安全治理理念矛盾背后的根本原因是全球治理各主体之间的利益诉求和价值判断不同。但全球治理的深入发展，离不开价值理念的建构，这是凝聚和稳定不同利益主体行为最持久的力量。[7]如何调和矛盾、弥合分歧，确立和强化共同的安全价值理念，是当前加强全球安全治理无法回避的议题。
三是目标难达成。在当今无政府的国际社会中，全球安全治理的目标能否实现，在很大程度上取决于各国的国内治理成效，具体讲就是各国能否落实安全治理措施，践行本国的治理承诺。近年来，随着民粹主义和民族主义在多国呈现合流抬头之势，全球安全治理受到一些国家内政的影响，效果大打折扣。例如，在应对气候变化问题上，2018年 11月，法国爆发了震惊世界的“黄马甲”运动，起因就是马克龙政府为兑现法国的减排承诺而提高国内油价。随着危机升级，12月，马克龙政府宣布暂停上调燃油税，可能导致这一承诺难以兑现。在解决难民问题上，2018年 12 月 16日，比利时爆发大规模游行示威，抗议政府签署联合国《移民问题全球契约》。[8]美国明确抨击该公约是“联合国以牺牲各国主权为代价，推动全球治理之举”。澳大利亚、捷克、匈牙利、波兰等国家也公开表示反对。[9]这为在全球实现安全、有序、正常移民的难民治理目标蒙上了阴影。
为迎合或屈从于国内的民族主义和民粹主义，一些国家特别是某些大国的政府片面强调“本国利益至上”，在面对行使国家主权与实现安全治理目 标之间的矛盾时，不愿在国际多边机制的框架下协商解决，拒绝承担主权国家在全球治理中应承担的责任和义务，导致一些重大而紧迫的全球安全治理目标难以实现。
全球安全秩序重塑的新机遇
2018年国际安全形势呈现出的新特点，给全球安全治理带来新的风险和挑战，同时也冲击着现有的国际安全秩序。当前, 旧的安全秩序尚未打破，新的安全秩序还未形成。准确把握安全秩序发展演变的特点和规律,推动建立国际安全新秩序，中国既面临挑战，也面临机遇。
一是国际安全秩序尚未发生质变，但其发展演变呈现量变加速态势。现有国际安全秩序是在冷战后形成的，其基本特点是美国享有全球霸权，在处理全球和地区安全事务方面享有最大的发言权。但任何事物都不是一成不变的，随着冷战后经济全球化、政治多极化、社会信息化的深入发展，一批新兴市场国家群体性崛起，拥有越来越强的实力和意愿参与国际安全事务。美国“一超独霸”的国际安全秩序也在发生着某种程度的量变，其显著标志是以新兴市场国家为代表的广大发展中国家在全球和区域安全治理中发挥的作用越来越大。
进入 21 世纪，2001 年“9 11”事件和 2008 年全球金融危机的爆发，特别是2015年以来国际社会出现的多起“黑天鹅”“灰犀牛”事件，标志着国际安全秩序的量变已经积累到一定程度，虽然还未引发质变，但呈现出明显加速趋势。一个突出表现就是，特朗普上台后执行的内外政策，对现有国际安全秩序造成前所未有的冲击。一方面，美国越来越不满意自己一手创建并曾享有巨大好处的现有安全秩序，维护现有秩序的意愿在不断下降；另一方面，美国的影响力相对衰弱而新的安全问题又层出不穷，即使美国愿意，其解决问题的能力也在下降。
当前，围绕新旧安全理念、规则和秩序的斗争日益激烈。美国从“美国优先”出发，企图通过单
边手段，在破坏现有秩序的基础上另起炉灶，建立新的由美国主导的安全秩序。与此同时，世界上大多数国家希望通过多边方式，建设性重塑现有安全秩序，使发展中国家能够和发达国家一样享有平等的发言权、参与权和决策权，并推动形成平等包容、合作共赢的新的安全秩序。展望未来，两种理念、两种规则、两种秩序的斗争将是长期的、复杂的，最终形成的新的安全秩序应该是双方博弈后互相妥协的结果。
二是和平与发展时代主题的内涵和外延发生变化，为新的安全秩序的形成提供了重要外部条件。现有国际安全秩序脱胎于冷战时期的两极格局，形成于和平与发展时代潮流的大背景下。这一秩序以美国“一超独霸”为基本特征，以美国超强实力为基础，以传统安全问题为核心议题，以美国全球军事同盟体系为依托，带有深深的冷战烙印。当前，相互依赖已成为国际社会的基本特征，冷战时期两个超级大国激烈对抗、两大军事集团相互对峙、两个平行市场泾渭分明的状况早已不复存在。和平与发展仍然是时代主题，但和平与发展的内涵和外延已发生新的变化。和平问题更确切的替代词是安全。今天，世界大战的可能性不大，但安全挑战却层出不穷，特别是各类非传统安全问题更是多如牛毛。发展问题的外延大大扩展了，除了经济增长以外，社会公平程度、国民生活质量和幸福指数、技术创新等诸多内容受到日益广泛的关注。这些变化都在呼唤新的安全秩序，也为新的安全秩序的建立创造了条件。
三是改革全球安全治理机制已成共识，并为建立和完善新的安全秩序提供了内在动力。在现有安全秩序未发生质变的前提下，国际社会要创造良好的安全环境，实现新的安全与发展目标，亟需加强多边主义的全球安全治理。但近年来，现有的一些安全治理机制在运行中出现低效、甚至无效的状况，无力应对和解决国际社会面临的各种安全威胁。例如，联合国作为当今世界规模最大、最有权威的政府间国际组织，未能有效制止冷战后爆发的几场大 的局部战争，凸显出原有机制对大国出于自利目的发动战争行为的无能为力。再如，在国际社会共同努力下，多国签署了应对全球气候变化的《巴黎协定》，该文件是目前世界上应对气候变化问题的最重要依据，但却无法阻止美国的“退群”行为，从而也就无法保证实现协定中设定的减排目标。这些都凸显出改革现有安全治理机制的必要性和紧迫性。当前，国际社会对改革问题都有一定共识，改革的意愿也越来越强烈，但对改革的路径和目标等仍存在较大分歧。
展望未来，全球安全治理改革应从完善规则制定、改革执行机构、加强国际协调等方面入手。对于国际安全治理中固有的“大国例外”问题，可以先易后难，从敏感度较低的非传统安全领域入手，加强与共同利益方的协调，形成内部制衡，增大违约成本。 （第一作者系国防大学国家安全学院教授，少将；第二作者单位：国防大学国家安全学院） （责任编辑：张凯）