美国“印太战略”背景下中印关系的新一轮调适
【内容提要】近年来，随着中国实力的不断提升，国际格局与亚太地区秩序发生了明显变化。在美国不断推行“印太战略”的背景下，受中美竞争加剧影响，曾经奉行“安全靠美国、经济靠中国”的众多中小国家或将面临选边站队。对于中美而言，像日本、韩国、澳大利亚、印度这样的地区大国或中等国家将成为双方争夺的关键，其中只有印度尚不是美国的正式盟友。而印度根据自身利益，在“印太战略”中更注重印度洋与东南亚地区，更强调战略自主和大国平衡。对中国而言，妥善处理中印关系将成为缓和“印太战略”压力的关键。虽然中印双边分歧在短期内难以完全解决，但在两国领导人的努力推动下，中印关系将在相互调适的过程中不断向前发展。
【关键词】大国竞争；地区格局；中美关系；中印关系；“印太战略”
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.10.009
自 2018年年初，美国特朗普政府开始对中国发起“贸易战”，中美两国战略博弈加剧。在特朗普政府对华经贸施压并出台意图遏制中国的“印太战略”的背景下，妥善处理中印关系，将有利于缓和中国所面临的战略压力并扩展外交斡旋空间。
中美关系转型与美国“印太战略”的出台
放眼当前世界形势，美国一家独大的时代一去不返，经济全球化历经深刻变革，新一轮权力角逐与规则制定正在激荡，民粹主义和经济民族主义回流，导致世界秩序演变的前景扑朔迷离。然而，既有的发展大势已经不可阻挡。
第一，世界变局总是受制于大国关系的演变，当前中美关系的变化成为影响世界变局的关键变量，而中美实力对比与冷战结束初期相比已经发生明显变化。苏联解体与冷战终结让美国获得了空前优势，使其成为世界体系中的单极，西方国家一时沉醉在“历史终结”的喜悦之中。“美国的经济总
量比仅次于它的竞争对手高出40%，并且其防卫开支相当于紧随其后6个国家的总和。而这6个国家中的4个都是美国的亲密盟友，所以美国的优势比上述数字所显示出来的还要大。”[1]面对当时的国际形势，具有绝对优势地位的美国也站在历史的十字路口，美国国内战略精英就当时应该选择何种战略进行了争论。最终，以克林顿总统在《美国国家安全战略》报告中提出的“参与与扩展战略”为标志，美国决定使用巨大的实力改变世界，而不是重返孤立主义。然而，2001 年 9月爆发的恐怖袭击使美国对外战略突然调整，美国将其主要战略精力投入到构建全球反恐联盟上，并发动反恐战争，直到 2008 年 8月美国国内爆发金融危机。事实表明，历史并没有终结，西方自由市场经济与民主体制也不是文明发展的唯一模式，一个强大的社会主义中国正在迅速追赶美国。从经济总量上看，2018年中国的经济总量超过美国的65%，占世界经济总量约16%。[2]从军事实力上看，虽然中美两国在军事实
力的绝对值上还有不少差距，但中国大型驱逐舰、核潜艇、国产航母的海试与服役都有了突破。除了直观数字层面的变化，更重要的是随着中国经济和军事实力的增长，美国认为中国成为目前唯一有可能威胁自身霸权地位的大国。作为霸权国，美国对外战略的基本逻辑就是尽可能地利用一整套经济和安全制度，维持和延长美国霸权的优势地位，而霸权国最关注的就是潜在的挑战者。当霸权国认为既有的经济和安全制度不能再继续维护其霸权时，就会谋求改变这种制度；当霸权国确定下一个挑战者时，便会不遗余力地防范其挑战自身的霸权地位。这就是为什么当前美国特朗普政府动辄退出一些国际机制并对中国发起“贸易战”的一个重要原因。
第二，随着中美关系的演变，世界变局将越来越受制于中美各自推崇的两种秩序的碰撞与交锋。自二战结束以来，以美国为首的西方国家构建的一套安全与经济规则成为维护国际体系运行的主要制度安排。在安全领域，这套制度安排以联合国以及美国构建的北约联盟体系和亚太双边轴辐体系为核心；在经济领域，以国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定（以及后来的世界贸易组织）为重要平台。但是冷战结束之后 ，尤其 2008 年金融危机以来，世界形势发生了明显变化。美国认为既有的世界秩序不能继续维护其霸权，转而谋求单方面改变。比如奥巴马政府重点推进谈判的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP），其实质是在制定国际经贸规则的竞争中，绕开WTO多边机制，继续抢占新一轮全球经贸规则制定的主导权。[3]到特朗普政府时期，美国维护其霸权地位的表现就更加明显。特朗普一方面要求传统盟友承担更多国际责任，另一方面追求“公平和互惠”贸易，重谈北美自由贸易协定，对中国发起“贸易战”，以实现“让美国再次伟大”和“美国优先”的政策目标。而且，特朗普认为正是中国“威胁”了美国的领导地位，其所发布的首份《美国国家安全战略》报告直指中国为竞争对手，
提出美国将更加关注“印太”地区。[4]可以说，美国维护其霸权所采取的对外政策延续了传统外交思维，与冷战时期并没有本质不同，即继续依靠盟友和伙伴关系追求绝对安全，挤压对手的生存和发展空间，并在经济上利用优势规则限制对手发展。
与美国不同，中国一直以来秉持和平发展战略，作为世界秩序的参与者、受益者和改革者，在安全和经济领域的对外政策为世界秩序的变迁提供了一种新的可能。在安全领域，中国首先致力于自我发展，制定了与经济发展水平相适应的国防战略，同时积极推进国防军事装备现代化。但是中国的军事发展不以对外扩张为目标，而是为了维护自身及地区的和平与安全。2019年7月发布的《新时代的中国国防战略》白皮书就旗帜鲜明地指出，中国将始终不渝地奉行防御性国防政策，坚持永不称霸、永不扩张、永不谋求势力范围。[5]在全球、地区和双边层面，中国一直维护以联合国为基础的国际秩序，倡导以共同、综合、合作、可持续安全为核心的地区安全观，构建以伙伴关系为基础的新型国际关系。在经济领域，中国不仅在改革开放后实现了飞跃式发展，而且积极带动世界其他国家共同发展。目前中国所倡导的“一带一路”国际合作已经成为致力于解决国际发展失衡问题的重要平台。习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上指出：“在各方共同努力下，‘六廊六路多国多港’的互联互通架构基本形成，一大批合作项目落地生根，首届高峰论坛的各项成果顺利落实，150多个国家和国际组织同中国签署共建‘一带一路’合作协议。”[6]
第三，正是在中美实力对比发生变化、世界秩序发生转型的背景下，为了继续维持霸权以及由此而获得的巨大收益，特朗普政府推出了“印太战略”。这与奥巴马政府的“亚太再平衡”战略没有本质区别，但在表述上有所不同。二者的目的都是为了防范中国崛起，都非常重视盟友与伙伴关系建设，都谋求改变既有的国际经济秩序，只不过特朗普为了突出“去奥巴马”色彩，而将自身战略打上了“印太”标签，且更加咄咄逼人。2019 年 6 月 1 日，美国国防部正式发布了《印太战略报告》，时任国防部长帕特里克 沙纳汉（Patrick Shanahan）在新加坡•香格里拉对话会上阐释了该战略。该报告详细回顾了美国与印太地区的历史联系，指出美国所推崇的四大原则，即尊重所有国家的主权和独立，和平解决争端，基于开放投资、透明协议和互联互通的自由、公平和对等贸易，遵守包括航行自由和飞越自由在内的国际规则和规范；同时，毫不隐讳地指出中国、俄罗斯、朝鲜和其他跨国威胁是印太地区的挑战。为了应对这些威胁或挑战，美国将继续强化盟友与伙伴关系，并将盟友与伙伴关系的范围明显扩展，将蒙古、印度洋岛国、太平洋岛国、西欧等美国盟友与伙伴全部考虑在内，在发展美日印澳四边合作的同时推进三边协调，整合新的现代化区域网络联盟。[7]如果说在“印太战略”报告出台之前， “印太战略”是一个更加强调美日印澳合作的地区性战略，那么该报告表明此战略已经升级为全面应对中国、俄罗斯、朝鲜以及地区安全威胁的全球性战略。
随着中美实力差距的缩小和美国“印太战略”的推进，地区秩序将先于全球秩序而发生转变，最有可能的变化就是曾经奉行“安全靠美国、经济靠中国”众多中小国家或将面临选边站队，导致地区经济和安全格局重新组合。对于中美而言，像日本、韩国、澳大利亚、印度这样的地区大国或中等国家将成为双方争夺的关键。而这其中只有印度尚不是美国的正式盟友，所以印度对“印太战略”的认知
以及中印关系的情势将成为影响美国“印太战略”的一个关键变量。
印度对“印太战略”的认知
自 2017年美国领导人多次提及“印太战略”以来，印度已经多次参与美日澳印四国司局级会谈，印度总理莫迪还在2018 年 6月就“印太战略”发表演讲。综合而言，印度在诸如维持印太地区自由与开放、尊重国家主权和独立等基本原则上接受美国的“印太战略”，但更加注重印度洋与东南亚地区，试图将美国的“印太战略”与自身的“东进战略”（Act East）相协调，扩展其在东南亚地区的经济与战略利益。
一、印度更加注重印度洋与东南亚地区
基于国家实力差异，印度更加注重印度洋与东南亚地区，对更广范围的太平洋地区兴趣不大。印度在独立早期并没有形成明确的海权认知，在英国从苏伊士运河以东地区撤军之后，印度才真正成为印度洋海权竞争的角逐者，并直到2004 年才发布正式的海洋战略文件。[8]因此从传统意义上讲，印度在历史上更加关注陆地安全，即使后来制定了海洋战略，也是将印度洋作为其首要利益区域，将太平洋置于次要位置。[9]印度海军总长维尔玛（Nirmal Verma）上将早在 2012 年就曾指出，“目前，太平洋和中国南海是国际安全关注的焦点，但从我国的部署来看，这并不是我们要打的牌。我们最主要的利益关切应该是从波斯湾到马六甲海峡，南到好望角，我们目前应该在该区域采取更多的行动”。[10]如果说印度对“印太战略”抱以谨慎欢迎的态度，那么也是出于其“东进战略”的需求，即借助“印太战略”拉近与东南亚国家的经济和安全联系，将其战略影响力扩展至东南亚，并且能够对中国在南亚的影响力形成制约。所以说，印度从自身战略需求出发，利用并重新定义了“印太战略”，而不完全是为了迎合美国以共同对抗中国，因为这不符合其自身利益以及一贯的外交传统。
二、印度更强调战略自主
印度欢迎“印太战略”，但涉及是否要为此付出实际行动时，却经常犹豫不决，更加看重自身的战略自主性。2015 年 1 月，时任美国总统奥巴马访问印度并出席印度共和国日阅兵仪式，与印度联合发表了《美印亚太和印度洋地区战略联合愿景》。文件特意指出，“我们强调保卫海洋安全与自由航行的重要性，尤其是在南中国海”。[11]但即使如此，印度却从没有与美国在南海开展过联合巡航行动。实际上，在与美国的合作上，印度对获取收益非常热衷，但对于付出成本则屡屡推诿。2017年 11 月美日印澳举行首次四国司局级对话之后，印度就表达了对“印太战略”的不同理解。美日印澳四国对话并没有发布联合公报，而是采取了各自发布公告的形式，通过比较可以发现印度所发布的公告与其他三国明显不同，印度在公告中没有提及“以规则为基础的秩序”“自由航行与海洋安全”“国际法”等词汇，也没有承诺要继续深化四国安全对话。[12]
“印太战略”的推进除了需要美国增强在该地区的军事和经济投入外，还需要继续提高美印关系。目前看来，美印关系已经发展到相当高的水平，但印度不太可能与美国达成具有应对安全威胁意义的传统联盟。印度曾在冷战期间偏离“不结盟”政策，但是冷战结束以来便没有与任何国家建立正式的联盟，并且非常重视战略自主。2012年 2 月，印度在《不结盟2.0 ：21世纪印度的对外战略》文件中指出，“不结盟”政策是指导印度未来10 年对外战略的基本原则，其中最核心的一个概念就是
“战略自主”。“战略路径的核心目标就是在处理与世界的关系时，印度能够拥有最大程度的自主权，这一路径可以被称作‘不结盟 2.0’，而不结盟的核心目标就是确保印度在界定其国家利益时，不是基于意识形态或其他什么目的，而是保证印度能够拥有最大程度的自主权以实现其发展目标；并且能够推动国家发展，构建一种公平与公正的世界秩序。”[13]
三、印度更注重大国平衡
印度不认为“印太战略”是一个封闭的俱乐部，也不是为了对抗某些国家，而是将继续在中俄和美日之间维持平衡。莫迪领导的印度人民党政府上台以来，虽然印美关系又迎来了新一轮发展，但是印美结盟的可能性还是微乎其微。这主要是因为当前国际形势远没有达到冷战时期的严峻程度，印度还没有必要选边站，而且从莫迪的第一任期看，他极为擅长两边要价，从而在维护战略自主的同时获得更大收益。自 2014 年 5月执政以来，莫迪已经6次访美，与奥巴马、特朗普更是多次会晤。但是与此同时，印度与俄罗斯依然维持着紧密的军事合作，比如 2018 年 10月，俄罗斯总统普京访问印度期间，两国签署了价值54.3 亿美元的 S-400 导弹防御系统的购买协议。不仅如此，2017 年 6 月，印度还正式加入了上海合作组织。除了历时已久的中俄印外长会晤机制，2018 年 12 月在 G20布宜诺斯艾利斯峰会和 2019 年 6 月的 G20大阪峰会上，中俄印领导人都举行了非正式会晤。因此，在莫迪第二任期内，印美关系依然会继续发展，印度也将谨慎欢迎“印太战略”，但并不会完全附和该战略。正如2018年 6月莫迪在新加坡香格里拉对话会上指出，“印太”是一个充满全球机遇与挑战的天然地区，东盟是印太地区的核心，印度不将“印太”视为一种战略或是只有有限成员的俱乐部，也不是让某个集团追求主导地位，而且绝不认为“印太”是为了对抗
[14]
某个国家。 这一表态与美国的一贯期待相距甚远，凸显了印度一直试图与“印太战略”和四边会谈保持一定的距离。[15]印度的“印太战略”与其他许多国家紧密相连，但其认为与其他国家的合作是保持印度战略自主的手段而非目的。为了保持战略自主，印度在与印太地区国家的合作中寻求谨慎的平衡。[16]
“印太战略”背景下中印关系的走向
由于印度更加注重在印度洋与东南亚地区的战略投入，加之其对外政策一贯秉持战略自主和注重大国平衡，未来一段时期，在美国推进“印太战略”的背景下，印度将根据自身利益，继续在中美之间维持平衡，并扩展其经济与战略利益。对中国而言，妥善处理中印关系将成为缓和“印太战略”压力的关键。
2018 年 4 月 27日，中国国家主席习近平和印度总理莫迪在武汉举行首次非正式会晤，两国领导人“东湖漫步”，在轻松友好的气氛中围绕当今世界百年未有之大变局进行战略沟通，并就中印关系未来发展的全局性、长期性和战略性问题深入交换意见。2019 年 5 月，印度人民党赢得大选，莫迪再次当选印度总理，开启新一届任期。虽然中印双边分歧在短期内难以完全解决，但在两国领导人的努力推动下，中印关系将在相互调适的过程中不断向前发展。
首先，随着美国“印太战略”的推进，为了维持战略自主，印美关系继续深化的同时，中印关系也存在继续提升的空间。“洞朗对峙”之后，中印关系就基本维持稳步发展，随着2017 年 9月厦门
金砖会晤和2018 年 4月武汉非正式会晤，两国关系历经反转、走出谷底并迎来新起点。在此期间，不仅中俄印外长会晤机制发挥了稳定作用，中印两国领导人还建立了非正式会晤机制，中俄印领导人也形成了定期会晤。在最高决策者层面建立常态化的对话机制，有利于管控彼此分歧，引领双边关系稳健发展。莫迪再次当选总理后，习近平主席向其致贺电，并且此后一个月内两国领导人先后在上海合作组织比什凯克峰会、G20大阪峰会上会晤。自“洞朗对峙”以来，中印两国领导人已经在双多边场合举行了7次会晤。不仅如此，2018 年以来中印双边交流机制全面恢复并取得新进展。两国外交部、商务部、国防部及执法部门都实现了部长级会晤，两国先后举办边境事务磋商和协调会议、经贸会议、军控磋商、战略对话、海上合作对话、执法安全高级别会晤、边界问题特别代表会晤、高级别人文交流会议，其中执法安全和人文交流都是首次举办高级别会议。
其次，随着美国“印太战略”的推进，为维持大国平衡外交，中印在全球经济治理和地区安全层面的合作空间也相应增大。当前，全球经济形势不容乐观，尤其是美国特朗普政府动辄对贸易伙伴发起关税战，以WTO为基础的自由贸易规则遭到严重破坏。习近平主席与莫迪总理在会晤中就指出，“作为发展中国家和新兴市场经济体的重要代表，中印双方要共同维护自由贸易和多边主义，维护发展中国家正当发展权利”。[17]2019
年 6月，特朗普总统宣布终止印度继续享有发展中国家普惠制待遇，随即在美国国务卿蓬佩奥访问印度前夕，印度政府也宣布对从美国进口的29种商品加征报复性关税。在地区安全层面，随着伊朗核问题持续发酵，美国加大了对伊朗的制裁，而中印两国在维护波斯湾地区安全、维护石油市场稳定方面具有重要的共同利益。并且，由于印度已经是上海合作组织正式成员国，中印在维护印太地区安全、打击恐怖主义、加强海洋合作等领域都有较大的合作空间。
再次，美国推行“印太战略”以及特朗普政府在国际社会多次“出尔反尔”的失信行为，对当前世界形势的发展带来了诸多不确定性。而莫迪新任期内的主要任务不仅是继续塑造印度的大国形象，还将重点推动经济增长，因此中印经贸关系将继续稳定发展，两国人文交流也将更加频繁。即使在发生对峙的 2017年，中印双边贸易额也达到844 亿美元的历史新高，中国继续保持印度最大贸易伙伴地位，双边贸易额在2018 年持续增长，达到 955亿美元，有望在2019 年突破 1000 亿美元。中印投资合作也不断升温，中国企业累计对印实际投资超过 80亿美元，印度企业对华投资近3年年均增幅达18.5%。印度将重点推动双方产业园区项目合作，欢迎中国企业赴印投资，扩大在印市场份额。双方支持多边贸易体系，加强在世贸组织、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等多边和区域贸易框架下的沟通与协调，维护和促进区域和全球贸易发展。[18] 中印人文交流近两年有所发展，目前两国建立了14对友省友城，人员往来突破百万，印度在华留学生总数已突破2 万。[19] 但是相较于两国都是 10亿级人口规模的大国，人文交流领域还有巨大的发展空间。在2019 年 8月召开的中印高级别人文交流机制第二次会议上，两国教育、文化与文物保护、旅游、媒体、青年、体育、影视、智库和传统医药等部门负责人分别介绍了首次会议以来,两国在相关领域交流合作取得的新进展,以及下阶段的交流合作新规划。[20]
最后，由于中印既存的双边分歧在短期内无
法彻底解决，美国“印太战略”或将导致地区形势紧张，印度又惯用紧张形势为己谋利，对中美两边要价，因此中印之间的小摩擦仍将难以避免。中印两国的分歧大多是历史遗留问题，比如边界纠纷、达赖喇嘛流亡印度、中巴紧密关系等，这些分歧在国际形势紧张时往往会爆发出来。从以往来看，中印关系发展起伏不定，两国在历史上曾有“印地秦尼巴依巴依”（印中人民亲如兄弟）的佳话，但也爆发过边界战争。要打破这种历史怪圈，两国需要做好释疑增信工作，管控分歧，并确保双边分歧不至于影响两国关系发展稳定的大局。在可预见的将来，中印分歧仍将存在，但是两国已经建立的各级别交流机制能够为双方深化合作提供平台。相较于“印太战略”，中印携手构建人类命运共同体才是世界和平与发展的保障。中印是世界上仅有的两个 10亿级人口规模的新兴市场国家，都处在快速发展的重要阶段。两国携手合作，不仅能助力彼此发展，而且将为亚洲乃至世界的和平、稳定与繁荣贡献力量。
【本文是中国博士后科学基金第65批面上项目（项目标准号 ：2019M653677）“印度对印太战略的认知与反应研究” 的阶段性成果，同时得到
中央高校基本科研业务费专项资金资助】（第一作者单位：南开大学周恩来政府管理学院国际关系系；第二作者单位：西安交通大学国际问题研究中心） （责任编辑：苏童）
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[1] Stephen M. Walt, “Two Cheers for Clinton’s Foreign Policy”, Foreign Affairs , Vol.79, No.2, 2000, p.64.
[2]美国商务部和中国国家统计局分别发布2018 年国内生产总值数据， https://www.bea.gov/news/2019/initial-gross-domestic-product4th-quarter-and-annual-2018 ；http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/ t20190228_1651265.html。
[3] 赵龙跃、李家胜：《WTO与中国参与全球经济治理》，载《国际贸易》，2016 年第2期，第 19 页。
[4] The White House, “National Security Strategy of the United States of America”, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/ NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.
[5] 中国国防部： http://www.mod.gov.cn/regulatory/2019-07/24/ content_4846424_2.htm。
[6]《习近平在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲》， http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/26/ c_1124420187.htm。
[7] The Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting Networked Region”, https:// media.defense.gov/2019/May/31/2002139210/-1/-1/1/DOD_INDO_ PACIFIC_STRATEGY_REPORT_JUNE_2019.PDF.
[8] 李家胜：《“治安官”抑或“铁腕强人”——外部压力视角下的印度海洋战略转型》，载《印度洋经济体研究》，2019年第 1 期，第 1-26 页。
[9] Indian Navy, Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, New Delhi, October 2015, p. 32.
[10] “No Active Deployment of Warships in the Pacific: India”, http:// www.indiastrategic.in/topstories1699.
[11] “US-India Joint Strategic Vision for the Asia-Pacific and Indian Ocean Region”, http://mea.gov.in/incoming-visit-detail.htm?24728/.
[12] Sreemoy Talukdar, “Quadrilateral Dialogue: As India, US, Japan, Australia Converge After 10-year Hiatus, Crucial Questions Remain Unanswered”, http://www.firstpost.com/world.
[13] Sunil Khilnani, et al., “Non-Alignment 2.0: A Foreign and Strategic Policy for India in the Twenty First Century”, http://www. cprindia.org/research/reports/.
[14] “Prime Minister’s Keynote Address at Shangri La Dialogue”, https://mea.gov.in/outoging-visit-detail.htm?29943/Prime+Ministers+Key note+Address+at+Shangri+La+Dialogue+June+01+2018.
[15] Rohan Mukherjee, “Looking West, Acting East: India’s IndoPacific Strategy”, Southeast Asian Affairs, Vol. 2019, p. 44.
[16] Vivek Mishra, “India’s Nuanced Indo-Pacific Strategy”, https:// southasianvoices.org/india-indo-pacific-strategy/.
[17]《习近平会见印度总理莫迪》， http://cpc.people.com.cn/ n1/2019/0614/c64094-31136280.html。
[18]《中印经贸联合小组第 11 次会议在印度举行》，https://www. fmprc.gov.cn/ce/cein/chn/zywl/t1545536.htm。
[19] 罗照辉：《中印携手共建人类命运共同体》， https://www. fmprc.gov.cn/ce/cein/chn/gdxw/t1667026.htm。
[20]《中国外交部：中印高级别人文交流机制第二次会议在北京举行，王毅同印度外长苏杰生共同主持》，https://www.fmprc.gov.cn/ web/wjbz_673089/zyhd_673091/t1688111.shtml。