新形势下的亚太区域经济合作
【内容提要】亚太区域经济合作的基础是东亚与北美在经济上建立基于市场开放规则的链接。东亚地区的经济重心和增长活力主要依靠中国，而北美的经济中心在美国。因此，中美之间的经济链接与开放合作是亚太区域经济合作的基础。当前，亚太区域经济合作进入了新的发展阶段，出现了一些新变化，其中最为突出的是美国亚太区域合作政策的转向。受美国相关政策变化和新冠肺炎疫情等影响，以亚太经合组织（APEC）为框架的亚太地区整体经济合作的动力减弱。为应对百年未有之大变局，APEC领导人需要就新形势下APEC的发展进行深入讨论，在发展方向、推进方式、发展目标等方面达成重要共识。这样不仅可以为在新形势下推动APEC发展提振信心，而且可以在全球保护主义盛行、经济发展面临诸多不确定性的情况下，为推动世界各国开放合作发展释放积极的信号。
【关键词】亚太；APEC；区域经济合作；东盟；中美关系【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.11.002
亚太地区涵盖了世界前三大经济体，经济联系紧密，在经济总量和经贸规模方面都位居世界前列，其发展走向与政策导向对世界经济发展有着极为重要的影响。近年来，亚太地区的经济关系出现了一些新变化，其中最为突出的是美国的亚太区域合作政策出现转向，特别是美国对华政策从“再平衡”到“脱钩”，使世界上两个最大的经济体走向竞争性对抗，极大减弱了亚太地区经济合作的动力。
亚太区域经济合作层次及发展进程
亚太地区经济合作的主导方向是推动市场开放下的紧密经济联系，即建立基于市场开放规则的贸易与投资关系。开放的亚太区域经济合作是多层次的：第一层是亚太整体层面，主要框架是亚太经济合作组织（APEC）；第二层是次区域层面，主要包括北美、东亚地区相关国家签订的自贸区协议；第三层是双边自贸区协议。不同的发展水平与经济制度，使得亚太地区的经济合作呈现发展结构多层次、发展特征多样性、发展水平不平衡以及各参与主体经济合作能力存在较大差异等特点。因此，我们难以用单一的框架与标准来观察亚太区域经济合作，需要具体分析各个不同层次的关系与发展情况。
第一，就亚太地区整体而言，APEC是开展区域经济合作的主框架。以APEC为框架的亚太地区经济合作已经有30多年的历史，其合作历程颇为波折。1994 年，APEC峰会在印尼茂物召开，此次会议制定了以构建亚太地区开放大市场为宗旨的“茂物目标”(Bogor Goals)。按照目标规划，发达经济体和发展中经济体将分别于2010 年前和 2020 年前实现贸易和投资自由化，但这一目标并没有达成。
1997年爆发的亚洲金融危机打乱了APEC 原
有的部署，本想通过一些部门“先期开放”的激进计划被终止，APEC发展进入调整期。进入21 世纪，APEC成员为推进“茂物目标”的实施签署了多项共同协议，如2001 年通过《上海共识》、2005年通过《釜山宣言》、2006年通过《河内行动计划》等，但未见显著成效。
到 2010 年，APEC发达经济体成员未能如期实现全面开放市场的目标。同年，横滨APEC 部长级会议提出推进亚太自贸区（FTAAP）计划，但该计划在推动中遇到了困难。2009年，美国宣布领导构建《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），破坏了APEC的统合框架。随后，东亚地区也采取行动，决定推进《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。经过反复沟通，2014年在北京召开的APEC 领导人非正式会议同意由中国和美国牵头，对FTAAP 进行战略性研究。然而，由于各国之间存在较大分歧
和美国致力于推动TPP的发展，这项研究工作最后无果而终。事实上，力图通过构建单一亚太自贸区来实现原来设定的亚太经济合作目标很难行得通。
近几年，APEC 的发展遇到了危机。2017年，美国在APEC峰会上无端责难中国，破坏了APEC的合作精神。2018年，由于成员之间存在严重分歧，APEC 峰会没有发表共同声明。2019年，因智利国内局势不稳，APEC领导人非正式会议被迫取消。在新冠肺炎疫情影响下，原定于2020 年在马来西亚召开的APEC领导人非正式会议将改为线上举行。届时，各国领导人需要就如何进一步加强合作应对新冠肺炎疫情、如何通过开放合作重振亚太地区经济进行讨论并达成共识。
值得注意的是，特朗普执政后奉行“美国优先”政策，对亚太地区经济合作产生严重负面影响。特朗普当局对中国施行贸易制裁和技术封堵，推动构
建基于所谓“共同价值理念”的供应链圈，实际上抛弃了亚太地区的合作精神。由于新冠肺炎疫情肆虐全球，各成员不得不实施封闭措施。在这种严峻形势下，一些成员特别是美国政府一味挑起所谓“国家安全”议题，阻止疫情防控物资的流通，导致以APEC为主轴的亚太经济合作机制几乎无所作为。在
[1]此背景下，亚太地区经济合作面临更为严峻的形势。
第二，亚太地区次区域合作基于不同的目标和形式有不同的表现。在北美，由美国、加拿大、墨西哥构建的《北美自由贸易协定》（NAFTA）是开放程度最高、规则最严格的次区域安排。不过，美国向经济欠发达的墨西哥全面开放市场，必然引发美国产业向墨西哥转移的问题。这个问题一直是美国国内政治辩论的内容，导致NAFTA 受到美国国内部分民众的强烈反对。特朗普上任后，推倒了原来的NAFTA，并以双边谈判的方式重构了美国、墨西哥与加拿大的自贸区安排，增加了强制性纠正贸易不平衡的条款，并且制定了阻止墨西哥和加拿大与所谓的“非市场经济”国家（主要矛头指向中国）自主进行自贸协定谈判的条款，进一步凸显了美国对地区自贸安排的主导权和控制权。
东盟是东亚地区构建自贸区的先行者。基于东盟区域组织框架的东盟自贸区采取了分步推进和分层安排的方式，即对欠发达的成员进行照顾并给予其过渡期。东盟通过推动区内开放，优化区内市场环境，既推动了区内贸易和投资的发展，又为吸引外来资本提供了优厚条件，从而极大提升了区内经济增长活力。东盟以构建自贸区为基础，进一步推动东盟经济共同体建设。尽管当前东盟深化经济合作的努力遇到了一些困难，但是其推动区内经济合作的动力并没有减弱。同时，东盟积极推动以自身为轴心的“东盟+”自贸区建设，先后推动了与中国、
韩国、日本、澳大利亚、新西兰以及印度的自贸区建设，为构建开放的东亚大市场奠定了基础。
RCEP是由东盟推动的东亚次区域自贸区建设。自 2012年开始谈判，迄今已经完成了15个国家参加的 RCEP基本文本（不包括印度），有助于推动基于开放与合作的东亚经济区建设。但是，新冠肺炎疫情对东亚地区的经济发展和RCEP 的构建带来了不利影响。虽然目前各方都表示要在2020 年年底前完成协议的签署，但有两个因素可能会影响其谈判进程。其一，日本对没有印度加入的RCEP仍存疑虑。2019 年 11月，印度总理莫迪表示，由于在关税、与其他国家的贸易逆差和非关税壁垒方面存在分歧，印度决定不签署RCEP。在此背景下，日本部分高官表示“日本不会考虑在没有印度的情况下签署RCEP 虽然日本新首相菅义伟
”。[2]
在年内签署RCEP问题上作了积极表态，但拉印度入伙以制衡中国仍是日本在参加RCEP 上的战略意图。其二，美国对日本、澳大利亚等签署有中国参加的 RCEP施加各种压力，而相关国家也对中国在RCEP中的影响力心存忧惧。因此，尽管各方均表示希望在 2020年年底前完成协定的签署，但各国间实际的博弈影响不可忽视。
TPP原本是美国政府打造的不包括中国的高标准亚太自贸区。但特朗普政府上台后，美国宣布退出TPP，日本则推动完成了没有美国参加的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）谈判并使其生效。日本希望美国能回心转意参加CPTPP，并在 CPTPP中为美国的回归留下了空间。同时，日本希望吸引更多的国家参加CPTPP，进一步将其打造成跨区域的自贸区大框架，甚至考虑让退出欧盟的英国加入，旨在提供一种新的自贸区版本。尽管有专家呼吁中国应该考虑加入CPTPP，但日本对
于中国的加入可能并不会太热心。
在东北亚地区，中日韩自贸区谈判已经进行了多年。由于经济结构存在差异，加上国家间关系等政治因素的制约，中日韩自贸区的实际进展较为缓慢。一段时间以来，日韩关系持续紧张，加之日、韩都是美国的军事盟友，在美国对中国进行孤立和围堵的情况下，肯定会受到来自美国的压力。因此，中日韩自贸区谈判近期完成的可能性不大。不过三国经济具有较强的互补性，虽然目前中日韩自贸区还未成立，但三国间的经贸关系依然非常紧密，特别是中国拥有的巨大市场仍然是吸引日韩贸易和投资的重要因素。
第三，在双边自贸区构建方面，相关国家已经率先取得谈判成果，中美双边经贸关系依旧是地区关注的焦点。美国先后与日本、韩国、澳大利亚等完成了自贸区的更新谈判；日本、韩国在签署双边自贸区方面也取得了显著成果。中国同样把构建自贸区作为国家战略，并先后完成了与韩国、东盟的自贸区更新谈判。在中美关系方面，由于美国对华政策的巨大转变，中美投资谈判出现停滞，这一时期的主要成果是两国就贸易争端达成了第一阶段协议。但由于新冠肺炎疫情影响和美国大选临近，中美围绕第二阶段的谈判已经被搁置，未来如何发展还需要看美国大选后的政策走向。无论如何，中美双边经济关系不仅对两国而且对亚太地区都具有非常重要的意义，维护中美相互开放的基础框架，通过谈判减少分歧、降低冲突的烈度至关重要。
总体看，亚太地区的经济合作进入了新的发展阶段。在美国的政策变化和新冠肺炎疫情等因素影响下，以APEC为框架的亚太地区整体经济合作的动力减弱，甚至出现了美国推动的所谓“脱钩”“回归”“构建可信任供应链”等逆向发展潮流。与此同时，次区域与双边的经济合作继续深化，构成了当前亚太地区经济合作的主要趋势。
中美经济链接与开放合作是亚太区域经济合作的基础
亚太经济合作的基础是基于市场开放下东亚地区与北美地区的经济链接，其中东亚经济重心和增长活力主要依靠中国，而北美经济中心则在美国。长期以来，中美之间的经济关系呈现一种基于开放的互补型特征，同时也存在一些结构性不平衡问题，但相关问题如美国对华巨额贸易逆差，主要是由美国自身原因造成的。回顾亚太经济合作的历史可知， 20 世纪 90年代初，美国政府主动提升与东亚地区经济合作的水平，推动成立了APEC领导人非正式会议，领衔制定了“茂物目标”，看重的是东亚地区的经济活力。然而，美国政府的亚太区域政策出现了转向。奥巴马政府在亚太地区大框架下用排斥中国的办法构建TPP，特朗普政府则采取单边制裁的办法来削减所谓的贸易逆差。这不仅无法解决中美经济关系中的结构性不平衡问题，而且对中美双边关系造成损害，进而破坏亚太经济合作的基础。此外，APEC不是一个地区组织，而是基于合作精神的共识性行动，核心是合作（Cooperation）。如果相关成员特别是关键大国失去了合作意愿，美国的相关政策不回转，以APEC为基础的亚太地区经济合作将愈发陷入困境，相关共识性行动也难以成行，这是亚太地区整体框架下经济合作面临的新形势和新挑战。
亚太地区经济合作的内在驱动力来自区域经济链接和以此为基础的互利认知。从供应链分工的角度来看，这是一种阶梯型的互利结构，即高发达经
济体位于供应链的高端，提供技术和核心零部件
；中等发达经济体位于供应链的中端，提供制造技术和重要零部件；欠发达经济体主要进行再加工和产品的终端装配。这种阶梯型的分工结构所形成的生产链与供应链网络基于市场的开放环境，得到各国政府的支持和推动。从供应链发展的动力机制来看，亚太地区呈现出一种动态的优势转移和延伸，其运行基于两大推动力。一是公司依据成本效益比较，进行产业分工转移，让越来越多的参与者加入分工序列；二是上游公司加大研发投入，提升竞争力，以进入更高层次的分工序列，把低端让给更具比较竞争优势的经济体。亚太经济合作为地区的这种联动发展提供了制度性的支持。
2008年国际金融危机最重要的影响是美国依靠信贷扩张拉动消费和驱动经济增长的经济政策被终结。金融机构削减信贷规模，消费需求被严重抑制，导致市场需求大幅度减少，经济增速放慢或者呈负增长。其结果是支撑北美与东亚的经济链条出现断裂，使得原有的“危险平衡”被打破。事实上，市场开放本身难以缓解国家间的不平衡。一是贸易的不平衡是基于供应链的分工，而供应链分工是基于企业的全球化分工布局与参与者的功能定位。因此，产业内的交换动态不平衡与作为国家的贸易不平衡之间没有再平衡机制。二是美国之所以产生巨大的贸易逆差，与其储蓄结构和美元主导地位有关。因此，美国本身的政策调整和经济改革是关键，依靠所谓“脱钩”或者提高关税并不能解决美国自身的问题。对于大多数“走出去”的美国企业来说，迁回美国是没有出路的。尽管特朗普政府对美国企业施加“回迁”压力，但大多数美国企业并没有考虑退出中国市场，因为中国市场、东亚市场对其发展举足轻重，并且中国和东亚具有美国缺乏的生产与需求的市场优势。特朗普政府极端政治化的经济政策导向难以符合美国大多数跨国企业的切身利益。
应该看到，亚太地区经济链接加强的一个重要因素是中国经济的快速发展。中国提供的优惠政策和良好的市场环境推动了供应链生产环节向中国转移，使中国成为重要的供应链中心。因此，中国是亚太地区经济保持增长活力的重要引擎。但是，中国的快速发展引起了美国的警惕和战略焦虑，使得亚太经济合作被嵌入越来越多的政治因素。奥巴马执政时期针对中国推行“亚太再平衡”战略，将中国视为挑战者，启动不包括中国且针对中国的TPP，希望通过不包括中国的市场框架与准入标准来削弱中国的竞争力，却造成以APEC为整体框架的亚太经济合作产生分裂。特朗普执政后，升级了针对中国的全面部署，在经济、科技、教育和军事领域把中国作为战略竞争对手，并进行全面遏制。特别是在经济领域，特朗普甚至声言要与中国全面“脱钩”，不仅以印太取代了亚太概念，而且把前者作为遏制中国发展的区域平台。在此情况下，中美失去了共建开放、发展与合作亚太的政治认同与战略基础。没有了中美经济的紧密连接与合作，亚太区域经济合作也就没有了支柱。所以，若要推动亚太区域合作，就要重建中美关系的政治认同基础。这是中国当前面临的难题，也是亚太区域经济合作面临的严峻挑战。如何改善中美关系，促使其重回推动亚太合作的轨道，成为维护亚太发展的重要议题。
亚太区域经济合作的未来发展前景
就亚太地区的经济合作而言，尽管APEC 合作机制的成员框架依然完整，许多机制还在运行，但如果不能在推动亚太经济合作上有新的作为，各成
员对其信任度就会下降。回顾APEC发展历程，在1997 年亚洲金融危机发生后，APEC曾一度冷却，原来设定的议程出现停滞，对其发展造成严重影响。当前，APEC领导人需要就新形势下APEC 的发展进行深入讨论，在发展方向、推进方式、发展目标等方面达成重要共识。这样不仅可以在新形势下为推动APEC发展提振信心，而且可以在世界保护主义盛行、经济发展面临诸多不确定性的情况下，为世界开放合作发展释放积极的信号。[3]
当前亚太地区各方最为关注的议题包括美国区域政策的改变、新冠肺炎疫情以及由此引起的经济衰退。在此情况下，亚太地区经济合作需要在以下几个方面作出努力。一是阻止贸易保护主义和单边主义，维护亚太地区开放与合作的大局；二是调整亚太合作的重点方向，聚焦推进务实有效的功能性合作，如进一步落实APEC在推进金融合作、绿色经济、新能源、互联互通等领域上达成的合作共识，并就实施情况进行及时梳理和审议，同时应特别重视推进亚太地区物流网络、大数据网络、数字化网络的开放与合作，在新领域发掘面向未来的发展潜力与活力。
在自由主义“退潮”之后，各国将更加关注自身发展中的均衡、可持续问题。因此，未来亚太地区合作应更多关注社会普遍受益、公平受益以及提高公民参与能力等问题。APEC为实现亚太地区的共同发展设计了经济技术合作议程，旨在提高欠发展经济体的能力建设，其中包括劳动力技能和当地发展能力的提升。但是，由于缺乏具体项目的推进，这方面的成效有限。中国在“一带一路”倡议中提出了共商共建共享的合作理念，把包括民心相通在内的互联互通作为实现合作发展目标的重点，在推进亚太地区的功能性合作中，也应该把这些理念和方式融入亚太经济合作的项目之中。[4]
亚太地区的经济合作走过了几十年的历程，其最重要的意义是构建了基于亚太地区的合作理念与机制框架。区域合作的基础是基于地缘互利的共识。在全球多边体系面临挑战、全球化回摆的形势下，区域合作大有进一步加强的趋势。区域合作的需求不仅在于经济发展，而且也具有很强的政治取向，即通过合作解决争端、化解冲突、增进信任。亚太地区合作主要聚焦于经济领域，但也有很强的政治导向。APEC作为亚太地区推动合作的主要平台，在新形势下需要有新的作为。
作为亚太国家，中国对亚太区域合作给予高度重视。中国不仅是亚太区域合作重要的参与者，也是重要的贡献者。中国坚持开放与合作的大政方针不会动摇，并将以深化开放、真诚合作来聚拢亚太地区的大多数国家，消减单边主义、敌对政治带来的负面影响。面对诸多挑战，亚太地区需要尽快回到合作共进的道路上来。（作者系中国社会科学院学部委员，山东大学国际问题研究院院长）
（责任编辑：苏童）
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[1] APEC工商委员会在其报告中提出，应对新冠病毒的影响，仅靠各国自己不行，需要开放市场，促进有关防疫物资的流动，参见 “Business Leaders Submit Recommendations to APEC Ministers Responsible for Trade to Address the COVID-19 Pandemic,” https://www. apec.org/Press/News-Releases/2020/0725_ABAC1。
[2]《日本高官：没有印度就不签 RCEP》，环球网，2019 年 11 月30 日，http://www.myzaker.com/article/5de1a3be8e9f0926d82e657d。
[3] APEC 经济部长在 2020年的声明中指出，面对新冠肺炎疫情，APEC成员需要加强合作应对变化的形势，推动地区经济发展，需要维护一个健康、团结与包容的亚太共同体。参见https:// www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_ internationales/apec/declarations/apec-covid-19.aspx?lang=eng。
[4] PECC 在关于APEC未来发展的报告中强调促进社会/ 人的全面参与以及发展的可持续性。参见 https://www.pecc.org/research/apecbeyond-2020。