二、《协定》实施的制约因素

International Studies - - 落实《巴黎协定》:制约与超越 -

《协定》生效仅是国际气候合作新征程的起点,如何落实《协定》成为 缔约方今后讨论的核心议题。能否超越内外因素的制约,将直接决定全球气 候治理机制的前景。

(一)从内在因素看,《协定》法律约束力较弱

缔约方是否尊重和维护《协定》法律地位,直接影响国际气候合作基础 的稳定性。据《维也纳条约法公约》第26条,“凡有效之条约对其各当事国 [3]有拘束力,必须由各该国善意履行”。 作为联合国框架下签署的正式国际

[1] Central Electricity Authority of India, “Draft National Electricity Plan,” http://www.cea. nic.in/reports/committee/nep/nep_dec.pdf.(上网时间:2016 年 12 月 2日)

[2] “马拉喀什气候变化大会落下帷幕,缔约国宣布进入履行《巴黎协定》行动期”,联合国电台网站,2016年 11 月 18 日。

[3] 《维也纳条约法公约》,联合国网站, http://www.un.org/chinese/law/ilc/treaty.htm。(上网时间:2016 年 11 月 9日)

条约,《协定》一般应具有较强的法律约束力,缔约方应认真履行其承诺。 但从具体分析条款内容可见,缔约方必须履行的某些法律责任有待清晰界定, 即便对缔约方须履行的某种责任作出明确表述,但却缺乏履约机制助其落实。

第一,《协定》弱化缔约方法律责任。以设定减排目标为例,《协定》 放弃了《京都议定书》对“附件一国家”设定具体量化减排指标的作法,而 是以控制温升幅度作为减排目标,针对所有缔约方笼统地提出了一个减排前 景,“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2° C之内,并努力 将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5° C之内”。为实现目标,各缔约方 [1]的法律责任被弱化为“旨在尽快达到温室气体排放的全球峰值”。

第二,《协定》突出缔约方集体责任。《协定》称,“为实现《公约》目标, 并遵循其原则,包括公平、共同但有区别的责任和各自能力原则,考虑不同 国情”;其第4 条第 4款又称,“发达国家缔约方应当继续带头,努力实现 全经济范围绝对减排目标。发展中国家缔约方应当继续加强它们的减缓努力, 鼓励它们根据不同的国情,逐渐转向全经济范围减排或限排目标。”“共同 但有区别的责任”虽被保留,但放弃了《京都议定书》中向发达国家分解具 体减排任务的作法,要求发展中国家也承担减排责任。

第三,《协定》偏重缔约方道义责任。《协定》第4条第15款规定,“缔 约方在履行本协定时,应考虑那些经济受应对措施影响最严重的缔约方,特 别是发展中国家缔约方关注的问题”,仅是呼吁发达国家“应考虑”发展中 国家“关注的问题”。具体到发达国家对发展中国给予资金和技术援助问题, 《协定》第9 条第 1款称,“发达国家缔约方应为协助发展中国家缔约方减 缓和适应两方面提供资金,以便继续履行在《公约》下的现有义务”,仅重 申了发达国家对发展中国家在减缓和适应气候变化方面负有道义责任,未能 就关键的气候资金等问题取得进展。

第四,《协定》未设遵约机制。全球气候谈判中关于建立有效核证机制(MRV system)的议题在巴黎气候大会上未获突破。据《协定》第15条第1款和第2款, “兹建立一个机制,以促进履行和遵守本协定的规定”,“机制应由一个委

[1] 《协定》第二条。

员会组成,应以专家为主,并且是促进性的,行使职能时采取透明、非对抗 的、非惩罚性的方式”,“委员会应特别关心缔约方各自的国家能力和情况”。 这些原则说明该机制的监督和惩诫功能将受到限制,难以超越咨询者角色。

因此,缔约方除必须履行的“程序性”法律责任,如更新“国家自主贡献” 方案、分享减排进度信息、使用各缔约方通用的计算标准等,《协定》对各 国未来与履约相关的政策和行为规范效力不足,各项承诺能否得以履行主要 取决于缔约方对其自身国际声誉等因素的政治和道德考量。

(二)从外在因素看,全球政治、经济形势变动恶化了履约环境

第一,全球经济复苏乏力迟滞低碳经济转型进程。2008年金融危机后, 全球经济复苏缓慢,发达工业化国家复苏动力消失,新兴国家出现系统性风 险的可能性仍然存在。世界银行发布《全球经济展望》报告指出,2016年全 [1]球经济增长率仅为2.4%。 据国际货币基金组织(IMF)预测,和2012年相比, 全球经济增速预期普遍下调。其中,美国GDP 增速下调6%,欧盟下调 3%,中 [2]国下调14%,新兴经济体整体下调10%,全球下调 6%。 2016年以来,美国、 英国、日本、欧元区等经济一度表现较佳,但走弱势头已出现。总体而言, 发达经济体经济增长尚可接近全球趋势水平。而其他主要经济体,如中国增 长率已低于这一水平,巴西、俄罗斯、拉美地区等更是陷入严重经济衰退。 经合组织认为,5年来,全球经济低迷不振,增长率徘徊在3%左右,一直未 [3]获突破,深陷“低增长陷阱”。 全球贸易疲软和保护主义势头上升、大宗 商品行情不佳、金融市场情绪脆弱等现象使全球经济走势更趋复杂,再次衰 退风险上升,《协定》缔约方履约意愿受到抑制。

第二,“去全球化”现象有可能消解各方落实《协定》的积极性。气候

[1] The World Bank, “Global Economic Prospects: Divergences and Risks,” June 2016, http:// pubdocs.worldbank.org/en/154911463605617095/global-economic-prospects-june-2016-globalOutlook.pdf.(上网时间:2016 年 11 月 15 日)

[2] Lawrence Summers, “The Global Economy Is in Serious Danger,” The Washington Post, October 7, 2015, https://www.washingtonpost.com/opinions/the-global-economy-is-in-serious-danger/ 2015/10/07/85e81666-6c5d-11e5-b31c-d80d62b53e28_story.html.(上网时间:2016年 11 月 16日)

[3] OECD, “OECD Economic Outlook,” November 2016, Volume 2016, Issue 2, p.14, http:// www. oecd. org/ eco/ outlook/ general- assessment- of- the- macroeconomic- situation- oecd- economicoutlook-november-2016.pdf.(上网时间: 2016 年 12 月 1日)

变化是全球性问题,需各国政府、企业、非政府组织等多层次协作寻求解决 方案。金融危机以来,从全球贸易角度考察,全球化指数已处于停滞或下降 状态。与之相伴,各种“去全球化”现象突出,事件频发,对全球政治、经 济秩序形成冲击。2016年,英国退欧,美国特朗普赢得总统大选、共和党控 制国会参众两院,《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《跨大西洋贸易与投 资伙伴关系协定》(TTIP)进程受阻,欧洲民粹主义政治势力抬头等,说明 全球保护主义、孤立主义浪潮涌动。中东欧、中东、亚太地区地缘政治冲突 此起彼伏,三股势力崛起,对便利国际经贸合作的全球化进程形成威胁。

全球化不会被逆转,但当前情势确实不利于《协定》落实,亟待各方协 调政策,发挥联合国、G20等多边治理框架的作用,避免保护主义、孤立主 义倾向对缔约方气候、能源与环境政策造成负面影响,推动缔约方兑现“国 家自主贡献”方案中所作承诺。

第三,美国气候政策恐出现倒退。美国温室气体历史累积排放量和人均 排放量均居世界首位。据最新统计,美国碳排放量为52.62 亿吨,占全球碳 [1]排放总量的 16%强,位居世界第二位。 长期以来,美国在联合国气候变化 谈判进程中扮演关键角色。奥巴马政府在应对气候变化问题上态度积极,与 中国、欧盟等同为达成《协定》的重要推动力量。2016年 9月,奥巴马代表 美国政府向联合国交存《协定》批准文书。然而,新当选的美国总统特朗普 和控制两院多数席位的共和党对气候变化议题持消极看法,美国有可能通过 立法渠道退出《协定》。不过,鉴于《协定》并未对美国增加任何新的强制 性义务,高调退出除了消耗美政治资源,不会有任何实质性收获,从策略选 择角度观察,特朗普政府将《协定》搁置一边,敷衍对付的可能性高。至于 美国“国家自主贡献”方案,从法理上看,该方案所列减排目标不具备强制 性法律约束力,且绕过国会立法程序为联邦设定量化目标并作出国际承诺的 作法遭到立法部门质疑,特朗普政府废止该案阻力不大。

[1] “Total U.S. Carbon Dioxide Emissions from Energy Consumption between 1975 and 2015,” Statista, https://www.statista.com/statistics/183943/us-carbon-dioxide-emissions-from-1999. (上网时间:2016 年 12 月 3日)

Newspapers in Chinese (Simplified)

Newspapers from China

© PressReader. All rights reserved.