三、推进“一带一路”防灾减灾国际合作的思路

International Studies - - “一带一路”防灾减灾合作:挑战与应对 - 【完稿日期:2016-12-29】 【责任编辑:肖莹莹】

“一带一路”倡议作为中国对全球发展和治理新模式的积极探索,是中 [1]国扩大国家影响力和推动区域间经济社会发展的重要抓手。 在当前“一带 一路”沿线国家面临严重灾害风险、防灾减灾能力与国际合作基础薄弱的现 实情况下,可将推动“一带一路”沿线国家间的防灾减灾合作为切入点,从 构建机制、金融创新、提前预警、人才培养等多方面入手,推进地区间国际 合作,为“一带一路”建设保驾护航。

(一)构建针对“一带一路”的防灾减灾合作机制

目前,联合国减灾署、联合国开发计划署、联合国人道主义援助事务协 调办公室、联合国亚太经社理事会、联合国世界粮食计划署、联合国粮农组 [2]织等不同机构都从不同领域推动各国的防灾减灾合作。 联合国第69届会议 通过的《仙台框架》被视为当前防灾减灾国际合作的纲领性文件。在该框架下, 联合国各成员国承诺重视自身的灾害管理,酌情增加针对减少灾害风险和抗 灾能力建设的预算开支。《仙台框架》着力推动在理解灾害、开展灾害风险 管理、提高抗灾能力、加强备灾与灾后重建等优先领域的国际合作,在提升 各国自身防灾减灾能力的同时,各国间的灾害管理合作基础也能得以改善, 因此现有的联合国国际灾害合作机制及其设置的减灾目标,为“一带一路” 国家间的防灾减灾合作提供了良好的基础。

不过,在联合国倡导的国际灾害合作机制中,对话主体通常按照不同的 大陆板块划分,而“一带一路”倡议贯穿欧亚非大陆,所以并不被当前由联 合国主导的区域间防灾减灾合作所覆盖。在推进“一带一路”国家间灾害管 理合作中,应充分利用现有的区域性多边外交平台,比如中日韩领导人会议、

[1] 苏格:“全球视野之‘一带一路’”,《国际问题研究》2016年第2期,第 1-13 页。

[2] UNISDR, “Disaster Risk Reduction in the United Nations, Roles, Mandates and Results of Key UN Entities,” December 1, 2013, https://www.unisdr.org/files/32918_drrintheun2013.pdf.(上网时间:2016 年 11 月 30 日)

东盟10+1框架下的防灾减灾国际会议、东盟地区论坛(ARF)、东亚峰会(EAS) 等等,强化相关国家对防灾减灾问题的关注与合作。针对“一带一路”倡议 面临的特殊风险,应构建专属的合作机制,包括面向政府间合作的“一带一路” 防灾减灾国际会议、面向公众的“一带一路”国家风险信息平台和面向防灾 主体的“一带一路”技术交流与对话平台。专属合作机制围绕着“一带一路” 展开工作,与其他现有的合作机制形成合作和补充关系,通过加强“一带一路” 沿线国家之间的灾害信息共享、早期预警、人员训练和灾害救援演习等合作, 提前做好各国灾害预防和救助中的知识、技能、理念、文化等多方面的沟通 与互助,保证重大灾害发生时各国都可以及时获得充足和可持续的资源与救 助。

(二)推进科学有效的“一带一路”防灾减灾策略

由于不同的灾种对防灾减灾技术和要求有所不同,“一带一路”防灾减 灾合作可以首先选取该地区最为严重的灾种进行试点,积累经验,夯实合作 基础,在此基础上推进综合防灾减灾合作。尽管“一带一路”沿线国家受到 了干旱、地震、极端天气、洪水、泥石流、野火、火山等不同自然灾害的影响, 但是最为严重的三大自然灾害是洪水、风暴和地震,占比分别为 39.14%、 23.55% 和11.22%。可以首先选取此类对多数国家威胁较大的自然灾害进行试 点合作,对各国人员进行防灾教育与培训、构建灾害预警体系、提前加固堤坝、 改善防洪设施等灾前预防措施,制定灾害发生以后的救灾计划和流程,提前 对灾害发生以后的减灾和救助做好规划部署。并且,在试点的基础上,循序 渐进地推动多灾种的预警、备灾、应灾、复原、恢复和重建。

重视防灾在灾害管理体系中的作用。防灾包括两个层面的灾害预防:首 先,减少“一带一路”新风险的形成,避免因为区域间经济合作发展带来的 人口变化、制度安排薄弱、自然资源不可持续利用、无序快速城市化、土地 管理不善和气候变化等因素造成的自然灾害风险;其次,重视对现有自然灾 害风险的预防,对于台风、地震等常规性风险进行提前预防,通过增强抗灾 能力和降低经济易损性的方式,减少灾害发生的风险以及可能造成的损失。

“一带一路”防灾减灾国际合作要引入保险机制,为灾害发生提供稳定 的资金保障。借鉴加勒比巨灾风险保险基金(CCRIF)、多巨灾债券发行方案

(Multicat)和中美洲自然灾害保险基金等现有的区域性保险合作机制,建 立“一带一路自然灾害保险基金”,通过市场化的运作机制将自然灾害损失 风险转移至资本市场,运用参数保险、再保险、巨灾债券等金融创新工具, [1]管理“一带一路”自然灾害风险,保障灾后重建资金和有效控制灾害损失。

(三)积极为沿线国防灾减灾提供更多公共产品

推进“一带一路”国家间防灾减灾国际合作,既要根据中国的实际能力 和对方的需求来适度扩大援助规模,为沿线国提供更多类型的防灾减灾公共 产品,又要吸引更多的“一带一路”国家参与到防灾减灾的国际合作中,使 合作机制更加具有活力和持续性。

中国是目前“一带一路”沿线国家灾害的主要施援国。比如,2015年 4 月份尼泊尔发生8.1 级地震时,6000万元人民币的灾后重建资金来自于中国 政府的援助[ 2],并且在基础设施、尼泊尔北部灾后民生恢复、文物古迹修复、 [3]灾害防治能力建设以及医疗卫生合作五大领域均获得中国支持。 2016 年, 斯里兰卡发生洪灾和山体滑坡后,中国政府向斯里兰卡提供150 万美元的现 [4]汇援助和价值 1500万元人民币的救灾物资, 并且派出救援队为灾区建设 16 个安置点[ 5];阿富汗发生 7.5级地震后,中国科学院及时为阿富汗的地震 [6]灾损分析提供专业技术支持; 菲律宾遭受台风“海马”袭击后,中国政府 向菲律宾提供 500万元人民币救灾资金,中国红十字会提供10万美元人道主

[1] 许闲、王丹阳:“东亚救灾合作机制与跨国自然灾害基金构建”,《保险研究》2014 年第8期,第 17-27 页。

[2] 商务部:“中国政府向尼泊尔提供第二轮紧急救灾物资援助”,商务部网站,2015年4月28日, http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201504/20150400955521.shtml。(上网时间: 2016 年 11 月 16 日)

[3] 张子扬:“中国援助尼泊尔灾后重建,列出五项重点领域规划”,中国新闻网, 2015 年 7 月 23 日, http://www.chinanews.com/gn/2015/07-23/7424258.shtml。( 上 网 时 间: 2016 年 11 月 16 日)

[4] 商务部:“中国政府向斯里兰卡提供第二批洪灾紧急人道主义援助”,商务部网站, 2016 年 5 月 30 日, http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201605/20160501328434.shtml。(上网时间:2016 年 11 月 16 日)

[5] 杨梅菊:“中国救援队为斯里兰卡灾区建设16个安置点”,人民网,2016年6月10日, http://world.people.com.cn/n1/2016/0610/c1002-28424024.html。(上网时间:2016年 11 月 16日)

[6] 孙理:“中科院寒旱所为阿富汗地震灾损分析提供技术支持”,《兰州日报》2015年 10 月 29 日,第2版。

[1]义援助。 这些援助不仅能够体现中国作为负责任大国的态度,也有助于加 强和受灾国的联系,推进“一带一路”倡议的发展,因此必须继续坚持。

中国要利用自身在防灾减灾领域的技术优势帮助更多沿线国家开展灾害 [2]管理建设。比如,中国是《空间与重大灾害国际宪章》 的正式成员之一, 为全球灾害监测提供服务,与各国共享灾害监测方面的技术与数据。中国可 发挥相关技术优势和管理经验,帮助“一带一路”沿线国提高在预警、备灾、 应对和早期恢复方面应用卫星资源的能力,为非宪章成员的受灾国提供技术 支持,共同应对灾害带来的挑战。

中国还应重视经验分享和人才培训在防灾减灾中的作用。中国作为自然 灾害多发国家,在灾害救援上积累了大量宝贵经验,应该在这方面向其他“一 带一路”沿线国家共享经验,帮助其他国家培养专业的灾害管理人才。防灾 的人才培训包括提高各国对灾害管理重要性的认识,帮助各国民众更好地了 解自然灾害,掌握基本的防灾减灾常识,提高应灾能力。另外,还应该加强 对灾害发生以后的医疗救援与搜救、灾中应对、灾后心理疏导、重建等相关 领域的人才培训,使防灾减灾的国际合作能落到实处。

由于各国自然灾害条件、灾害管理能力等方面各不相同,并且还有地缘 文化等差异,因此中国在开展防灾减灾对外援助的过程中,也要争取吸引其 他各国共同参与到合作中,调动各国在共同的兴趣和利益基础上制定战略合 作框架,进行早期的跨国预警和风险评估,共同应对自然灾害风险。尽管自 然灾害的国际防灾减灾是各国重视的话题,但是在真正的国际合作中缺少成 熟的经验可供借鉴,中国可以创新机制,引领区域间防灾减灾国际规则的制 定与执行。比如联合“一带一路”沿线国共同开展风险分析,制定短期、中 期和长期的防灾减灾规划,提出灾害管理和社会发展的共同战略,建立“一 带一路”自然灾害应急基金等推进防灾减灾合作。

除此以外,针对“一带一路”沿线国家中与我国经贸和投资有着密切联系、

[1] 张明:“中国向菲律宾提供台风救灾援助”,中国新闻网,2016 年 10 月 25 日, http://www.chinanews.com/gj/2016/10-25/8042428.shtml。(上网时间:2016年 11 月 16 日)

[2] 该宪章旨在通过利用成员机构提供的卫星资源,向遭受重大自然灾害的国家和地区无偿提供相关卫星数据和信息,用以进行灾害监测与管理、紧急救援与灾后重建。

但灾害管理能力又相对较弱国家,应该重点开展防灾减灾合作,从小处做起, 帮助它们提高灾害管理水平。

(四)将灾害预防理念融入“一带一路”重大工程项目中

在推进“一带一路”的各项合作时,应该时刻将防灾减灾融入到规划、 建设和可持续发展等项目议题中。尽管“一带一路”许多沿线国家基础设施 落后,生态文明发展程度不高,但是发达国家或者中国在早期发展过程中为 环境生态所付出沉重代价的经历被这些国家视为经验教训。将防灾减灾的环 境保护理念带入这些国家的工业化进程和经济转型,不仅是对人类环境负责, 也是区域间经济合作和惠及民生的举措。

对于当前由中国企业开展的贯穿喀什和瓜达尔港的公路铁路以及港区建 设、印尼雅万高铁、斯里兰卡科伦坡港口城、汉班托塔港二期工程等重大项目, 应该充分评估可能面临的灾害风险,做好相应的灾害预防和防灾抗灾建设, 保证中国制造的品牌质量,利用高质量的项目赢取投资国的民心与信心。对 于尚未开展的各项建设,中国政府以及亚洲基础设施投资银行、新丝路基金、 金砖国家新开发银行等国际投资机构在能源、城市开发、交通等不同领域也 要充分考虑相关的灾害管理,给予防灾减灾理念一席之地,降低自然灾害可 能带来的损失,提高经济投资效益。

总之,中国必须联合其他“一带一路”沿线国家共同重视国际防灾减灾 建设,以小见大,体现国际和平和区域发展的真情与魄力。“国之交在于民相亲, 民相亲在于心相通”,各国的防灾减灾合作不仅将推进人民之间的交流,也 将因为灾害管理的人文关怀感动民众、赢得民心,实现“一带一路”心心相通。

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