二、美印防务合作“三轮驱动”

International Studies - - 美印防务合作新态势评估 -

美印防务合作有其内在逻辑,既是双边防务合作的延续和深化,更是两

国在印太地区战略共识增强的结果。同时,莫迪政府积极推进军工产业改革, 将之作为“印度制造”的重要组成,由之产生的巨大商机被美国寄予厚望。当然, 传统地缘政治视角下的“中国因素”,也是美印防务合作的一大驱动力。

(一)美印地区战略的契合,是防务关系提升的首要驱动力

近年来,“印度洋—太平洋”(Indo-pacific)或“印度洋—亚洲—太平洋” (Indo-asia-pacific)在国际话语体系中的地位上升,是理解美国、印度乃 至中国国际战略的重要视角。美国和印度走近,很大程度上源于两国印度洋 —太平洋战略契合度的提高。

对美国来说,“亚太再平衡”或印太战略的主要目标,就是通过构建基 [1]于规则、原则的安全网络 向地区盟友和伙伴转嫁安全责任。为此,美国积 极在西太平洋地区介入朝鲜半岛、南海、东海(乃至台海)问题,顺势强化 与日本、菲律宾、韩国、澳大利亚等盟友的安全合作,解除对越武器禁运并 将之打造为新伙伴。在印度洋,得益于得天独厚的地缘优势、迅速增强的经 济和军事实力,加上仿效西方的民主制度,印度成为美国比较信任且最可倚 重的地区力量。美国学者奥斯林提出在印太地区实施“同心三角”(concentric triangle)战略,建立一套共同的地区规范、行为和协调机制,外三角连接 日本、韩国、印度和澳大利亚,内三角连接印尼、马来西亚、新加坡和越南。 这种看法在美国战略界有一定代表性,认为印度已被置于和美国地区盟友相 似的地位。美国官方多年来反复重申,要将印度打造成“安全净提供者”(net provider of security),[ 2] 推动其在亚太乃至全球事务上发挥更大作用。

对印度来说,加强对美合作(包括防务安全合作)符合自身崛起议程。 印度骨子里怀有崛起为世界大国的战略抱负,“加强与美国包括军事在内的

[1] Ash Carter, “The Rebalance and Asia-pacific Security: Building a Principled Security Network,” Foreign Affairs, Vol.95, No.6 (November/december 2016), pp.65-75.

[2] “安全净提供者”首次出现在2009年香格里拉对话会上,时任美国防长罗伯特•盖茨在演讲中提到“美国将印度视为印度洋及其更广区域的安全净提供者”。Robert Gates, “America’s Security Role in the Asia-pacific,” Shangri-la Dialogue, Singapore, May 30, 2009, http://www.iiss.org/conferences/the-shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2009/plenary-sessionspeeches-2009/first-plenary-session/dr-robert-gates。(上网时间:2016年 10 月 12日)自此以后,美官方文件和官员讲话中不断形容印度为“安全净提供者”,印度2015 年 10月的新版海洋安全战略中也明确将之作为印度海洋安全战略的重要使命。Integrated Headquarters, Ministry of Defence (Navy), “Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy,” October 2015, p.8.

各种合作,可提高印度的国际地位和影响,赢得更多的战略主动,创造有利 [1]于自己的国际和周边安全环境,实现成为世界大国的梦想”。

莫迪政府奉行更加积极、主动的外交战略,符合美国的战略期待。莫迪 出任总理后,在 2014年底印度—东盟峰会的首秀上提出将“向东看”(Look East)提升为“东向行动”(act East),[ 2] 紧接着在 2015 年 10月发布的新 版海洋安全战略中指出,“(观察全球和地区地缘战略环境的)视野已经从 欧洲—大西洋(Euro-atlantic)转向印太,这种变化对印度海上安全产生切 实影响”,“‘向东看’政策已经变成‘东向行动’,印度与其东部的接触 [3]更加深化,涵盖整个印太地区”。 回顾莫迪上台后的外交布局,无论是着 眼西太平洋的“东向行动”,营造良好周边环境的“邻国优先”,针对印度 洋岛国的“环印度洋外交”,面向中东的“西向联接”(Link West),抑或 是大国外交和多边外交中的纵横捭阖,印度努力扮演世界大国角色的意图非 常明显,希望抓住美国及其地区盟友在印太框架内对印度的战略期待,推动 自身战略崛起。正因如此,曾因2002年古吉拉特骚乱而一度被禁止入境美国 的莫迪深信,“为重塑印美伙伴关系增添动力,是印度对内对外战略的核心”, [4]在上台后即“毫不犹豫地拥抱美国”。

此外,莫迪政府执政根基较为稳定,对美外交受国内政治力量掣肘较少。 此前国民大会党(国大党)政府,因受党内元老和小党制约,内政外交“投 鼠忌器”,加上国大党延循“不结盟”政策,对美合作往往“进三步、退两 [5]步”。 即使是美国对印度大开绿灯的民用核协议,国大党辛格政府也未能 出台配套的国内政策,其联盟政府甚至险些因此垮台。2014年大选中,印度

[1] 赵青海:“美印军事合作及其制约因素”,第25 页。

[2] Manish Chand, “Act East: India’s ASEAN Journey,” November 10, 2014, http://www. mea.gov.in/in-focus-article.htm?24216/act+east+indias+asean+journey.(上网时间:2016 年 10月 19 日)

[3] Integrated Headquarters, Ministry of Defence (Navy), “Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy,” p.ii, p.20.

[4] [印]拉贾•莫汉:《莫迪的世界》,朱翠萍、杨怡爽译,社会科学文献出版社,2016年,第 142-165 页。

[5] Kathleen H. Hicks, John Schaus, etc, “U.s.-india Security Cooperation: Progress and Promise for the Next Administration,” Center for Strategic & International Studies, October 2016, P.IX.

人民党(印人党)获得压倒性胜利,目前在人民院543个议席中占据283 席, 远超过排名第二的国大党(仅44席),[ 1] 使得莫迪政府施政过程中阻碍较少, 这从其强势推进国内经济改革立法、成功与孟加拉达成互换领土协议等事件 中可窥一斑。此外,莫迪及其所在的印人党在外交政策上强调利益导向,在 深化对美防务合作中顾忌较少。对于2007年昙花一现的“美日印澳民主联盟”, 印度政府曾因担心过度刺激中国而持反对态度。但在2015 年 1月莫迪与奥巴 [2]马会晤时,则“建议重新恢复美日印澳松散安全网络”。

正因如此,美国对莫迪政府寄予厚望,将之作为地区战略的重要抓手。 2014 年 9月,莫迪访美的《印美联合声明》指出,“鉴于印度的‘东向行动’ 和美国的‘亚洲再平衡’,两国领导人承诺与其他亚太国家更紧密合作,强 调与日本三边对话的重要性”,双方还首次在官方文件中提到“确保海上安 [3]全和航行与飞越自由(尤其是南海)”。 2015 年 1月,奥巴马回访印度, 双方发表《美印在亚太和印度洋地区的联合战略愿景》,强调“美印更紧密 [4]的伙伴关系对促进亚太和印度洋地区的和平、繁荣和稳定不可或缺”。 有 学者对此指出,“正当美国寻求强化其‘亚太再平衡’战略时,莫迪作为强 势领导人的崛起,给美国提供了与印度接触的机遇,也给印度提供了对其与 世界交往进行重新思考和优次排序的机遇”,[ 5] 美印由“战略对表”升级为

[1] 此处各党的议席数量数据截至到2016 年 12 月 12日,参见印度人民院官方网站: http://164.100.47.194/loksabha/members/alphabeticallist.aspx。(上网时间:2016年 12 月 12日)

[2] Peter Baker and Gardiner Harris, “Guess What Dominated First 45 Minutes of ModiObama Talks? China,” Economic Times, January 27, 2015, http://economictimes.indiatimes.com/ articleshow/46029662.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign=cppst; Ellen Barry, “Modi and Obama, Hugging for India’s Security,” New York Times, January 27, 2015, http://www.nytimes.com/2015/01/28/world/asia/modi-and-obama-hugging-for-indias-security.html. ( 上网时间:2016 年 12 月 12 日 )

[3] “U.s.-india Joint Statement,” September 30, 2014, https://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2014/09/30/us-india-joint-statement.(上网时间:2016 年 10 月 19 日)

[4] “Us-india Joint Strategic Vision for the Asia-pacific and Indian Ocean Region,” January 25, 2015, https:// www. mea. gov. in/ bilateral- documents. htm? dtl/ 24728/ Usindia_ Joint_ Strategic_ Vision_for_the_asiapacific_and_indian_ocean_region.(上网时间:2016 年 10 月 19 日)

[5] Kathleen H. Hicks, John Schaus, etc, “U.s.-india Security Cooperation: Progress and Promise for the Next Administration,” P.XII.

“战略握手”。

(二)防务合作的现实利益,是推进双边合作的利益诱因

印度政府高度重视国防现代化,扶持本土国防产业发展,但囿于国内研 发能力有限、官僚体系掣肘等制约,大量武器装备依靠进口。印度约31.1% [2]的国防预算用于采购武器装备,其中约60%的装备来自进口。 [5]业望而却步。 SIPRI 数据 显示,2009 年以来印度一直是全球最大的武器进口国,2011—2015年间其武 器进口额约占全球总额的14%,远高于分列二、三位的沙特阿拉伯(7%)和 中国(4.7%);美国则是全球最大的武器出口国,约占全球武器出口总额的 33%,[ 3] 美印在防务贸易领域合作潜力巨大。但在很长时间里,俄罗斯一直 是印度最大的武器进口国,这部分源于双方较长时期的良好战略关系和武器 装备进口传统,也因印美两国在武器采购/出售政策上存在对接难题。例如, 美方认为印度采购时间长且不确定性太大,印方认为美国技术转移许可证难 [4]度太大,等等。 此外,印度之前将国防工业的外国直接投资(FDI)普通 上限定为24%(政府批准最高可达49%),且有严格的、需要外国投资者在印 度生产或购买零部件的“补偿政策”(offset policy),令许多外国军工企

莫迪政府上台后,在国防工业建设领域推出一系列改革举措。

[1] “Joint Press Conference with Secretary Carter and Minister Parrikar in New Delhi, India,” April 12, 2016, http://www.defense.gov/news/transcripts/transcript-view/article/719726/jointpress-conference-with-secretary-carter-and-minister-parrikar-in-new-delhi.(上网时间:2016 年 10月 19 日)

[2] “Defence Manufacturing,” Make in India, http://www.makeinindia.com/sector/defencemanufacturing.(上网时间:2016 年 11 月 11 日)

[3] SIPRI Yearbook 2016, Armaments, Disarmament and International Security, Stockholm International Peace Research Institute, https://www.sipri.org/sites/default/files/yb16-summary-eng. pdf.(上网时间:2016 年 12 月 11 日)

[4] S. Amer Latif, Nicholas Lombardo, “U.s.-india Defense Trade: Opportunities for Deepening the Partnership,” p.39.

[5] 2000 年至 2016 年 3月,印度国防产业吸引的外国直接投资仅510万美元,而同期服务业、建筑业和通信领域吸引的外资分别是510 亿、240 亿和 180 亿美元。Santanu Choudhury, “India Expected to Lure More Foreign Investment in Defense Industry,” June 21, 2016, http://www. wsj.com/articles/india-expected-to-lure-more-foreign-investment-in-defense-industry-1466522952。(上网时间:2016 年 12 月 11 日)

其一,将国防工业作为“印度制造”的重要组成。2014年大选时,印人 党在竞选纲领中专门设有“国防生产”一节,提到“印度拥有熟练人力资源 和技术人才,能够崛起为全球国防硬件生产和软件制造平台”,“印人党将 强化国防研究与发展组织,鼓励私营部门参与和投资,包括特定国防工业的 外国直接投资”,[ 1] 这是印人党首次在竞选纲领中提及国防工业改革,也体 现了莫迪强烈的个人意志。

其二,提高国防研究与发展组织的效率。该组织是印度国防装备和技术 研发的最重要机构,拥有独立预算,其负责人按惯例兼任国防部长科技顾问, 曾因效率低下饱受诟病,其研发的许多装备被批评为“耗时又费钱”。2015 年1月,莫迪政府解雇时任负责人,表示要提拔“更有冲劲的年轻科学家”,[ 2] 并在同年5月任命 59岁的空中预警技术专家克里斯托弗为该组织新掌门人, 51岁的地对空导弹技术专家雷迪为国防部长科技顾问,这也是首次由不同人 [3]选出任这两个职位。 更加高效的国防研究与发展组织,符合莫迪政府的装 备本土化政策,也有利于深化与美方的技术合作。

其三,放宽外资进入印度国防工业的限制。早在 2001—2002 年,印度 已向私营企业放开国防产业,但效果不彰,公办企业和兵工厂仍占据本国国 [4]防生产总量约90%。 为吸引外资,莫迪政府将国防工业的外国直接投资 普通项目上限提升至49%,对其认为有助于获得先进技术的最高上限放宽至 100%;取消必须有一家印度机构最低控股51%的规定;取消股权转移3 年锁 定期的规定;将许可证首次有效期从3年增加到15年,可再延长3年;将“补 偿政策”放宽至超过3.08亿美元的防务装备采购项目。

[1] BJP, “Election Manifesto 2014,” http://www.bjp.org/images/pdf_2014/full_manifesto_english_ 07. 04.2014.pdf.(上网时间:2016 年 11 月 11 日)

[2] Vishnu Som, “Removed DRDO Chief to Bring in Younger Scientist: Defence Minister Manohar Parrikar,” January 2015, http://www.ndtv.com/india-news/removed-drdo-chief-to-bring-inyounger-scientist-defence-minister-manohar-parrikar-727250.(上网时间:2016 年 10 月 11 日)

[3] Pranav Kulkarni, “Govt Picks New DRDO Chief, Scientific Advisor to Defence Minister,” May 30, 2015, http://indianexpress.com/article/india/india-others/govt-picks-new-drdo-chief-scientificadvisor-to-defence-minister.(上网时间:2016 年 10 月 11 日)

[4] Benjamin Schwartz, Director, Aerospace and Defense, “Opportunities in Us-india Defense Trade,” http://www.usibc.com/blogs/opportunities-us-india-defense-trade.( 上网时间:2016 年 10月 11 日)

美国军工企业对印度庞大的市场觊觎已久,莫迪的国防工业改革有助 于克服之前双边合作的一些障碍,促进双边防务贸易和技术转移合作。根据 美国国防部统计,在 1950—2015 年间,美国基于外国军售协定(FSA)向印 度出售的防务装备和服务总计约 83.43 亿美元,其中 2014 年和 2015 年约 [1] 21.18亿美元,占比24.19%。 对印度而言,美方愿意在高端装备联合研发、 敏感技术转移分享等方面做出让步,凡提及防务合作必谈到美国支持“印度 制造”倡议在国防领域的落实,甚至专门设立针对印度的“快速响应小组”, 显然是重大利好。以海上安全为例,印度努力打造“蓝水海军”,[ 2] 但其海 军长期被戏称为“印军中的‘灰姑娘’”,[ 3] 前些年发生的潜艇爆炸、“高 价延期”从俄罗斯购买航母等更是引起质疑声不断。美国在航母研发上对印 度的支持,在海域感知和反潜能力上的援助,在推进印度与日澳等国海上安 全方面的合作,则有助于提升印度的海上作战能力。

(三)对华安全关切和战略防范,是美印防务合作的“潜台词”

[4]美国对外战略往往预设“敌人”或“对手”。 文明理念迥异、政治制 度不同、综合国力迅速提升的中国,被美国视为潜在的战略竞争对手。近年 来,中国周边涉海争端的升温,很大程度上是美国牵制中国的结果。在西太 平洋地区,美国通过强化军事部署和同盟体系,牵制中国走出第一岛链;在 印度洋地区,印度成为美国拉拢防华的不二选择。“在美国看来,印度能够 牵制中国在东亚地区谋求经济、军事和‘软实力’主导地位的野心,‘再平衡’ 政策的基本诉求是在中国力量增长且意图不明的情况下,维持亚太地区力量 均势,而印度作为中国的传统对手,已在东南亚地区拥有军事存在,是美国

[1] U.S. Defense Security Cooperation Agency, “Historical Facts Book, Foreign Military Sales, Foreign Military Construction Sales and Other Security Cooperation Historical Facts,” September 30, 2015, http://securityassistance.org/sites/default/files/historical_facts_book_-_30_september_2015.pdf. (上网时间:2016 年 10 月 11 日)

[2] David Scott, “India’s Drive for A ‘Blue Water’ Navy,” Studies, Vol.10, Issue 2 (Winter 2007-08), p.1.

[3] David Brewster, “An Indian Sphere of Influence in the Indian Ocean?,” Vol.6, Issue 3 (Spring 2010), pp.2-3.

[4] 王缉思:《大国战略:国际战略探究与思考》,中信出版集团,2016年,第 221 页。

Journal of Military and Strategic Security Challenges,

[1]地区战略需要重点考虑的对象。” 美国学者大卫·斯科特对此直言不讳, 认为“中国在太平洋和印度洋分别对美国和印度构成海上挑战,使得美印海 [2]上战略利益趋同,美印应该在印太战略框架内深化海上合作”。 美国还希 望通过扶持印度、证明印度模式的成功,抵消中国发展模式的吸引力。美国 企业研究所研究员萨达南德·杜密在参议院外交关系委员会作证时指出,“美 国应与印度进行技术分享,帮助其正在推进的军事现代化”,“印度必须认 [3]识到美国对扶持其崛起的承诺,很大程度上取决于所谓印度模式的成功”。 如果说前任国大党政府倾向于“不结盟”政策,强调对美“合而不联”的话, 莫迪政府则倾向于利用美国的对华担忧来实现自身战略目标,倒向美国的意 图更加明显。无论是印度政府首次在与美国双边声明中提及“南海航行与飞 越自由”,强调支持美“新丝绸之路”和“印太经济走廊”,[ 4] 或是提升与 美国地区盟友防务安全合作,印度对美国牵制中国的战略是“半推半就”。

对印度来说,中印关系一直受边界争端、流亡藏人、巴基斯坦因素等问 题影响,印度对中国在印度洋和南亚的影响力发展心存疑虑,担心中国构筑 针对其的“珍珠链战略”,称“中国在印度洋和南亚地区的行为,让人想起 了对印度的遏制”,[ 5] 一些印度学者将“中国因素”和“巴基斯坦因素”并 [6]列为印度洋地区的两大潜在军事威胁。 许多印度战略家认为,“中印海上 对抗不可避免”、“中国是印度在印度洋的最大对手”,呼吁“印度海军政

Look East, Cross Black

[1] Jonah Blank, Jennifer D. P. Moroney, Angel Rabasa, Bonny Lin, Waters: India’s Interest in Southeast Asia, Rand Corporation, 2015, p.15.

[2] David Scott, “The ‘Indo-pacific’: New Regional Formulations and New Maritime Frameworks for Us-india Strategic Convergence,” Asia-pacific Review, Vol.19, No.2 (November 2012), pp.85-109.

[3] Sadanand Dhume, “U.s.-india Relations: Balancing Progress and Managing Expectations,” Statement before the Senate Committee on Foreign Relations, May 2016.

[4] 美国的“新丝绸之路”和“印太经济走廊”与中国的“一带一路”倡议在地域和内容上有很大的重叠,加上印度对中国“一带一路”倡议(尤其是中巴经济走廊)的质疑与担忧,美印这种表述有与“一带一路”竞争的意味。

[5] Gurpreet S. Khurana, “China’s ‘String of Pearls’ in the Indian Ocean and Its Security Implications,” Strategic Analysis, Vol. 32, No. 1( January 2008), pp. 1- 39; Amit Kumar, “A New Balance of Power Game in the Indian Ocean: India Gears up to Tackle Chinese Influence in Maldives and Sri Lanka,” IDSA Comment, November 24, 2006.

[6] Gurpreet S. Khurana, “Maritime Forces in Pursuit of National Security,” Institute for Defence Studies and Analysis, 2008, pp.33-40.

策规划的重要目标是阻止中国进入印度洋”,称中国的“海上丝绸之路”倡议“对 [1]印度的地区秩序主导权构成挑战”。 对于中国快速和广泛的军事现代化, 印度战略界普遍认为,“中国雄心勃勃的军事现代化项目,可能有一天使中 [2]国更便利地使用武力解决双边领土争端”。 此外,美国在大力吹捧印度为“印 度洋安全的净提供者”时,还刻意炒作中国进入印度洋构筑针对印度的珍珠 链。莫迪上台后,在边界争端、涉藏、海上规则等问题上多次对华释放消极 信号,对中巴合作颇有微词,美国及其同盟体系成为印度可借助的重要力量。 有学者总结道,印度的“东向行动”与美国“再平衡”和日本“积极和平主义” [3]相吻合,印度在军事和外交上都加强了与那些视中国为威胁的国家的协调。

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