特朗普政府经济政策回顾及其制度影响
【内容提要】特朗普政府经济政策对美国经济及世界经济产生了重大影响。特朗普政府国内经济政策重点包括大规模减税、去监管、推动制造业回流、发展传统能源和影响货币发行。国际经济政策重点则体现为实施贸易保护主义、推行弱势美元、施压国际多边经济组织以及滥用经济制裁措施等。特朗普所制定的国内外经济政策，严重破坏了自由市场的分工和资源配置原则，导致国家间经济竞争陷入安全化陷阱，动摇了冷战后形成的全球经济多边治理机制。虽然特朗普竞选连任失败，但其部分经济政策将作为政策遗产有所存留，并对美国新政府经济政策制定构成制约。
【关键词】特朗普政府；美国经济政策；制度影响【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.12.006
2020 年 11 月 23日，美国总务管理局通知拜登团队正式开始政府过渡进程，特朗普随后在推特指示其团队配合权力交接，变相承认竞选连任失败。纵观特朗普4年任期，由于其任内对经济政策调整力度大、颠覆性强，其经济政策对美国经济体系造成的影响不容小觑。即使民主党新政府上台后，短期内也难以完全颠覆特朗普的经济政策，将不得不在其所设定的部分经济轨道上局部修复或者调整。
特朗普政府的国内经济政策以“去监管”为抓手，以大规模减税为重点，以推动实体经济复苏为核心，采取有利于制造业回流的政策设计，意在提升美国的经济增长活力和竞争能力，刺激经济发展。
第一，“去监管”政策。特朗普是商人出身，对政府监管深恶痛绝。就美国政府监管政策的绝对
数量而言，从小布什时期到奥巴马时期，美国联邦政府年均大约增加53个具有重要经济意义的规章。特朗普入主白宫后，大力推行“去监管”政策。2017 年 1月，特朗普颁布第 13711 号行政令，要求联邦行政部门“每实施一项新的规章，至少消除两个先前的规章”。[1] 据统计，在2017 财年，美联邦政府部门实施了3项规章，消除了13 项先前的规章；在 2018财年，美联邦政府颁布了14 项规章，取消了 57项先前的规章；在 2019 财年，美联邦政府通过了35项规章，取消了61项先前的规章。特朗普政府的“去监管”政策在医疗保健、企业雇佣、居民消费、金融监管和营商环境等各个领域均有体现。特朗普政府评估认为，这些“去监管”政策每年将为美国创造约3100 亿美元的收益。[2]
第二，推动大规模减税。特朗普认为，原先的税法复杂、烦琐且税负繁重，难以适应经济发展的需要。国会预算办公室（OMB）的一项分析表明，
在原有的税收安排下，70%以上的公司税负实际上落到了美国工人的身上。横向来看，在经济合作与发展组织（OECD）的38个成员国中，美国的法定企业所得税税率最高，这在很大程度上制约了美国经济竞争力。因此，特朗普希望通过减税增加美国经济活力。2017年年底，特朗普大力主张的《2017年减税与就业法》获得通过，该法案的主要内容包括以下几个方面：一是降低公司税率，提升美国企业竞争力。法案规定美国公司所得税税率从原先最高约 35% 降至21％，该税率低于经合组织国家的平均税率（25%）。二是允许抵扣投资成本，促进社会投资。法案允许企业100%扣除未来五年的短期投资费用，且不限定投资领域。三是按照属地原则对美国企业的海外利润以10%的优惠税率实行一次性征收，并将企业获利回流美国的现金等价物的税率设定为12%，同时将非流动性投资的税率设置为5%。
第三，推动制造业回流。特朗普政府高度重视制造业在美国经济体系中的地位，采取各种措施帮助制造业回流并选定部分制造业作为重点政策方向。同时，特朗普政府还瞄准先进制造业和新兴制造业，推出政策倡议，以实现更为精准的政策扶持，帮助美国在特定制造业领域取得全球发展优势。例如，针对人工智能（AI）领域，特朗普政府专门颁
,[3]布《人工智能倡议》的行政命令 对美国人工智能发展进行规划。《倡议》包括支持基础研究，帮助研究人员获得对联邦数据的访问权限和计算资源等；鼓励 AI的创新应用，改善成果；指导联邦机构加强 AI 技能培训，推动科学、技术、工程和数学（STEM）教育，使美国人为未来的工作变化做好准备；指导监管机构为技术和工业部门的AI 开发和使用制定准则；呼吁国家标准与技术研究院
（NIST）制定适用于AI系统的技术与安全标准；通过创建能够支持美国AI 研究并确保关键AI 技术发展的国际环境，维护美国在AI领域的优势。本质上，这类倡议类似于诸多国家实施的产业政策，通过规划先导、政策前置和资源投入，推动特朗普政府所认定的产业发展。
第四，以发展传统能源为重点的产业结构调整。特朗普政府认为，美国传统石化能源储量丰富，并拥有先进技术和价格优势，而低价格的能源有助于降低企业运营成本。2017年6月，特朗普正式宣布退出有 190多个国家参与的气候变化《巴黎协定》。特朗普认为，该协定影响了美国具有优势的煤炭、石油等传统能源产业的发展，减少了就业机会，将导致美国损失3万亿美元的国内生产总值，增加美国的成本支出。退出之后，美国可以不用承担相应的减排义务，企业的负担将会减轻，这有利于促进传统能源产业的发展。特朗普政府的国内政策也是基于这一逻辑。2017 年 10月，特朗普政府改变奥巴马政府限制传统能源、大力发展新能源行业的政策取向，特意废除了奥巴马政府的《清洁能源计划》（Clean Power Plan），允许新墨西哥湾等部分限采区域进行能源开发，为石油和煤炭等传统能源生产开绿灯。受益于能源政策调整，美国传统石化能源产能大幅增长，有力地降低了美国国内能源价格，进而降低美国制造业的生产成本。
第五，特朗普直接挑战美联储的独立货币制定权力，施压美联储降低基准利率。特朗普认为，低利率政策有助于企业降低投资成本，增加投资信心，提升经济活力。特朗普影响货币政策的具体路径包括两个方面：一是通过对美联储货币政策的预期影响间接影响货币政策。特朗普多次通过推特公开喊话要求美联储降低利率便产生了较为明显的影响。
·美国国家经济研究局（NBER）的一篇论文指出，即使特朗普的推特没有直接影响美联储的决定，他的政治压力仍然可以通过改变市场对美联储的预期来间接影响货币政策。而美国学者的定量分析表明，特朗普涉及货币政策的推文把美国联邦基金利率总体拉低了10 个基点。[4]考虑到美联储通常一次性降息 25个基点，这种影响其实相当大。二是通过其他宏观经济政策影响货币政策。高盛公司的一份研究表明，特朗普关于贸易政策的推文，对美联储政策的市场预期产生了更大的影响。据估计，特朗普威胁将中美贸易战不断升级的推文，累计使联邦基金期货的隐含收益率降低了约60 个基点。[5]
特朗普政府的国际经济政策也服务于其“美国优先”的执政理念。特朗普政府采取保护主义和单边主义政策，减少国际公共产品供给，推卸全球治理责任，打击战略竞争对手，片面维护本国经济安全，给美国与世界经济关系带来巨大扰动。
第一，贸易保护主义政策。特朗普政府的贸易政策具有鲜明的保护主义倾向。一方面，特朗普政
府不承认前任历届政府签订的自贸协定，通过单边退群的方式，以退为进，大力推进双边和多边自贸协定的再谈判，希望借助自贸协定的再谈判来维护美国经济利益。其中最为典型的是，特朗普政府推翻克林顿时期就已签署且运行良好的“北美自由贸易协定”，执意推动“美墨加自贸协定”（USMCA），把有利于美国汽车业和其他制造业的条款加入其中，扩大美国产品对这些国家的出口。另一方面，特朗普政府通过单方面加征关税或威胁加征关税等方式，迫使其他经济体进行相应政策调整，以实现降低其他国家输美产品价格优势、限制其他国家产品进入美国市场、扩大美国商品对外出口市场等目的。在这方面最为突出的例子是，特朗普政府对中国发动贸易战，对超过3500亿美元的中国输美产品加征25%的额外关税。
第二，“弱势美元”政策。特朗普认为，“弱势美元”更有利于美国制造业产品的出口，减少对外贸易逆差。特朗普公开宣称，他不希望看到强势的美元。2017 年 1月，特朗普就任美国总统时，美元指数高达 103，[6] 在其就任总统一年之后，美元指数跌至88左右，下降幅度超过10%，是 2003 年以来跌幅最大的一年。美元汇率政策不仅体现在综合性的美元指数上，更体现在国别性的汇率差异上。特朗普利用国内法不断敲打其他经济体，希望其他经济体货币升值。例如，在中美贸易战升级的背景下，美财政部根据特朗普的要求，一度以新闻稿的方式宣布中国为“汇率操纵国”，而此前美国财政部每半年公布的汇率报告一再声称，中国不符合美国法律所规定的确定货币操纵国的条件。
第三，修改多边规则，试图推动世界经济机制按照美国意愿运转。特朗普政府认为，现有多边贸易体系下的全球分工变化导致美国经济失去竞争力，造成美国在现有体系中所获得的相对收益越来越小，而后融入这个体系的国家（如中国）的相对收益反而很大。特朗普政府因此试图通过改变规则来塑造有利于本国制造业发展的国际规则环境。在各种国际规则中，特朗普尤其对世界贸易组织（WTO）规则不满，指责WTO“对美国不公平”“让美国吃了大亏”。在2019 年 3 月 1 日发布的《2019贸易政策议程及2018 年度报告》中，美国贸易代表办公室主张对WTO改革的建议如下：一是WTO必须解决非市场经济的挑战。二是WTO 争端解决必须充分尊重成员的主权政策选择。美国认为，WTO的争端解决机制尤其是上诉机构层面的争端解决机制，已经偏离了最初的谅解，大大削弱了现行制度的可持续性，因此一直敦促争端解决机制遵从这些原始谅解。三是WTO成员必须遵从通知义务。四是必须改革WTO对发展中国家的待遇，以反映当前的全球贸易现状。[7]这四条建议针对新兴制造业大国的意图非常明显。
第四，以打击对手为目标的各种经济制裁政策。特朗普政府对外经济政策的一个显著特征是大量使用经济制裁措施。与奥巴马政府相比，特朗普政府的对外经济制裁措施有三大特点：一是针对国家极为广泛。几乎所有被特朗普政府认为是对手或敌人的国家都被美国实施了经济制裁，其次数之多创下了美国总统单个任期内实施制裁的历史记录。二是大量使用二级制裁（Secondary Sanctions）。一级制裁旨在限制美国的企业或个人与被制裁对象开展经济贸易往来，而二级制裁将适用范围扩大，限制美国之外的第三方公司或个人与被制裁对象进行金融和贸易往来，并对违反规定的第三国公司或个人实施制裁。三是多种政策并用。特朗普政府不仅通过传统的财政部海外资产控制办公室，而且越来越多
地通过商务部工业和安全局进行对外制裁。特朗普政府还将出口管制纳入对外制裁政策，特别是针对中国，将上百个中国实体企业和个人列入出口管制清单，限制他们的正常市场行为。
特朗普政府的内外经济政策，不仅深刻地塑造了美国国内经济运行的轨道，给美国经济制度注入了消极的“特朗普主义”，还影响了国际经济运转，给全球经济治理造成负面的制度冲击。
一是严重破坏了美国内外自由市场的分工和资源配置原则，使得市场作用遭受制度性损害。在如何看待市场方面，特朗普政府经济政策有鲜明的两面性。一方面，特朗普政府看起来确实把“去监管”作为其经济政策的重要理念，并且取得了一定成效。这似乎是自由市场理念的体现，但严格来说，这种“去监管”更多是特朗普从商人反对监管的本能出发，并不能真正表明其对市场的尊重。另一方面，比所谓“去监管”本能更为严重的，是其政府对市场进行系统性的干预。以特朗普极为看重的制造业回流为例，特朗普政府无视全球市场分工和要素禀赋差异，强行推动制造业回流，并不惜发动对华贸易战，让跨国公司无所适从，扰动了资本、资源等要素的正常流动，增加了企业运营成本。而特朗普重视制造业回流，又有着反市场的深层政治考虑。因为其支持者广泛分布于铁锈地带，为获得竞选连任，特朗普需要从政治逻辑而非经济逻辑考虑经济政策的影响。再比如，在国内产业上，特朗普政府用差别性政策的“有形之手”扶植或者打压不同行业，而非用市场这一“无形之手”壮大或者淘汰不同行业。其中最为典型的是能源行业。特朗普政府重视、支持煤炭、石油等传统能源行业，为这一行业发展提供政府预算，减少政策管制；但对于新能源行业，特朗普政府却明显压制，不但推翻奥巴马时期的新能源政策，还削减相关预算。特朗普政府广泛介入市场运行，给市场预期带来高度的不确定性，扰乱了本应由市场发出的价格信号，损害了市场运行的重要基础，不利于美国产业的健康发展。
二是过分强调本国经济安全，导致国家间经济竞争陷入安全化陷阱，甚至导致主要经济体面临经济安全的制度性困境。虽然冷战后美国历任总统或多或少都强调美国经济安全，但是特朗普政府在维护所谓美国“经济安全”方面可谓登峰造极，是否有助于美国的“经济安全”成为特朗普政府制定经济政策的重要评价标准。在经济安全理由之下，美国对其他国家加征惩罚性关税，限制竞争国家对美直接投资，打压其他国家的科技创新，滥用长臂管辖制裁其他国家和企业。然而，这些追求经济安全的政策并未实现维护和巩固美国的经济竞争力，反而弱化了美国的全球经济领导力，事实上损害了美国的经济安全。美国从经济开放到经济安全的政策转向，引发了其他国家的广泛担忧，也产生了严重的连锁反应。美国为了确保自身经济安全的各种措施，带来巨大的负外部性，客观上损害了其他国家的经济安全。为抵御美国维护本国经济安全所施加的伤害，其他国家也制定旨在有效抵御美国经济政策冲击的经济政策。在各国保护性经济政策普遍升级的背景下，除了耗费更多的经济成本之外，美国并不能单独提升其经济安全。美国过分强调经济安全，既给其他国家带来战略压力，也形成不良示范效应，恶化了国家间良好的经济关系，破坏了在市场条件下本应具备的经济信任及合作关系，“泛安全化”不得不成为各大国制定经济政策的考虑因素。
三是阻碍了全球化进程，动摇了冷战后形成的全球经济多边治理机制，全球经济机制正常运作面临巨大的制度性困难。毫无疑问，特朗普政府经济政策与全球化背道而驰，成为全球化进程中的一股逆流，国际贸易和投资活动都因此大为受限，阻碍了全球化的深入发展。不仅如此，特朗普政府经济政策所展现出来的浓厚“反建制”特征也严重摧毁了国际经济机制，削弱了各国际经济组织的制度能力。特朗普公开抨击各主要国际经济组织，威胁减少给各主要国际经济机制的投入。由于受到特朗普政府的刻意干扰，各国际经济组织的治理作用急剧下降。最为恶劣的是，特朗普政府还阻挠WTO 上诉机构法官任命，使得WTO最重要的贸易仲裁功能陷于瘫痪，导致WTO无法行使其关键权力。面对疫情带来的全球经济衰退，各国本应利用二十国集团这一多边治理平台，加强宏观经济政策协同，但由于美国政府对全球多边经济治理缺乏兴趣，二十国集团遭遇机制失能，无法如之前那样在全球经济治理中发挥引领作用。
特朗普4年任期即将结束，此时可以对特朗普政府经济政策进行大致评估。现在看来，由于时间有限，特朗普政府经济政策除了给美国、他国以及世界经济带来混乱之外，尚不能根本塑造美国经济走向，也未能真正达到其所希望的效果。美国新政府上台后，将会对特朗普政府的经济政策进行大幅调整。例如，国内经济政策将更为突出政府作用，税收政策也会从减税转向增税，产业政策则会从扶持传统能源转向促进新能源发展。国际经济政策将从单边主义回到多边主义，从过度追求利益回到重视追求领导地位。但需要承认的是，特朗普政府的经济政策不仅迎合了美国保护主义的基本诉求，也通过数年的政策推行强化了这一政策所代表的政治力量。美国新政府执政之后，面对美国国内日益加剧的政治极化和政党对抗，难以在短期内就经济政策进行根本调整。在这个意义上讲，特朗普政府部分经济政策遗产还将有所存留，继续发挥制度性影响进而对美国新政府经济政策制定构成制约。【本文受国家社科重大专项 “充分利用高质量共建一带一路应对中美贸易战研究”（19VDL011）和教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 “中美全球经济治理互动关系研究”（17JJDGJW001）资助】
（第一作者系复旦大学美国研究中心研究员；第二作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）
（责任编辑：甘冲）
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[1] “Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs,” February 2017, https://www.federalregister.gov/documents/2017/02/03/2017-02451/ reducing-regulation-and-controlling-regulatory-costs.
[2] The Whitehouse, “Economic Report of the President,” February 2020, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/02/2020Economic-Report-of-the-President-WHCEA.pdf.
[3] “Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence,” February 2019, https://www.federalregister.gov/documents/2019/02/14/2019-02544/ maintaining-american-leadership-in-artificial-intelligence.
[4] Francesco Bianchi, Howard Kung, and Thilo Kind, “Threats to Central Bank Independence: High-Frequency Identification with Twitter”, https://www.nber.org/system/files/working_papers/w26308/w26308.pdf.
[5] “Goldman Says Trump’s Tweets Have Hit Market Pricing for the Fed,” October 2019, https://www.bloomberg.com/news/ articles/2019-10-08/goldman-says-trump-s-tweets-have-hit-marketpricing-for-the-fed.
[6] 美元指数是综合反映美元在国际外汇市场的汇率情况的指标，用来衡量美元对一揽子货币的汇率变化程度。
[7] USTR, “2019 Trade Policy Agenda and 2018 Annual Report,” March 2019, https://ustr.gov/sites/default/files/2019_Trade_Policy_ Agenda_and_2018_Annual_Report.pdf.