二、面临的问题与挑战

International Studies - - “一带一路”防灾减灾合作:挑战与应对 -

“一带一路”沿线多为发展中国家,部分国家灾害管理能力不强,现有 的防灾减灾合作基础薄弱,推进防灾减灾国际合作面临诸多挑战。

(一)防灾减灾任务繁重

“一带一路”所经的国家与地区自然灾害多发。根据国际知名的自然 灾害数据库 EM-DAT(THE International Disaster Database) 的统计,“一

[2]带一路”沿线的65个国家在1980 年至 2015年间共发生自然灾害 4581 次。 这些自然灾害分散在“一带一路”的不同地区中。其中,东南亚地区所受自 然灾害的威胁最多,共遭遇1348次,其次是南亚地区,共发生1120 次,中 欧和东欧共发生自然灾害583次,中亚与西亚共发生509次自然灾害,中东 与非洲相对而言自然灾害较少,共发生263次。值得一提的是,中国也是自 然灾害多发的国家之一,35年间 EM-DAT数据库共收录中国所发生的自然灾 害 758 次。

“一带一路”沿线国家和地区的自然灾害发生次数及其造成的损失,呈 现逐年递增的趋势,加重了各国防灾减灾的压力。20世纪 80年代“一带一 路”国家平均每年发生自然灾害64 起,90年代以后增至平均每年118 起, 而进入 21世纪以后,平均每年发生177起。而且,自然灾害造成的损失也逐 渐增加,在“一带一路”的沿线国家中,80年代每年导致约1.18 万人死亡、 11771 万人受灾,造成 60.07 亿美元的经济损失;90年代每年导致约 3.60 万

[1] UNISDR, “Sendai Framework for Disaster Risk Reduction,” March 18, 2015, http://www. unisdr.org/we/coordinate/sendai-framework.(上网时间:2016 年 8 月 20 日)

[2] EM-DAT所收录的自然灾害必须达到特定的标准,本文所汇报的自然灾害必须满足以下任一标准,即自然灾害造成至少10 人死亡、100人受影响、宣布国家紧急状态或者需要国际援助。

人死亡、18228万人受灾,造成 257.24 亿美元经济损失;21世纪以后每年导 [1]致约 5.02 万人死亡、17212人受灾,造成 282.66 亿美元经济损失。

无论一国经济发展程度如何,自然灾害均会对它们的宏观经济造成负面 影响,这是因为对富裕国家而言,灾害容易造成更大的经济损失,而对贫穷 [2]国家而言,灾害更容易造成经济倒退。 整体而言,中欧、东欧、中东、非 洲等经济体承灾能力相对较强,而中国、东南亚、南亚等国家和地区的承灾 能力相对较弱。由于一国每年所受自然灾害的风险存在变化,灾害对其宏观 经济的冲击体现了较大的波动性,但是特定年份如果发生特大灾害的话,对 该国宏观经济将造成致命的打击。比如中国2008年发生的汶川地震,造成的 损失占到当年中国GDP 的2.5%。由于“一带一路”沿线国家的自然灾害发生 频率高、经济易损性大,灾害除了造成巨大的直接经济损失外,基础设施、 设备、存货等实物资本的毁损还会进一步增大生产停工、人力资本损失、非 物质文化遗产不可复原等间接经济损失。这些间接的经济损失将导致“一带 一路”基础设施建设进程的延缓、企业投资缺位、人民收入减少,等等。

(二)应灾能力总体虚弱制约公共产品的提供

各国的应灾能力取决于各自的灾害管理水平、灾害造成的损失和各国的 经济实力等。许多“一带一路”沿线国家经济体量较小,自然灾害对经济发 展的冲击巨大,比如2013 年 11月份的台风“海燕”对菲律宾造成344 亿比 [3]索的损失,占该国GDP 比重高达 12.7%。 此类自然灾害严重摧毁一国的经 济运行秩序,使得这些国家难以有足够的财政资金用于开展灾后重建工作。

事实上,许多“一带一路”沿线国家遭遇自然灾害以后都需要接受国际 援助才能够开展本国的灾后重建。比如2003年伊朗克曼省巴姆地震中,共有 来自 44个国家的超过 1600名人员参与了地震搜救和灾后医疗救援;2009年 印度尼西亚爪哇地震后政府因为无法单独救灾而寻求国际援助,后得到中国、

[1] 本文分析所运用到的所有自然灾害原始数据均来自EM-DAT 数据库,并由作者进行汇总计算和分析。

[2] 张颖:“‘一带一路’防灾减灾亟待破题”,《国际金融报》2016年6月6日,第9版。

[3] World Finance, “Philippine Economy Shows Resilience after Typhoon Haiyan,” February 26, 2014, http://www.worldfinance.com/markets/philippine-economy-shows-resilience-after-typhoonhaiyan.(上网时间:2016 年 11 月 29 日)

澳大利亚、俄罗斯、韩国、英国、美国和日本等国包括灾后搜救、紧急物资救援、 救灾资金援助多种方式的国际援助;2016年巴基斯坦发生洪灾,该国政府评 估后向国际社会表示需要高达7亿美元的国际援助用于灾后重建。

由于“一带一路”沿线国家主要关注灾害发生以后的家园重建,对灾害 预防的重视程度不够,缺乏必要的风险转移机制,这些也导致很多沿线国难 以独自开展灾害管理。灾害管理涵盖了灾前预防、灾中救助和灾后重建整个 [1]过程,而灾前预防被证明是成本更低和更有效率的管理方式。 然而,由于 某些“一带一路”沿线国家的宗教文化仍然认为自然灾害是来自于超自然力 量与人类的沟通、灾前预防的投入所产生的效果难以评估、传统上对灾害预 防重要性的认知不足、防灾技术落后等诸多原因,许多国家忽略了对自然灾 害的预防,而更侧重将灾害管理放在灾害发生以后的止损和灾后重建中。

在国际灾害管理体系中,保险是重要的风险管理和转移机制。常见的自 然灾害救助资金主要来自于政府财政救助、慈善捐赠、商业保险赔付、受灾 [2]民众自助等渠道,其中商业保险赔付通常占到了整体救灾资金的三分之一。 由于“一带一路”沿线各国保险业发展的落后,多国无法借助金融工具进行 有力救灾。目前“一带一路”国家的人均保险拥有量(保险密度)不足100 美元、保费占 GDP的比重(保险深度)不足1%,保险工具作为防灾减灾的重 [3]要风险转移机制没有得到很好的运用。

鉴于“一带一路”沿线多为发展中国家,无论经济科技实力还是防灾减 灾管理能力都相对较弱,因此在开展防灾减灾国际合作中,许多国家是防灾 减灾公共产品的“消费者”而不是“提供者”,从而对合作的层次和范围构 成了制约。

[1] Mary B. Anderson, “Which Costs More: Prevention or Recovery?,” in A. Keimer and M. Munasinghe, Managing Natural Disasters and the Environment, Washington: The World Bank Press, 1991, pp.17-27.

[2] 郑功成:“国家综合防灾减灾的现实挑战与战略任务”,《中国减灾》2013年第 11期,第 15-17 页。

[3] 许闲:“‘一带一路’战略与保险业的冷思考”,《上海保险》2016年第5期,第17-18 页。

(三)国际合作尚未达到集群效应

“一带一路”国家对经济损失承受能力的差异和各国所受自然灾害威胁 程度的不同,客观上加大了“一带一路”沿线国家防灾减灾合作的难度。另 一方面,可持续的防灾减灾国际合作有赖于各国对灾害管理的重视和国际救 援的投入,而目前并非所有的国家都有能力和意愿参与到灾害救援的国际合 作中,仅凭中国等少数负责任国家的人道主义援助会使整个机制的运行不具 备可持续性。

“一带一路”国家现有的防灾减灾合作基础薄弱,一方面许多沿线国没 有参与到重要的区域间防灾减灾国际合作中,另一方面没有专门针对“一带 一路”国家间防灾减灾合作的平台与框架。目前“一带一路”国家间较为活 跃的灾害管理国际合作机制包括:东盟内部的防灾减灾合作机制,中国与东 盟和南亚国家现有的双边或多边防灾减灾协定,东盟10+1 框架下开展的一系 [1]列防灾减灾国际会议、研讨会和应急演练, 《上海合作组织成员国政府间 救灾互助协定》框架下成员国的救灾协作,自2008年中日韩领导人会议上通 [2]过了《三国灾害管理联合声明》之后的常规性中日韩灾害管理合作机制。 尽管这些机制在推动“一带一路”国家间的灾害合作上发挥了积极的作用, 但相关机制更侧重在战略层面的规划,可落地的操作项目不足,并且在自然 灾害有效预防上有待进一步的推进。而且,由于参加的国家有限,难以形成 推动“一带一路”倡议发展的有效防灾减灾平台,也难以达到“一带一路” 区域间灾害管理的集群效应。

此外,防灾减灾国际合作的特殊性在于在特定情况下可能需要军事能力 和资产作为重要手段进行救援,这种特殊性增加了许多国家参与到防灾减灾 国际合作中的顾虑。推进“一带一路”沿线国家的防灾减灾国际合作,还有 待进一步增强各国之间的政治互信,强调人道主义救援的民事性质,规范各 国在合作过程中遵守国际法,提高在防灾减灾合作中的沟通和协调,在尊重

[1] 外交部:“2013 年 11 月 12日外交部发言人秦刚主持例行记者会”,外交部网站, 2013 年 11 月 12 日, http://www.mfa.gov.cn/chn//gxh/tyb/fyrbt/jzhsl/t1098216.htm。(上网时间: 2016 年 8 月 20 日)

[2] 外交部:“中日韩合作”,外交部网站,2015 年 3 月, http://www.mfa.gov.cn/chn// pds/gjhdq/gjhdqzz/zrhhz/。(上网时间:2016年 8 月 20 日)

受灾国意愿的基础上开展各项工作。

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