“后脱欧时代”的英欧贸易谈判及其影响
【内容提要】英欧双方按照“脱欧”协议需在2020年底前达成一项贸易协定，否则过渡期结束后，双边关税将根据WTO贸易“最惠国待遇”原则相应增加。目前英欧谈判在协议类型、监管一致性、捕鱼权、金融市场准入以及争端解决机制等问题上存在重大分歧，加上新冠肺炎疫情的影响，双方年内能否达成相关贸易协定存在很大的不确定性，而延长过渡期则面临立法和预算摊派两方面的障碍。贸易谈判是“后脱欧时代”英欧双边关系谈判的重要内容，其结果对英欧、中英经贸关系都会产生重要影响。
【关键词】英国“脱欧”；英欧关系；贸易谈判；欧盟【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.10.011
2020 年 1 月 31日，英国正式脱离欧盟，英欧双方需要在11个月的过渡期内就贸易问题达成一项协定，否则过渡期结束后英国将再度面临“无协议脱欧”。目前英欧谈判立场存在巨大分歧，且面临谈判时间短、否决行为体多、双方立场不灵活以及谈判技术难度大等多重挑战。英欧谈判的结果将影响中英贸易谈判、离岸人民币业务以及双边汇率和出口，中国需及早作出准备和相应部署。
英欧关系进入过渡期后，尽管英国仍然留在欧盟单一市场和关税同盟内部，欧盟的大多数政策仍然适用于英国，但英欧关系已发生实质性变化。英国不再是欧盟的成员国，如要逆转“脱欧”，英国需要根据《里斯本条约》第49条重新加入，同时英国无权参与欧盟的相关决策，在欧洲理事会涉及英国事务的讨论中只有列席权而无发言权。过渡期英欧谈判的内容也由“脱欧”谈判变为双方未来关系的谈判，而贸易谈判则是其中最重要的内容。
根据“脱欧”协议，如果过渡期内英欧双方无法达成一项贸易协定，那么过渡期结束后双边贸易将完全由世贸组织（WTO）原则支配，这意味着双边关税将由零自动调整为给予WTO任意第三国成员（Any Third Country）的关税税率，即所谓的“最惠国待遇”（Most Favoured Nation Treatment），同时面临其他非关税贸易壁垒。[1]欧盟27国是英国最大的贸易伙伴，英国也是欧盟第二大出口市场和第三大进口市场。贸易协定对于维持英欧贸易关系具有重要意义，而对英国则尤其重要。根据联合国贸易与发展会议估计，如果不能达成协议，WTO规则下英国对欧盟出口将减少14%。[2] 此外，英国金融服务业也将失去在欧盟自由开展业务的“单一牌照权” （Passporting Right）。正因如此，英欧贸易协定对于避免双边关税和非关税壁垒，维持英国经济的长期稳定具有十分重要的意义。
2020 年2月，欧盟与英国分别发布了各自对未来双边关系的立场文件，这两份文件反映出双方在一
[3]些议题上存在较大分歧， 主要表现在以下几个方面。
第一，综合性协议亦或单一协议。欧盟寻求与英国就贸易、渔业、安全等达成一揽子协议，而英国政府则希望先达成综合性的自由贸易协定，尔后就渔业、交通、能源、安全等问题分开进行谈判。正因此，欧盟公布的谈判协议草案只有一份文件，而英国除公布《英国与欧盟综合自由贸易协议》草案（Comprehensive Free Trade Agreement Between the United Kingdom and the European Union）外，[4]还公布了9份其他协议文件的草案，涉及渔业、民航、能源、司法合作等问题。英国这一先综合后单一的协议谈判策略，目的是避免部分国家以贸易谈判为筹码迫使其在其他领域作出让步。
第二，监管一致性（Regulatory Alignment）。尽管欧盟和英国都明确表示希望实现“零关税、零配额”的自由贸易，但欧盟方面认为实现此目标的前提是双方在产品安全、劳工标准、政府补贴、环境保护等方面有高度一致的规则和标准，即监管一致性。监管一致可以保证双方企业在公平的环境下进行竞争，而如果英国在环保、劳工、政府补贴等方面的标准低于欧盟，则会使欧盟企业处于竞争劣势。[5]欧盟因此提出英国需在今后继续遵守欧盟的市场监管标准，而这明显与英国寻求的主权独立初衷相悖。英国政府已经明确表示过渡期结束后英国将不再遵守欧盟的标准和法律。目前来看，监管一致性将成为英欧达成自由贸易协议的主要障碍之一。英国甚至可能放弃零关税和零配额的目标，而通过支付有限的关税来避免继续遵守欧盟的规则和标准。
第三，捕鱼权。欧盟的共同渔业政策（Common Fishery Policy）允许欧盟成员国渔民进入其他欧盟成员国水域捕鱼。过渡期结束后，英国将恢复其领海主权，并根据《联合国海洋法公约》，拥有距海岸 200海里的专属经济区，其他国家公民在专属经济区捕鱼将受到严格限制，而这将给挪威、法国等依赖北海捕鱼的国家渔业带来重大损失。[6]为此欧盟将允许其成员国赴英国专属经济区捕捞作为双方达成贸易协定的前提。而英国方面则认为这种安排侵犯了其领海主权，并认为捕鱼谈判应该与贸易谈判分开。此外，欧盟希望就捕鱼问题达成永久协议，而英国则希望达成年度协议以便未来可以根据具体情况再行调整。
第四，金融服务的市场准入。尽管英国提出希望与欧盟达成“加拿大式的贸易协定”(Canadian Style Agreement)，但加拿大与欧盟的自贸协定并不涵盖服务业。[7]金融服务业占英国2018 年 GDP 的6.9％，对英国经济意义重大。过渡期结束后，英国将成为“第三国”，其金融服务业也将失去在欧盟境内开展业务的“单一牌照权”。欧盟认为其有权单独决定给予英国金融服务业何种市场准入的“等同待遇”。而英国则提出通过协商与结构化的流程来维持其金融服务业在欧盟市场开展业务的权利，避免出现英国金融公司在欧盟开展业务需要同时申请两块牌照及遵循两套标准和规则的情况。
第五，争端解决机制。一般情况下，贸易协定双方会成立独立的争端解决机构，其仲裁结论对双方有法律约束力。但欧盟提出，涉及欧盟法律的争议还需交由欧洲法院裁决，因为如果双边贸易争端涉及欧盟法律解读问题，那么欧洲法院作为欧盟法律的最高释法权威，当然有权就贸易问题进行仲裁，并且裁决对双方都有法律约束力。而英国方面则认为，“脱欧”后英国的法律系统完全独立于欧盟，当然也不需要再接受欧洲法院的仲裁。
除实质性的分歧外，英欧贸易谈判还将面临时间短、否决行为体数量多、技术细节复杂和双方缺乏灵活性等因素限制。
第一，谈判时间短。目前，世界上贸易谈判平均时长为48个月，而有欧盟参与的则更长。 欧盟—
[8]加拿大自由贸易协定谈判耗时7年，且不包括服务贸易。格陵兰地区在1985年退出欧洲经济共同体时仅就渔业一项与欧盟谈判就花了3 年时间。[9] 然而，根据现有“脱欧”协议，除非英欧双方就延长过渡期达成一致，否则双方需要在11个月内达成一项贸易协定。即使英欧双方都有意愿速战速决，但要在这么短的时间内达成贸易协定的可能性仍然很低。
第二，否决行为体数量多。除英国外，英欧自贸协定需欧盟27个国家加上挪威、冰岛、瑞士、列支敦士登等4个欧洲自贸协会成员国一致通过。这些国家诉求不一，挪威等国明确将自由捕鱼作为贸易谈判的前提，波兰等劳务输出国则希望保证劳工在英工作的权益，瑞士、荷兰等国在英国金融服务业市场准入问题上则较为强硬。他们中任何一个国家都可能使英欧自贸谈判大幅延迟甚至搁浅。[10]
第三，谈判缺乏灵活性。英国自1974 年加入欧盟就未单独进行过自贸谈判，无论是谈判人员的数量、经验还是专业程度都远不如欧盟，这使其谈判时可能缺乏灵活的外交手腕。而欧盟作为一个巨大的官僚机构，在谈判内容、目标拟定、情况披露、立场红线等问题上都需遵循严格的程序，这使其在谈判中必然继续照章办事而缺乏灵活性。在英国和欧盟都无法灵活变通的情况下，英欧谈判要在短期内达成一项协定将会非常困难。
第四，英欧贸易谈判技术上更为复杂。多数自贸协定谈判是双方逐步消除所存在的壁垒，向零关税、零配额和公平竞争机制的相同目标“靠拢”的过程。尽管这个过程十分艰难，但双方目标非常明确，可以逐项展开。但英欧谈判是从完全融合的单一市场分成两个市场的过程。英国希望在保留货物贸易自由的同时在行业标准和法律法规方面从欧盟体系中分离出来。但是，在如何既满足英国独立自主制定行业标准的需要，又满足自由进入欧盟市场的监管要求这一问题上，英欧并没有共同目标。从技术上而言，没有明确目标的谈判会更为复杂。
除了上述限制因素外，新冠肺炎疫情暴发进一步增加了谈判难度。欧盟首席谈判代表米歇尔· 巴尼耶 (Michel Barnier) 和英国首席谈判代表戴维· 弗罗斯特 (David Frost) 相继出现新冠肺炎症状隔离，原定于3月底的谈判因故取消，浪费了近一个月的宝贵时间。疫情同时使“脱欧”贸易谈判的优先级下降，大量人力投入疫情防控工作中。据统计，疫情暴发前英国政府内直接参与“脱欧”相关工作的公务员有 25000 名，[11] 疫情暴发后他们中相当一部分人暂时被分流到疫情防控岗位。[12]
新冠肺炎疫情的暴发使英欧在年内达成贸易协定的可能性大幅降低，延长“脱欧”过渡期则成为避免新“无协议脱欧”的唯一选择。目前英国民调显示，56%的民众支持延长过渡期，仅有27% 的人明确反对延长。[13]此外，疫情带来的巨大经济损失也可能迫使双方不得不延长过渡期，以避免给经济带来进一步伤害。据国际货币基金组织预计，受新冠肺炎疫情影响，2020年欧元区经济预期萎缩7.5%，英国经济预期萎缩 6.5%。[14]“无协议脱欧”或成为压垮双方经济的重要因素。
但是，延长过渡期需要破解政治和经济上的双重障碍。政治上，尽管“脱欧”协议规定英国和欧
盟可以决定将过渡期延长一年或两年，但英国议会1 月9 日通过的《2020 年“脱欧”法案》(European Union Withdrawal Agreement Act 2020) 中有不得延长过渡期的条款。如果延期，英国需要通过新立法来推翻该规定，而目前英国政府还没有任何这方面的意愿或行动。经济上，延长过渡期意味着英国需要继续为欧盟财政提供支持，而财政支持数额则会是双方争议的焦点。根据以往确定财政预算贡献的做法，双方可以根据欧盟财政预算总值以及英国GDP占欧盟各国的比重大致确定其财政贡献比例。但欧盟新的多年期预算（2021—2027 Multi-annual Financial Framework, MFF)谈判才刚刚启动，新预算的达成还遥遥无期。这种情况下英国和欧盟需要就过渡期的财政支持规模进行专门谈判，从时间上来说将非常紧张。此外，英国目前为了应对新冠肺炎疫情已经增加了300亿英镑的预算，支持欧盟预算将进一步加重英国的财政负担甚至会引起国内“脱欧”派的不满。
英国为避免遵守“无协议脱欧”情况下“脱欧”协议关于北爱尔的部分条款，议会下院于9 月14 日二读通过《内部市场法案》（Internal Market
Bill），其部分内容有悖于“脱欧”协议内容，被欧盟认定为违约行为。英国希望通过此举向欧盟施压以尽快达成贸易协议，但欧盟则认为此举严重伤害了双边政治互信，使英欧贸易谈判前景黯淡。
历史上，英国前首相戴维·卡梅伦曾经宣称要做中国“在西方最坚定的支持者”，英国也在西方大国中率先加入了亚洲基础设施投资银行。但是，近期英国无论是在涉港还是华为5G问题上都站在了中国的对立面，中英关系正在发生变化。英国“脱欧”和英欧贸易谈判会给中英关系带来更大冲击，主要体现在以下三个方面。
一是在政治方面，“脱欧”后英国对华政策将趋于强硬。没有欧盟在国际层面的“庇护”，将迫使英国在国际政治和安全事务中为了保持自己的影响力和维护自己的海外利益，而去强化与美国的战略同盟关系。其结果是英国在国际政治和安全事务中的对华政策将与美国保持更加紧密的协调关系。近期英国既试图插手香港事务，又宣布华为将于
2027年完全退出英国市场，这表明英国对华强硬政策已初见端倪。未来英国很可能会紧跟美国的对华产业遏制政策，以安全为借口对中国高科技企业实施市场禁入，限制中国企业在英国高科技领域的投资与合作。英国还会紧随美国，在南海、“港独”等问题上挑起事端。
二是在经贸合作方面，英欧贸易谈判的结果将直接影响英国与包括中国和美国在内的其他大型经济体贸易谈判的意愿与速度。英国已经开始与包括美国、加拿大和墨西哥在内的15个国家开展贸易谈判，并于近期与日本达成一项自由贸易协定。英国也已明确表示愿意尽快与中国启动双边自由贸易谈判。[15]但是，由于美国是仅次于欧盟的英国第二大贸易伙伴，如果英欧达成贸易协定无望的话，英国将优先与美国达成自贸协定，而这可能对中英贸易谈判十分不利。美国与加拿大、墨西哥的自由贸易协定中都有“32.10条款”，即毒丸条款。该条款规定，协议中任何一方如果与其他“非市场经济国家”达成自由贸易协议，则协议中的任何一个成员国都可以在6个月后退出贸易协定。如果英美达成类似条款的话，那么中英达成贸易协定的可能性将大幅降低。
三是在金融合作方面，英欧贸易谈判的结果对以伦敦为离岸中心的人民币业务十分重要。英欧双方如果不能就金融服务业达成一致，那么过渡期结束后英国金融服务业在欧盟开展业务的壁垒将大幅增加，这对以伦敦为中心在欧洲开展的人民币业务十分不利。伦敦目前是除香港外世界最大的人民币离岸结算中心。[16]2018
年，伦敦的人民币业务首次超过英镑业务，英国对于人民币国际化的作用不可小觑。[17]一旦失去单一牌照权，通过英国在欧盟开展人民币业务将面临欧盟的重复审查，而伦敦的人民币金融产品进入欧盟市场则面临更高的交易成本，这对人民币国际化极为不利。英欧贸易协定对中英双边汇率和贸易稳定也有重要意义。自2016年英国“脱欧”公投以来，英镑对人民币汇率跌幅逾10%。英镑贬值使其购买力下降，而英国对中国的出口则大幅增加。仅2017年英国对中国出口额就较公投前增长了 28.2%。[18] 英欧双方如果不能达成一项贸易协定，英镑将继续大幅贬值，这对英欧双边贸易结构可能带来长期影响。随着英镑贬值，英国资产会变得更为廉价，这会带来更多投资机遇。即使失去欧盟单一市场，英国在科技创新、法律法规健全程度以及对投资者保护等方面依然具有优势，这使英国的一些资产仍具有投资价值。
虽然英欧双方都有意愿达成一项贸易协定，但这项协定能否在过渡期内完成存在很大不确定性。鉴于英欧贸易谈判和“脱欧”对中英政治及经贸关系的冲击，中国应在战略高度和全局角度予以应对：一是加强与欧盟的合作以平衡英国向美国强硬政策靠拢产生的不利影响。美国在英国“脱欧”过程中起到的“推波助澜”作用，给美欧关系造成极大伤害。近年来，美欧在自由贸易、气候变化以及世贸组织、世卫组织改革等问题上的一系列分歧使双方关系处于二战结束以来的最差水平。中国加强与欧盟在双边投资协定谈判、贸易、气候变化和卫生治理等方面的合作，可以借助中欧关系稳定发展应对中英、中美关系的不确定性。二是尽快就过渡期结束后北爱尔兰与大不列颠其他部分在欧盟市场准入方面的差异做好提前部署。根据现有“脱欧”协议，逾 280项欧盟法案将继续对北爱尔兰有效。北爱尔
兰在化学、食品、机械等领域仍然享有很高的欧盟市场准入，而大不列颠其他部分则将被视为“第三国”。中国企业应积极利用这一差异获取最佳的欧盟市场准入。三是针对金融领域英国失去单一牌照权对在英人民币业务和其他金融业务的潜在影响，在英国开展人民币业务的金融机构应及时调研向欧盟内阿姆斯特丹、法兰克福等潜在的替代性金融中心转移业务的必要性，以维持人民币业务在欧盟市场的现有准入水平。【本文是教育部人文社会科学青年项目 “中欧共建‘一带一路’ 第三方市场合作研究”（项目批准号： 20YJCGJW002）以及湖南大学中央高校基本科研业务费专项资金项目（项目批准号 ：531107051091）
的阶段性成果】（第一作者单位：清华大学社会科学学院；第二作者单位：湖南大学公共管理学院）
（责任编辑：孟洪宇）
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[1] 英国于 2018 年7月正式向WTO递交申请，要求分开英国和欧盟27 国在WTO中的贸易权利和义务。如果“无协议脱欧”，英国将执行独立的最惠国待遇关税计划（UK MFN Tariff Schedules）。详见 “Existing Free Trade Agreements If There’s No Brexit Deal, Guidance,” Department for International Development, Department for International Trade and Foreign & Commonwealth Office, December 19, 2018, https:// www.gov.uk/government/publications/existing-free-trade-agreements-if-theresno-brexit-deal/existing-free-trade-agreements-if-theres-no-brexit-deal。
[2] Ali Yaqub, “UN Study Projects $32 Billion Loss for UK Post Nodeal Brexit,” UN News , February 26, 2020.
[3] 英国 2020 年2 月 27日发布的政策文件名为《与欧盟未来关系——英国的态度》（Future Relationship with the EU—UK’s Approach），详见 https://www.gov.uk/government/publications/our-approach-to-thefuture-relationship-with-the-eu ；欧委会则是以对欧理会建议的形式于2020 年 2 月 3日发布相关文件，详见 https://ec.europa.eu/info/sites/ info/files/communication-annex-negotiating-directives.pdf。
[4] “Draft UK-EU Comprehensive Free Trade Agreement,” May 19, 2020, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/ uploads/attachment_data/file/886010/DRAFT_UK-EU_Comprehensive_ Free_Trade_Agreement.pdf.
[5] Alasdair Sandford, “What Are the UK-EU Sticking Points over a Post-Brexit Trade Deal?” Euronews , February 26, 2020.
[6] Elena Ares, “Fisheries and Brexit, House of Commons Library Briefings Paper,” October 30, 2019, https://commonslibrary.parliament.uk/ research-briefings/cbp-8396/#.
[7]欧盟与加拿大于2009 年开始自贸协定谈判，2014年达成协定最终文本，2017 年2月欧洲议会才正式批准该协定。协定生效后欧盟与加拿大之间的货物贸易并未真正实现“零配额、零关税”，除肉类、鸡蛋等农产品的关税外，其98%的货物贸易被免除关税。同时，协定增加了部分产品的进口配额，但并未取消配额限制。例如，欧盟出口到加拿大的奶酪配额由1.85 万吨增加到3.2万吨，不能超过这个配额。协定不包括服务业，特别是金融服务业，这意味着欧盟与加拿大的金融服务业仍面临较高的非关税壁垒，而目前英国享有的单一牌照权则意味着其金融服务业在欧盟目前没有任何的关税和非关税壁垒。金融服务业对于英国经济的重要性要远高于加拿大，正因如此，英国只寻求加拿大式的贸易协定是不现实的，英国与欧盟必须同时就金融服务业市场准入达成一致。此外，欧盟加拿大贸易协定从谈判到生效历经8年时间，这也说明英欧要想在年内达成贸易协定难度极大。英欧贸易协定详见“Comprehensive Economic and Trade Agreement,” Official Journal of the European Union , L 11, January 14, 2017。
[8] Lisa O’ Carroll, “Can Britain Reach a Trade Deal with the EU by the End of 2020,” the Guardian , November 6, 2019.
[9] Maia de la Baume, “Greenland’s Exit Warning to Britain,” Politico , June 22, 2016.
[10] FabianZuleeg, “Negotiating the Future Relationship-Priorities of the EU Member States,” Spice Spotlight , February 19, 2020.
[11] Cavin Freeguard et., “Whitehall Monitor 2020,” January, 2020, https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/ whitehall-monitor-2020_1.pdf.
[12] Silvia Amaro, “Coronavirus Crisis Threatens to Derail PostBrexit Trade Talks,” CNBC , April 16, 2020.
[13] “YouGov Politics and Current Affairs Survey Conducted on April 8, 2020,” April 8, 2020, https://yougov.co.uk/topics/politics/survey-results/ daily/2020/04/08/ad558/1.
[14] “IMF World Economic Outlook,” April 14, 2020, https://blogs. imf.org/2020/04/14/the-great-lockdown-worst-economic-downturn-sincethe-great-depression/.
[15] 冯迪凡：《英国首相梅：望同中国达成自由贸易协定》，第一财经，2018 年1 月 31 日，https://www.yicai.com/news/5397123.html。
[16] 杨晓静、杨海若：《“脱欧”之下伦敦离岸人民币清算中心地位依然稳固——访中国建设银行伦敦分行总经理杨爱民》，新华社，2018年 12 月3 日，http://upload.xinhua08.com/2019/0531/1559265246940.pdf。
[17] “London Remains Major Chinese Yuan Clearing Hub, Trade Turnover Jumps 17% in 2018,” Sputnik News , January 1, 2019.
[18] Mathew Ward, “Statistics on UK Trade with China,” House of Commons Library Briefing Paper, No.7379, February 8, 2019.