新兴经济体与二十国集团的基础设施议程
【内容提要】基础设施议程在2010年二十国集团（G20）首尔峰会时被列为G20发展议程的关键领域，但此后G20基础设施议程的稳定性并不高。虽然2014年G20布里斯班峰会建立了全球基础设施中心，2016年G20杭州峰会建立了全球基础设施互联互通联盟，但这些合作成果未能在随后的G20汉堡峰会、布宜诺斯艾利斯峰会上得到有效延续。G20基础设施议程的演进反映了新兴经济体对基础设施建设的迫切需求与G20议程推进能力有限之间的矛盾。在此背景下，“一带一路”、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等新兴经济体关于基础设施的新倡议和新型国际组织的建立，可以对G20的基础设施议程形成有力补充，并发挥一定的倒逼效应，推动全球经济治理体系进行更加公正、有效的变革。
【关键词】G20；新兴经济体；基础设施议程；全球经济治理体系改革【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.12.003
作为当今世界最主要的国际经济合作论坛， G20峰会的议程反映了全球经济治理的发展趋势以及主要大国的议题偏好。基础设施是印度、中国等新兴经济体偏好的一项议题，在经历了一段时间的博弈之后，该议题终于进入了G20峰会的议程，但基础设施议题在G20发展议程中的稳定性并不高。2014 年 G20布里斯班峰会和2016 年 G20 杭州峰会在基础设施议题上取得的合作成果未能在其后的峰会中得到有效延续。本文旨在通过对G20基础设施议题历史演变的考察，分析新兴经济体在G20 峰会中的议程推进能力，从而为新兴经济体参与全球经济治理体系改革提供政策启示。
一直到 2010 年 11 月 G20首尔峰会，基础设施才被正式列入议程。2008 年 11 月 14 日，第一届 G20峰会在华盛顿举行，当时基础设施不是会议的正式议程，但是时任印度总理曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）在发言中提到要加强对发展中国家的基础设施投资。辛格指出，由于这场金融危机是全球性的，它需要全球性的解决方案，在短期内要将危机控制住，在中期内要改革国际金融架构，以避免类似的危机再次发生。除此之外，中期内G20 还可以加强对发展中国家基础设施的投资，以挖掘世界经济增长的新动力。在世界经济复苏乏力的情况下，全球经济中私营部门的投资动力正在减弱，这就使得加大公共部门投资基础设施力度并带动私营部门投资显得格外重要。辛格认为，基础设施投资可以发挥反周期的作用，刺激需求，为世界经济恢复增长创造条件。但是，由于基础设施投资最大的难题是缺乏资金，所以需要新的方式来解决融资问题。
英国首相戈登·布朗全力以赴推动G20各国做出经济刺激计划，向市场发出“现在金融危机的形势已经被掌控”的信号。G20伦敦峰会的目标就是出台巨额的经济刺激计划，显示出G20各国团结一致，为全球金融体系的稳定注入强劲动力。G20伦敦峰会的这种“轰动效应”确实是G20取得的标志性成果，也遏制住了金融危机不断蔓延的态势。但是在基础设施议题上，G20伦敦峰会成果中没有涉及。
G20伦敦峰会之后，全球金融市场逐步稳定下来。美国出台了巨额的经济刺激计划和银行拯救计划，美联储开始实施量化宽松货币政策，同时还与欧洲央行、日本央行、瑞士银行等主要央行签署了双边货币互换协议，美元的流动性开始逐步恢复。2009 年 9月，美国举办G20匹兹堡峰会，重点关注国际金融监管改革，同时提出了G20在危机之后
要努力实现“强劲、可持续、平衡增长框架”。美国、英国、加拿大等G7国家的财政部长在匹兹堡峰会上强调，G20要努力解决全球经济的汇率失衡问题（Exchange Rate Misalignment），认为汇率的失衡才是导致 2008年全球金融危机的主要根源。美国开始利用自己最大经济体的地位以及作为匹兹堡峰会轮值主席国的身份，将汇率问题作为G20 的最重要议程。
实际上，在匹兹堡峰会之前，2009 年 7 月，八国集团（G8）在意大利拉奎拉召开了峰会，并邀请中国、印度、巴西、南非、墨西哥等新兴经济体进行外围对话。在G8拉奎拉峰会上，中国、印度、巴西、南非等新兴经济体代表都提出要把基础设施列入 G20匹兹堡峰会议程，认为基础设施投资可以为解决全球宏观经济的难题提供帮助。但是，美国、英国、加拿大等G7国家并不这么认为，它们将汇率问题作为匹兹堡峰会的核心议程，认为这是解决全球宏观经济失衡的重要方案。[3]
2010 年 6月，加拿大在多伦多举办了第四届G20峰会。加拿大并没有将基础设施放进G20 的议程，而是将汇率问题、经济刺激计划的退出问题等列为 G20的主要议程。当时，中国、印度、巴西对于讨论采取反周期的经济政策很感兴趣，包括扩大基础设施投资。但是加拿大、英国仍然跟随美国的步伐，将汇率问题、全球经济再平衡以及相互评估进程（Mutual Assessment Process，简称 MAP）作为峰会的主题，对基础设施议题刻意进行了忽视。[4]
2010 年 11月，作为第一个非G7主办国，韩国举办了G20首尔峰会，并将基础设施正式列入了G20峰会的议程。作为一个后发国家，韩国对基础设施投资在本国经济起飞过程中的重要性有着深刻的理解。在筹备首尔峰会的过程中，韩国意识到基
成为 G20 杭州峰会的主要议程之一。2016年 7 月，在成都举行的G20财长和央行行长会议上，中国充分发挥作为现有多边开发银行主要股东国和新型多边开发银行倡建者的影响力和话语权，成功推动世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等全球11家主要多边开发银行发表了《支持基础设施投资行动的联合愿景声明》，成为G20中国年的一大亮点。世界银行提出，对能源、运输、水利和卫生、信息通信等领域基础设施的贷款占贷款总规模的30%—50%，对健康、教育等社会基础设施的贷款约占5%—10%
；亚洲开发银行提出，2016—2020 年间预计将700亿美元资金用于基础设施投资，约占同期贷款总额的 70% ；亚洲基础设施投资银行2016 年贷款规模为 12 亿美元，2017 年为 25 亿美元，2018 年为35 亿美元；金砖国家新开发银行贷款规模2016 年为 15 亿—20 亿美元，2017 年为20 亿—25亿美元， 2018 年为40 亿—50亿美元。
除此之外，中国还在G20杭州峰会上成功发起了“全球基础设施互联互通联盟倡议”，以加强基础设施互联互通项目的整体协调与合作。[7]G20要求世界银行作为联盟的秘书处，与全球基础设施中心、经合组织、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行以及有兴趣的G20成员一起工作，有力推动新老多边开发银行在基础设施投资领域的合作。2016 年 9月，世界银行与金砖国家新开发银行签订合作谅解备忘录，内容包括探索联合融资项目可行性，推动联合融资项目的知识交流，探索顾问服务方式，根据各自政策和程序，推动借调人员和员工交流等。[8]2017
年 4月，世界银行与亚洲基础设施投资银行签署了谅解备忘录，为两个国际机构在各领域加强合作提供了一个整体框架，包括联
合融资、员工交流、分析调研等。[9]
虽然 G20杭州峰会在基础设施议程上取得了丰硕成果，但在随后的几次G20峰会中，这一合作势头未能延续。在2017 年德国主办的G20 汉堡峰会上，由于特朗普坚持“美国优先”的原则，使得峰会斗争的焦点集中在反对贸易保护主义和应对气候变化等议题上，无暇顾及基础设施投资的议题。此次峰会仅仅在“非洲发展伙伴关系倡议”中提及“我们欢迎非盟的《2063年议程》和《非洲基础设施开发计划》”。[10] 实际上，G20
汉堡峰会并没有真正涉及基础设施议题。
在 2018 年 G20布宜诺斯艾利斯峰会上，虽然轮值主席国阿根廷将基础设施纳入了会议议程，但主要是讨论如何撬动私人部门的资金来参与基础设施建设，强调要推动基础设施作为一种独立的资产类别。[11]事实上，正是因为基础设施投资周期长、利润低，所以市场投资者不愿意进入这个领域，这才需要政府以及政府推动建立的多边开发银行等公共部门来发挥引导带动作用。因此，在某种意义上说，布宜诺斯艾利斯峰会蜕变为G20 的成员国政府“推卸”责任，认为基础设施投资主要是一种市场投资者的行为。
在 2019 年 G20大阪峰会上，主席国日本设置的核心议程是数字经济、自由贸易和气候变化，对于基础设施议程则片面强调了“高质量”和“高标准”。与大多数新兴经济体主要关注基础设施的资金和数量不同，G20大阪峰会通过的《G20高质量基础设施投资原则》强调要重点考虑基础设施全生命周期的成本、对环境和社会的破坏程度、抗自然灾害的韧性、创造就业的机会、知识和专业技能转移等。[12]实际上，尽管基础设施质量问题不容忽视，但目前并不存在统一的标准。基础设施建设应充分考虑不同国家和地区的发展实际和需要，当前的G20议程重点还应该是满足发展中国家对基础设施融资的巨大和迫切需求，而不能因过度强调“高质量”而导致投资不足。
2020 年由于新冠肺炎疫情的暴发，G20利雅得峰会只能采取视频会议的形式，此次峰会虽然也涉及基础设施议程，但只是空洞地重提了2018 年达成的《推动基础设施作为独立资产类别的路线图》和 2019 年达成的《G20高质量基础设施投资原则》，缺乏任何实质性的政策举措。[13]在全球疫情肆虐和世界经济深度低迷的背景下，如何应对疫情和重振经济应该成为当下G20议程的重点，但不容忽视的是，基础设施投资对疫情后重振世界经济本来可以发挥较大的逆周期作用，而利雅得峰会对基础设施议程显然缺乏足够的兴趣。
作为一项新兴经济体偏好的议题，基础设施一开始难以进入G20议程，进入后也难以保持延续，这实际上反映了当前G20全球经济治理体系的一大困境：新兴经济体在G20中的议程推进能力仍然有限，与G20 戛纳峰会提出的“G20的创始精神是发达经济体与新兴经济体平等地参与全球经济治理”的目标相比，仍有相当的距离。例如，发达国家偏好全球经济再平衡和汇率调整的议题，在G20峰会上领导人形成了初步共识，西方国家掌控的国际货币基金组织就会跟进，参与到“相互评估”和“参考性指南”的制定过程中，从而使议程的延续性大大增强；而新兴经济体偏好的基础设施议题，虽然发达国家在压力下同意建立G20全球基础设施中心，但该机制仅仅得到了澳大利亚、中国、韩国等
少数几个国家的资金支持，其职能定位也仅限于缓解基础设施投资的信息不对称，难以维持G20 基础设施议程的延续性。
进一步看，基础设施在G20中属于发展议程的一部分，而G20本身在发展议程上存在着先天不足。[14]对发达国家来说，发展问题主要是指帮助低收入发展中国家实现发展，一般是由国际发展部或者国际发展署来负责，其核心是对外援助问题。而对新兴经济体来说，发展问题几乎覆盖了所有的政府部门，基础设施就是其中一个突出的问题，其核心是经济增长问题。反映在G20中，参与讨论基础设施议程的外交代表有7个国家来自外交部、5个国家来自财政部、4个国家来自国际发展部、1个国家来自经济发展部、1个国家来自发展规划部、1个国家来自商务部，另外加一个欧盟的代表。一般而言，来自外交部和国际发展部的代表更多是从对外援助的视角来看待基础设施，而来自财政部和经济发展部的代表则更多是从经济增长的视角来看待基础设施。[15]十分多样的代表结构使得成员国没有一个统一的部门来进行议程对接，凸显了基础设施议程在G20中的复杂性和困难性。
在这种背景下，中国发起了“一带一路”倡议，并推动建立了亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行，为发展中国家基础设施建设提供新的资金来源，对G20基础设施议程形成了有力补充。此外，这些新的倡议和国际组织也会对发达国家主导的世界银行和其他地区多边开发银行形成倒逼作用，以一种良性竞争的方式迫使这些传统多边开发银行更加重视对发展中国家的基础设施进行投资，推动全球经济治理体系进行更加公正、有效的变革。（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）
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[1] “Statement by the Prime Minister of India, Dr. Manmohan Singh, at the Summit of the Heads of State or Governments of the G-20 Countries on Financial Markets and the World Economy,” November 2008, https:// www.indianembassy.org/archives_details.php?nid=955.
[2]《二十国集团领导人金融市场和世界经济华盛顿峰会宣言》， 2008 年 11 月 15 日，http://www.g20chn.org/hywj/lnG20gb/201511/ t20151106_1227.html。
[3] “Responsible Leadership for A Sustainable Future,” G8 L’ Aquila Summit, July 2009, http://www.g8.utoronto.ca/summit/2009laquila/2009declaration.html.
[4]《二十国集团多伦多峰会宣言》，中华人民共和国外交部， 2010 年 6 月 27 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/ gjhdqzz_681964/ershiguojituan_682134/zywj_682146/t717828.shtml。[5]关于全球基础设施中心，参见 ：https://www.gihub.org/。[6] Michael Callaghan, “Brisbane G20 Summit A Success, Despite Australia’s Climate Misstep,” November 2014, https://www.lowyinstitute. org/the-interpreter/brisbane-g20-summit-success-despite-australiasclimate-misstep.
[7]《二十国集团领导人杭州峰会公报》，2016 年9 月5 日，http:// www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160906_3392.html。
[8]《世行与金砖国家新开发银行签署谅解备忘录》，新华网， 2016 年 9 月 10 日，http://www.xinhuanet.com//world/2016-09/10/ c_129275886.htm。
[9]《世行与亚投行签署备忘录加深合作》，新华网，2017年 4 月24 日，http://www.xinhuanet.com//fortune/2017-04/24/c_1120861304. htm。
[10]《塑造联动世界：二十国集团汉堡峰会公报》，中华人民共和国外交部， 2017 年 7 月 20 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/ershiguojituan_682134/zywj_682146/ t1478967.shtml。
[11]《二十国集团领导人布宜诺斯艾利斯峰会宣言》，中华人民共和国外交部， 2018 年 12 月 2 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/ershiguojituan_682134/zywj_682146/ t1621446.shtml。
[12] “G20 Osaka Leaders’ Declaration”, June 2019, http://www.g20. utoronto.ca/2019/2019-g20-osaka-leaders-declaration.html.
[13]《二十国集团领导人利雅得峰会宣言》，中华人民共和国外 交 部， 2020 年 11 月 23 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/ t1834501.shtml。
[14] 张春：《G20与2030年可持续发展议程的落实》，载《国际展望》2016 年第4期，第 39-43 页。
[15] 朱杰进：《中国与全球经济治理机制变革》，上海：上海人民出版社，2020年版，第130 页。