中国与太平洋岛国合作回顾与展望

【内容提要】自从中国与太平洋8个岛国建交以来，双边在各领域合作成效显著，但受内外部不利因素影响也面临一定困难与阻碍。2018年11月习近平主席访问巴布亚新几内亚并与建交的8个岛国领导人举行了集体会晤，这是双边合作发展史上新的里程碑。新形势下，中国需进一步加强顶层设计、开展战略对接、丰富合作内容、培育支点国家、拓宽合作渠道，总结经验，克服障碍，与太平洋岛国携手开创双边关系更加美好的未来。

太平洋岛国是国际政治舞台上一支不可忽视的重要力量，也是新时代中国完善大周边外交战略格局的重要对象。[1]该地区幅员辽阔，拥有3000 多万平方公里海域和1万多个岛屿；地缘战略地位重要，处于太平洋东西与南北交通要道交汇处；自然资源丰富，拥有矿产、油气、渔业等资源。2018年 11 月，中国国家主席习近平访问巴布亚新几内亚（下称“巴新”）并与建交的8个太平洋岛国领导人举行了集体会晤，[2]将双方关系提升为相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系，开创了合作新局面。站在新起点上，全面回顾双方合作历史并对未来走向进行展望具有重要现实意义。

中国与太平洋岛国合作成效显著

自从 1975年中国与斐济建交开启中国与太平洋岛国外交关系后，双方合作发展迅速，从最初国与国之间双边关系拓展到多边机制；从单一经贸合作拓展到多领域合作；从一般伙伴关系提升到战略伙伴关系。正如习近平主席所说，“数十年来，相互尊重、相互支持、真诚友好、互利合作、共同发展始终是中国同太平洋岛国关系的主题词”。[3]

第一，政治领域合作。一是高层互动频繁。从1990年至今，包括习近平主席和李克强总理在内的多位中国党和国家领导人访问太平洋岛国。2018年11月，习近平主席在时隔4年后再次访问巴新并同建交的太平洋岛国领导人会晤，进一步提升了双方合作水平。与此同时，也有20多位太平洋岛国的国家元首与政府首脑访华并参加相关活动。二是中国与太平洋岛国合作机制初步形成。从1990 年起，中国每年都派代表出席太平洋岛国论坛会后对话会 ；2006年中国倡议建立“中国—太平洋岛国经济发展合作论坛”，到目前已举办两届；2017 年 9月,“中国—小岛屿国家海洋部长圆桌会议”通过《平潭宣言》，提出中国与太平洋岛国共建蓝色伙伴关系。三是地方合作开始起步。如上海与瓦努阿图首都维拉港市缔结为友好城市；昆明借举办 2013年中国国际旅游交易会之机，与南太平洋旅游组织积极对话；特别是广东与该地区开展合作时间较早、规模较大、往来较多，从2007年至今广东已派出

20多个团组出访该地区。四是国际事务相互协调。在国际政治舞台上，中国与该地区8个建交国在众多问题上相互理解与支持，照顾彼此关切，在双边

和多边场合开展协调，共同维护双方权益。一方面，中国尊重该地区各国根据本国国情所选择的发展道路，支持其维护国家主权与独立、促进经济社会发展与改善民生的努力；另一方面，与中国建交的8个太平洋岛国也在涉及中国核心利益问题上给予积极支持。

第二，经济领域合作。早在2002 年 9月，太平洋岛国论坛就在北京设立了驻华贸易代表处（2013 年 6月升格并更名为太平洋岛国贸易与投资专员署），经常举办招商引资介绍会等活动。2006年 4月，中国与太平洋岛国首届部长级会议在斐济楠迪举行，双方签署了《中国—太平洋岛国经济发展合作行动纲领》。以此为指导，近年来双方在经济领域合作顺利。一是在基建方面，近年来中国铁路工程总公司、中国水利水电建设集团公司、中国港湾工程公司等企业在该地区承建了一系列道路、码头、机场、水电站等重大项目。二是在资源开发方面，从矿产资源开发来看，中冶集团在巴新的瑞木镍钴矿项目是目前中国在该地区最大的项目，投资额高达 6.5 亿美元；从渔业资源开发来看，中水集团远洋股份有限公司、上海远洋渔业公司等在该地区开展捕捞作业，舟山震洋发展有限公司还在巴新建立了金枪鱼加工厂；从林业资源开发来看，浙江富得利木业有限公司巴新分公司、吉鑫有限公司等在巴新从事木材加工与家具生产。三是在经贸方面，中国同太平洋岛国经济互补性强，该地区是近年来中国对外贸易增长最快的地区之一，双方进出口额每年都以30%—34%的速度增长。目前中国是该地区第二大贸易伙伴。四是在援助方面，目前中国已成为该地区第三大援助国。在资金援助方面，一方面设立合作基金，如2010年中国出资设立“中国—太平洋论坛合作基金”，用于促进双方在投资与经贸等领域合作；另一方面通过提供无偿与低息贷款、减免债务与关税以及捐赠等方式提供金融支持。在物资援助方面，近年来中国为有关国家援助 了货船、机械等系列物资。在项目援助方面，2018年11月，在巴新莫尔兹比港习近平主席与巴新总理奥尼尔共同出席了中国援建的独立大道与布图卡学园启用仪式。在应急援助方面，2018年巴新地震后中国及时帮助其恢复重建。五是在旅游方面，早在2003 年中国就提议加强与太平洋岛国论坛成员国之间旅游合作，2004年中国以首个域外大国身份加入南太平洋旅游组织。此后双方旅游合作发展迅速，2016年 12 月瓦努阿图首次接待中国大型邮轮“大西洋号”。

第三，其他领域合作。一是在科技合作方面，近年来中国连续派专家与有关国家在农业集约化生产、水资源利用等方面加强技术合作，如21 世纪初福建省就曾向巴新东高地省提供菌草与旱稻种植技术项目并一直运作至今。二是在教育合作方面，从 1984年起中国就开始向该地区提供来华奖学金名额，2014 年 11月习近平主席在访问斐济时宣布未来5年中国将为该地区提供2000 个奖学金和 5000 个各类研修名额。[4]同时中国前往该地区留学人数也在增长，目前约有近千名中国学生在该地区留学。在开展校际交流方面，早在2006 年，中国海洋大学和中山大学就与斐济太平洋大学签署校际交流合作协议。此外，中国还开设了各种培训班，为该地区培训管理与技术人员。三是在卫生合作方面，近年来中国向该地区派遣了大批医疗队，提供药品，协助防治疟疾等疾病。四是在文化合作方面， 2012年中国在斐济太平洋大学设立了首家孔子学院，标志着双方文化交流在深度上的新扩展。2013年 8月，中国文化部部长率团访问斐济并签署了《中斐文化合作谅解备忘录》，双方就在斐济设立中国文化中心等问题达成共识。近年来，中国多次组织湖北艺术代表团、天津杂技团等文化艺术团体赴该地区演出。五是在海军合作方面，2010年 8月中国海军舰艇编队先后访问巴新与瓦努阿图，2014年和2018年中国海军“和平方舟”号医院船访问巴新和汤加并进行人道主义服务。

中国与太平洋岛国合作面临的不利影响因素

尽管近年来经过中国与太平洋岛国共同努力，双方合作取得一定成效，但由于受内外部不利因素影响，也面临许多困难与阻碍。

第一，太平洋岛国内部不利影响因素。该地区经济发展水平参差不齐与国内政治环境不稳定及其外交情势不断变化为双方合作增添了一定变数。一是该地区国小、民寡、力薄，经济与基础设施落后，像图瓦卢、基里巴斯、所罗门群岛与萨摩亚群岛被联合国列为“最不发达国家”。[5]因此，这些国家没有足够的实力与能力持续而有效地促进发展与维护安全，严重依赖外援，在开展合作时面临资金短缺及技术经验落后等困境。再加上政府治理能力较弱，直接影响有关合作项目的实施。另外该地区距离中国遥远，也相应加大了合作成本。二是该地区由于土地、族群与宗教纠纷以及选举舞弊等问题常引起社会动荡，政府更换频繁，如斐济、巴新、瓦努阿图、新喀里多尼亚、所罗门群岛等都发生过内部冲突或军事政变，导致政府政策稳定性与连贯性不强。三是该地区各国都宣布拥有200 海里专属经济区，但由于没有具体明确的海洋划界标准，导致有关国家各自所主张管辖海域之间重叠，摩擦与纠纷不断，从而影响与海洋有关合作项目的开展。四是该地区有些国家对中国在该地区日益增长的影响力心存芥蒂，担心过分依赖中国而丧失自主性，因此这些国家实行大国平衡策略，在几个大国之间游走与摇摆。在这种情况下，其在与中国开展合作时会有所保留，从而削弱合作效能。五是该地区仍有6个国家是“台湾当局”所谓的“邦交国”，长期以来“台湾当局”通过“金钱外交”等手段对这些国家进行拉拢渗透。因此，“台湾当局”在该地区的影响力不容小觑。例如，2018年 9月，太平洋岛国论坛在台湾“邦交国”瑙鲁举行，但举办方却无理刁难中国代表，曾一度拒绝中国代表团入境并制止 中国特使发言。

第二，域内外大国不利影响因素。近年来澳大利亚、美国、日本、印度等国出于地缘政治考量，纷纷扩大在该地区存在，使该地区成为大国博弈的竞技场，并把中国作为警惕、防范与遏制的对象，这给中国与该地区合作带来消极影响。一是澳大利亚作为该地区传统大国，对中国有关活动非常敏感，强调不能坐视中国对其在该地区领导地位的冲击，竭力应对来自中国的所谓“压力”。二是美国一直把太平洋岛国视为“美国湖”。[6]近年来，伴随着美国高调重返亚太与“印太战略”的提出，其致力于牵制与阻止任何一个异己力量在该地区影响力的上升。特别是该地区处于美国在太平洋构筑的第二与第三岛链之间，美国认为中国深入该地区会打破其对中国的海上封锁，因此一方面对中国与该地区合作挑拨离间，如 2018 年 11月美国副总统彭斯在亚太经合组织工商领导人峰会上妄称中国对该地区援

[7]助会造成受援国“债务负担”； 另一方面加强在该地区军事部署，刻意强化第二及第三岛链对中国监视、钳制与围堵功能。三是日本为了“入常”和谋求成为海洋大国，近年来加紧扩大在该地区的影响并以戒备的心态看待中国的存在，认为“一带一路”是在该地区嵌入的“楔子”。[8]因此，日本把该地区作为其平衡中国的第三方势力，同时跟随美国竭力打造一个从日本本土经由菲律宾延伸至太平洋岛国的对华牵制网。四是印度出于对大国战略地位的追求和地缘政治以及能源利益的关切，[9]近年来也加强了在该地区的投入并试图消解中国的影响力。

中国与太平洋岛国全面加强合作的建议

2018 年 11月，习近平主席在巴新与建交太平洋岛国领导人举行集体会晤时强调：“双方要把握机遇、共创未来，携手开创中国同太平洋岛国关系更加美好的未来。”[10]由此，中国同该地区合作翻

开了新篇章。

第一，加强顶层设计。早在2006 年中国政府就作出战略决策，要重点发展与太平洋岛国的友好合作关系。中国可将双方合作列入大周边外交格局与政府对外援助计划之中，在南南合作总体框架下制定整体性合作规划与行动纲领。一方面，由于双方合作仍处于起步阶段，中国对有关国家需求了解不够，可通过全面调研，对双方合作愿景、目标和原则以及在项目开发与能力建设等方面提出切实可行的方案，以减少合作盲目性，同时也可避免有关国家对中国合作动机的担忧与误解。另一方面，目前双方合作机制层次还较低，没有建立起像“中非合作论坛”那样的集体对话机制，可照此建立双方领导人定期会晤机制。目前，许多国家都与该地区建立了首脑定期会晤机制，如法国—大洋洲首脑会晤机制（每3年一次）、日本—太平洋岛国首脑会晤机制（每3年一次）。在此背景下，中国可将与该地区领导人集体会晤机制固定化，每4年（因为2014 年和 2018年习近平主席与太平洋8个建交岛国进行过两次集体会晤）由双方轮流举办，深入推动战略伙伴关系建设。同时还要积极推进双方有关部门合作机制建设，就合作具体事项进行协商与搭建平台，为双方全面合作提供组织机制保障。

第二，开展战略对接。该地区是“21世纪海上丝绸之路”南线建设的重要组成部分，2014年 11月习近平主席在访问斐济时指出：“我们真诚欢迎岛国搭乘中国发展快车，共同建设21世纪海上丝绸之路。”[11]2018

年 11月习近平主席在会见巴新总理奥尼尔时指出：“巴新地处 21世纪海上丝绸之路自然延伸，是太平洋岛国地区首个同中方签署共建‘一带一路’合作协议的国家，双方要在‘一带一路’框架内加强发展战略对接。”[12]近年来，太平洋岛国制订的“向北看”发展战略以及“太平洋地区主义框架”等计划的实施也需要中国参与和支持。[13]在这种情况下，可积极促进其与“21世纪海上丝绸 之路”南线建设实行战略对接。

第三，丰富合作内容。近年来，中国对太平洋岛国的援助项目受到部分当地官员与民众非议。对此，中国可及时调整合作政策，寻找新的合作领域，特别是要加强有关公共产品供给与需求的有效对接。例如，目前在世界“暴露于自然灾害风险指数”与“最具风险国家指数”的排名中，该地区有关国家都排名靠前，[14]但由于当地政府力量有限，难以有效应对。对此，习近平主席强调，要同太平洋岛国“做同甘共苦、守望相助的好兄弟”。[15]具体来说，中国可在海上搜救、防灾减灾、环保等具有建设性和低敏感度领域与其加强合作，改善其民生，增强其应对非传统安全威胁的能力，这有助于提升中国负责任形象，培育当地人民对中国的友好情谊。

第四，培育支点国家。中国在把该地区作为一个整体进行合作的基础上，还可培育支点国家，重点选取自然资源丰富与经济规模较大并在该地区具有一定政治地位的国家（如巴新与斐济）作为重点合作对象。从巴新来看，一是该国地处南北太平洋交汇点，是连接该地区与东南亚各国的桥梁，选取其作为支点国家有助于发挥辐射作用；二是巴新在该地区领土面积与人口数量都居首位，具有建设支点国家的有利条件；三是近年来中巴新双边关系发展良好，2018 年 11月习近平主席在访问巴新时指出“：1976年建交以来，中巴新各领域合作快速扩大，

[16]为两国关系进一步发展奠定了坚实基础”； 四是巴新外交比较活跃，中巴新双方可在多边国际场合开展互动，为支点国家建设争取国际支持。从斐济来看，一是该国处于太平洋核心位置，号称太平洋“十字路口”与交通枢纽，是重要中继站与补给点

；二是斐济是该地区比较发达与活跃的国家，太平洋岛国论坛等区域组织办事机构以及联合国负责该地区事务的派出机构均设在斐济；三是从双边关系来看，斐济是该地区第一个与新中国建交的国家，又是第一个与中国建立合作伙伴关系的国家，2017年

还加入了中国主导创立的亚洲基础设施投资银行。另外，斐济国内还有19个华侨社团，这些民间团体作为公共外交与文化交流的载体，可为培育支点国家发挥纽带作用。

第五，拓宽合作渠道。在地区层次上，中国可加强与太平洋岛国有关地区组织合作，以便有效整合地区资源与力量，节约合作成本。目前，中国与太平洋岛国论坛互动较多，在此基础上还可进一步加强与太平洋共同体、太平洋区域组织理事会、南太平洋旅游组织等地区机制的合作。这种合作不仅可提升双方合作效率，而且还可为中国发展与该地区未建交国关系提供平台。在全球层次上，一是中国可利用近年来在全球多边机制中日益上升的影响力，支持太平洋岛国的诉求和立场。二是利用相关国际组织平台，如与联合国开发计划署太平洋中心、国际海事组织等合作，制定有利于中国与该地区开展合作的规章制度，争取话语权。三是加强与其他域内外大国协调。该地区海域辽阔，开展应急搜救行动等仅靠一国无法完成。另外，尽管中国与美、澳、日、印等国家在该地区战略追求不同，但中国与这些国家在保护海洋生态、应对气候变化与自然灾害、实行人道主义救助、打击跨国犯罪与恐怖主义等领域仍存在共同利益，拥有广泛合作空间。因此，为避免其他域内外大国对中国与该地区加强合作过分解读及戒备，中国可与其开展双边或多边合作，保持坦诚对话与沟通，利用各种机制与平台（如中国与澳大利亚已商定的太平洋岛国事务磋商对话机制）举行定期会晤，增进理解与互信，减少互疑与猜忌，消除误解与误判，管控分歧与矛盾，从而为中国与该地区合作提供有利外部环境。

总之，中国与太平洋岛国全面加强合作符合双方共同利益。双方需不断总结经验，克服障碍，按照平等互利原则建立起全方位、宽领域、多层次合作关系，提升合作效率与效果，为地区和平与稳定发展作出新贡献。 —————————

[1] 太平洋岛国及地区包括巴布亚新几内亚、斐济、密克罗尼西亚联邦、萨摩亚、瓦努阿图、库克群岛、汤加、纽埃、基里巴斯、所罗门群岛、瑙鲁、图瓦卢、马绍尔群岛、帕劳等14个独立国家，其他为英、法、美及新西兰等国的领地。

[2] 这 8个国家是：巴布亚新几内亚、斐济、密克罗尼西亚联邦、萨摩亚、瓦努阿图、库克群岛、汤加、纽埃。

[3]习近平：《永远做太平洋岛国人民的真诚朋友》，载《人民日报》， 2014 年 11 月 22 日。

[4]《习近平同太平洋岛国领导人举行集体会晤并发表主旨讲话》，载《人民日报》，2014 年 11 月 23 日。

[5]“United Nations List of Least Developed Countries”, http://www. un.org/en/development/dsea/policy/cdp/ldc/ldc_list.pdf．

[6] Frederic Drake, The Empire of the Seas: A Biography of Rear Admiral Robert Shufeldt, Honolulu: University of Hawaii Press, 1984, p.143.

[7]“APEC summit: Pence warns Indo-Pacific region against China’s debt”, http://www.straitstimes.com/world/united-states/pence-slamschina-says-us-offers-countries-better-option.

[8] May Masangkay,“Abe announces fresh $ 55 billion aid package for Pacific island nations”, The Japan Times ，May 23, 2015.

[9] Amba Pande,“India and the Pacific Islands region: Building New Partnerships”, Journal of Alternative Perspectives in the Social Sciences, Vol.7, No.2, 2015, pp.284-289.

[10]《习近平同建交太平洋岛国领导人举行集体会晤并发表主旨讲话》，载《人民日报》，2018 年 11 月 17 日。

[11] 同 [3]。[12]《习近平同巴布亚新几内亚总理奥尼尔会谈》，载《人民日报》， 2018 年 11 月 17 日。

[13] Robert Warner,“Caribbean Integration: Lessions for the Pacific?”, Asia & The Pacific Policy Studies , Vol.1, No.2, 2015, pp.183196.

[14] Institute of Environment and Human Security, United Nations University,“World Risk Report 2016”, http://collections.unu.edu/eserv/ UNU:5763/WorldRiskReport2016_small.pdf.

[15] 同 [3]。

[16] 同 [12]。