一、国际海洋政治的三大主题

International Studies - - 国际海洋政治发展趋势与中国的战略抉择 -

国际海洋政治,顾名思义是指发生于海洋空间或与海洋相关的国际关系

互动。它是主权国家之间围绕海上权力、海洋利益和海洋责任,就海洋控制、 海洋发展和海洋治理等问题而发生的斗争与合作。国际海洋政治的实践自古 有之,经历了一个由简单到复杂的发展过程,海洋控制、海洋发展和海洋治 理三大主题的次第出现与人类社会发展程度密切相关。

(一)海洋控制与海权

海洋对于国际政治的首要意义在于通道,通过控制海洋来影响或干预陆 [1]上权力分配是国际海洋政治的最原始内涵。 历史上,地中海及其周边海域 的海上权力格局在一定程度上影响了古希腊、古罗马的兴起与衰落。近代以 来,随着大航海时代的来临和欧洲殖民主义及帝国主义的大扩张,海洋作为 通道愈加重要,控制海上关键通道便可控制全球贸易,甚至间接左右国际格 局。由此,发展海军、夺取制海权逐渐成为帝国主义国家争夺殖民地或势力 范围的重要前提与主要途径。

关于海权与制海权,较为系统的理论归纳始于美国的阿尔弗雷德·赛 耶·马汉( I HG 7 H 0 )。1890 年,马汉系统地提出了海权与制 海权的理论,强调“赢得了制海权即意味着主宰世界”,并归纳出影响一国 海权的六大条件(地理位置、自然结构、领土范围、人口数量、民族特点、 政府特性)和三要素(产品、海运、殖民地)。他通过重新解读欧洲17、18 世纪的霸权争夺历史,试图证明制海权对于国家命运的重要意义,认为“英 国的强盛源自于它对海洋毫无约束的控制,而法国的衰落也不得不归咎于它 [2]对海权的忽视”。 马汉的主要贡献在于,他首次全面探讨了海权作为一种 国家大战略工具的价值和有效性,将此前有关海权的各种分散的理念综合成 为一整套逻辑严密的哲学,并在此基础上系统阐述了有关海权的若干根本性 [3]战略原则。 几乎与马汉同时,基于同样的历史片断,英国的朱利安·斯泰

[1] 海洋控制( Sea Control)与制海权( Command of the Sea)是一组相似且经常被混用的概念,“制海权”是对“海洋控制”的理想表述,意味着对海洋的绝对控制。鉴于“制海权”这个概念过于绝对,在近些年的英文文献中,“海洋控制”的说法更为流行。在实践方面,美、英等国海军条令表述早已开始用“海洋控制”代替“制海权”。 [2] [美]马汉:《海权对历史的影响,1660—1783》,安常容、成忠勤译,解放军出版社, 2006 年,第 96 页。 [3] 吴征宇:“海权的影响及其限度”,《国际政治研究》2008年第2期,第 107 页。

福德·科贝特( W IIR G R HW)等人却总结出另一套海权理 论,或称“英国学派”,他们强调海上与陆上行动之间存在不可分割的联系, 海上行动是更大行动的一个组成部分,还认为制海权是相对的而非绝对的, [1]制海权通常处于一种敌我争夺状态。

以上两种不同学说的创立标志着海权作为一个影响国际政治的独立变 量,开始受到政治学家或战略学家的高度关注,海权作为一个概念或理论体 系基本构建起来。一般认为,马汉所说的海权有狭义和广义两种含义:狭义 上,它是指通过各种优势力量来实现对海洋的控制;广义上,它既包括那些 以武力方式统治海洋的海上军事力量,也包括那些与维持国家的经济繁荣密 [2]切相关的其他海洋要素。 马汉之后的学者总体上越来越倾向于从广义的角 度来界定海权。马汉著作中有关海权与制海权的论述不仅影响了美国的海上 崛起,也极大刺激了德意志帝国和日本帝国的海上冒险。不过,必须承认的是, 马汉及其门徒对制海权的论断过于绝对,与历史事实也存在偏差。海权史上, 从未出现过绝对的制海权,即便在大英帝国鼎盛时期,英国皇家海军在地中海、 美洲、亚洲等地区的制海权也时刻面临着对手或大或小的挑战。

二战结束以来,发展中国家纷纷独立,国际制度与规范的作用日趋显现, 国际政治环境变得日益复杂,海洋强国对海洋的控制面临越来越多的政治和 法律限制,美国的海上优势地位也必须建立在与盟国和其他大国分享权力的 基础之上。与此同时,随着导弹、航天、陆基远程战斗机等军事技术或装备 的发展,海上力量显得愈加脆弱,更使绝对制海权变得遥不可及。对此,海 洋战略分析家们越来越认识到,形势发展使得掌握绝对制海权变得越来越困 难,海洋强国在实践中逐渐接受了相对制海权的理念。冷战结束后,全球性 海上安全问题日渐突出,海军的任务和角色更加多样化,海上安保问题迅速 进入海权理论家的视野。杰弗里·蒂尔( HRII H 7 )认为,中美等大国 的海军都是“现代海军”与“后现代海军”的混合体,前者任务更为传统, 对制海权的争夺具有排他性和竞争性的特点,后者的优先任务并非是与对手

[1] Michael I. Handel, “Corbett, Clausewitz, and Sun Tzu,” Naval War College Review, Vol. 53, 2000, p.87.

[2] Geoffrey Till, Maritime Strategy and the Nuclear Age, London: Macmillan, 1982, p.33.

[1]争夺制海权,而是通过确保良好的海上秩序以维持整体海洋安全。 今天, 制海权依旧是国际海洋政治的中心议题之一,围绕制海权的争夺一刻也没有 停止过,只是各海洋大国基本上接受了相对控制与有限合作的理念,海洋强 国在世界各海域追求的海洋自由使用与次强国家谋求的海洋拒止能力之间的 矛盾,基本上决定了全球海域海洋控制的限度。

(二)海洋开发与海洋利益

人类开发利用海洋远在国家出现之前,不过直至二战结束后,海洋开 发才开始成为国际政治的一大议题。“科学技术扩展了人类利用海域和海洋 资源的能力,因此出现了海域和资源匮乏的问题,并刺激着各国竭力扩展其 [2]管辖的区域,以排除其他国家染指的可能性。” 海洋作为资源汲取地的地 位和作用不断显现,海洋渔业、油气、深海矿产开发等议题逐渐进入国际政 治议程之中。1945年美国总统杜鲁门第2667号公告宣称:“毗连其沿岸的 公海之下的大陆架的底土和海床所蕴藏之自然资源,系归其管辖和支配之附 [3]属。” 随后不少国家发表了类似声明。1958年,在日内瓦联合国第一次海 洋法会议通过的《大陆架公约》为大陆架下了这样的定义:“邻接海岸但在 领海范围以外之海底区域之海床及底土,其上海水深度不逾200 米,或虽逾 [4]此限度,而其上海水深度仍使该区域天然资源有开发之可能性者。” 此后 经各国科学家不断努力,人类对深海资源的认知极大增长,大量的多金属结核、 富钴结壳、海底热液硫化物、海底天然气水合物、深海生物基因资源被发现, [5]储量都远超陆地可探明资源。

Geoffrey Till, Seapower: A Guide for the 21st Century, Taylor & Francis Group, 2009,

[1] pp.6-19.

[2] [ 美 ]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈:《权力与相互依赖》,林茂辉等译,中国人民公安大学出版社,1991年,第 107 页。

[3] Harry S. Truman, Proclamation 2667 - Policy of the United States with Respect to the Natural Resources of the Subsoil and Sea Bed of the Continental Shelf, September 28, 1945, http:// www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=12332.(上网时间:2017 年 2 月 3日)

[4] 《大陆架公约》,第1条, http://www.un.org/chinese/law/ilc/contin.htm。(上网时间: 2017 年 2 月 3日) [5] 方银霞、包更生、金翔龙:“21世纪深海资源开发利用的展望”,《海洋通报》2000 年第5期,第 73-74 页。

与此同时,由于大国间的大规模战争日渐稀少,加之发展中国家的纷纷 独立和崛起,发展诉求变得更加迫切重要。二战后的三次海洋法谈判进程充 分反映了世界大多数国家求和平、谋发展的诉求,而号称海洋宪章的《联合 国海洋法公约》(下称《公约》)更是凸显了人类在发展问题上对于海洋的 殷切期待。事实上,大多数国家经过战后长期的总体和平发展,都面临着资 源越来越短缺的问题,在没有替代方案的情况下,对海洋资源的开发和尽可 能的占有自然为其合理选择。

三次海洋法会议谈判的核心是全球海洋空间及资源管辖权的分配问题。 围绕专属经济区、大陆架、国际海底区域、公海等制度,不仅所有的沿海国, 就连大多数内陆国都参与到规则的谈判和制订过程之中。毫不夸张地讲,《公 约》谈判是国际关系史上参与程度最广泛的重大海洋政治事件。此后,利益 政治便与权力政治一道,成为国际海洋政治的两大议题。针对海洋开发及海 洋利益博弈对国际政治的影响,从20 世纪 70年代开始,一批政治学家开始 超越海权、制海权等单一的权力政治框架,从更为综合的视角探讨海洋与国 际政治的关系。

(三)海洋治理与海洋责任

全球海洋的连通性和不可分割性决定了海洋的利用与管理具有先天的开 放性特征,各沿海国在开发海洋时,需要考虑到自己的国际责任。而经济全 球化更加深了人类对海洋的依赖,各种安全威胁也因为海洋高度的连通性而 超越国境,成为全球性问题。应对海盗与跨国犯罪、保护海洋环境、维护海

[1] 这方面的国外研究成果包括乔治•莫德尔斯基( George Modelski)和威廉•汤姆森( William R. Thompson)的《世界政治中的海权:1494—1993》、罗伯特 •吉尔平( Robert Gilpin)的《世界政治中的战争与变革》、罗伯特•基欧汉( Robert Keohane)和约瑟夫•奈( Joseph Nye)的《权力与相互依赖——转变中的世界政治》、普雷斯科特( J. R. V. Prescott)所著的《海洋政治地理》、巴里•布赞( Barry Buzan)的《海底政治》等。中国学者刘中民、巩建华也曾提出从权力与权利政治的复合框架去分析国际海洋政治的观点,参见刘中民:“中国国际问题研究视域中的国际海洋政治研究述评”,《太平洋学报》2009年第6期;巩建华:“海洋政治分析框架及中国海洋政治战略变迁”,《南海瞭望》2011年第6期。

[1]上安全等任务愈益超出单个或几个国家的能力。鉴此,作为三大“全球公域” 之一,海洋日益受到国际社会的高度重视。 海洋公域的治理给世界各国特别是大国提出了承担必要责任和义务的要 求。在海洋公域治理问题上,大国在追求自身权力、影响及声誉的同时,也 必须高举维护海洋公域的大旗。2010年前后,美国《国家安全战略》、《四 年防务评估报告》以及美国、北约等智库的研究报告都异口同声地强调要保

[1]其他两大公域一般指太空与网络。这方面的代表性研究成果包括: Abraham M. Denmark, “Managing the Global Commons,” The Washington Quarterly, Vol. 33, No. 3, 2010, pp.165-182; John Vogler, The Global Commons: Enviromental and Technological Governance, John Wiley High Education, 2000; Michael Goldman, Privatizing Nature: Political Struggles for the Global Commons, London: Pluto Press, 1998; Magnus Wijkman, “Managing the Global Commons,” International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, pp.511-356; Susan J.buck, The Global Commons: An Introduction, Washington, D. C.: Island Press, 1998。

[1]障全球公域的安全。 在海洋公域治理上,各大国间并无尖锐矛盾,包括美 国在内的各大沿海国充分认识到,任何国家都无法单枪匹马地管控好全球海 洋。然而,问题的关键在于“公地悲剧”,如同气候变化谈判一样,各国都 在尽可能地推卸责任,同时担心其他国家会由此获益更多。因此,海洋公域 治理的症结就是责任分配问题。

在现有关于国际海洋政治的著述中,对争夺制海权的权力政治、海洋开 发带来的利益或权益政治等着墨较多,而海洋治理则尚未引起学界足够关注。 海洋事务与大陆事务截然不同,即便是在殖民帝国时期,海洋也蕴含着权力、 利益之外的东西,这就是责任。所谓海洋责任,是指沿海国在保障航道安全、 跨海通信、海洋观测、灾害救援等领域有着与生俱来的做贡献的义务,这些 义务虽亦往往连带权力和利益关切,但却不可避免地具有国际公共产品的属 性。随着各国的海洋活动越来越跨越领海、专属经济区等海域,走向公海及 国际海底区域,海洋的全球治理问题在国际海洋政治中的分量愈加重大。

需要指出的是,上述三大议题间有着一定的重合。合理的海上权力诉求 可以看成是国家海洋利益的一部分,而过度的海上权力欲望则不太符合国家 的整体海洋利益。部分海洋责任与海上权力或海洋利益是重合的,国家在追 逐海上权力和海洋利益的过程中,会间接履行一定的海洋责任。反之,国家 在履行海洋责任的同时,也会实现部分权力和利益,但海上权力与海洋利益 并不能完全涵盖海洋责任中的公共内涵。

[1] The White House, The National Security Strategy of the United States 2010, May 2010, p. 49, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf; U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report 2010, February 2010, http://www. defense. gov/ qdr/ images/ QDR_ as_ of_ 12Feb10_ 1000. pdf; C. Raja Mohan, “U. S.- India Initiative Series: India, the United States and the Global Commons,” Center for a New American Security, October 2010, http://www.cnas.org/files/documents/publications/cnas_indiatheunitedstatesandt heglobalcommons_mohan.pdf; Michael Auslin, “Security in the Indo-pacific Commons: Toward a Regional Strategy,” American Enterprise Institute, December 2010, http://www.aei.org/doclib/ Auslinreportweddec152010. pdf; Brooke Smith- Windsor, “Securing the Commons: Towards NATO’S New Maritime Strategy,” NATO Defense College, Rome, September 2009, http://www.ndc. nato.int/research/series.php?icode1.(上网时间: 2017 年 2 月 3日)

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