二、国际海洋政治的发展趋势

测。 纵观人类海洋文明史，影响国际海洋政治发展进程的主要有以下三大因 素：其一是科学技术的发展，历次海洋政治的重大变迁和演进均离不开科技 的推动；其二是全球政治的大环境或者潮流，不同的政治文化之下，海洋竞 争的模式大相径庭；其三是世界力量对比的格局，实力是国家经略海洋的基础， 海洋政治依托于整个国际政治。其中，前两大因素又是根本性的。基于以上 三大因素和历史经验，我们可对未来国际海洋政治的发展趋势作如下谨慎预

一是国际海洋政治三大议题日益均衡发展。

上处于绝对独霸地位。然而好景不长，随着中国、俄罗斯等国军事现代化的 迅速发展，美国在其他大国近海面临着巨大的“反介入 区域拒止”困境， 中、俄等大陆国家虽然掌握着相对弱小的海军，但通过运用反舰弹道导弹、 反舰巡航导弹、高性能战斗机、先进水雷、静音潜艇等武器，依托大陆平台， 将极大增加美军在近海行动的脆弱性，从而一定程度上令其丧失对欧亚大陆 近海事务的介入能力。21世纪初，全球海上权力竞争再次以另一种形式展现 出来，以往大洋上的舰队对决逐渐让位于当前的近海角逐，中国等传统陆权 国家加快“由陆向海”，而美国等海权大国则大幅调整海上战略，“由海向陆” 压缩制衡大陆国家的活动空间，二者的战略冲撞在毗邻陆权大国的近海区域 反映尤为明显。中国等沿海大国捍卫自身主权和主权权益，并追求与自身实 力相称的海上地位，这便与美国继续谋求全球海上主导地位产生矛盾，世界 海上权力竞争之主线也愈益聚焦于兹。 冷战后的格局使得美国在海

由于海洋科技迅猛发展，人类正在进入一个全方位开发利用海洋的阶段。 近海及浅大陆架油气资源的探索与开发已经趋于饱和，世界上大多数的新探 明储量都源自深海。截至2016 年 10月底，国际海底管理局共核准矿区多金 属锰结核、富钻结壳和多金属硫化物申请26项，多数申请及核准时间皆发生 [1]于近两年。 美、英等国正开展新型采矿设备的研制，预计未来5年至 10 年

[1] International Seabed Authority, Deep Seabed Minerals Contractors, https://www.isa.org. jm/deep-seabed-minerals-contractors.（上网时间：2017 年 2 月 3日）

可实现商业开采。深海大规模探索及开发日益进入各海洋大国的发展与科技 议程，多金属锰结核、富钻结壳和多金属硫化物等深海矿产资源勘探调查继 续深入，深海油气资源储量不断被刷新，深海生物基因资源愈益获得各海洋 [1]大国关注。目前，人类已探索的海底只有5 ，还有 95 属于未知， 海洋开 发的前景十分巨大。近十年来，各海洋大国大力发展深海观测网络和载人 无人水下深潜器，在深海大洋的感知、开发和活动能力大大增强，这为深海 资源的商业开发提供了技术支撑。

随着各国的海上活动重点从近海转向深海远洋，从管辖海域转向公海、 国际海底区域等公共海洋空间，海洋环境恶化、自然或人为灾害等全球性问 题将进一步发酵，并受到更多关注，人类对海洋的人文情感和关怀也会随之 变得更加立体丰富。在这种背景下，任何国家在海上进行军事、经济等活动 时，都不得不更多地考虑海上公益和海上责任。国际海洋政治和国际海洋制 度的中心任务也将由管辖海域的规则制定转向对人类在公共海洋空间活动的 规范。如此，国家安全与发展的需求将日趋均衡，军事、经济、外交等内容 的发展也日益平衡。没有坚船利炮不行，但光有武力也越来越难以行得通。 围绕海洋控制的较量和权力政治不会消弭，但海洋发展和海洋治理问题会更 加举世瞩目，海洋政治的三大主 题并行演进的态势将更为突出。 “军事力量的结构绝不是与海洋 制度公然相左，但在任何情况下， 制定规则的权威同军事权力的总 体水平之间亦存有相当程度的不

[2]一致。” 时空条件已发生根本变化，任何国家均难以延续或效仿马汉笔下以“贸 易即势力范围扩张”和“制海权”为基础的二元海洋强国之路，这不仅是摆 在中国这样后起海洋国家面前的问题，也是美英等传统海洋强国面临的重要

未来，国际海洋政治的结构将愈益与军事力量对比呈现一定程度的脱节，外交折冲与法理斗争正成为获取权力、利益和话语权的主要形式及国际海洋政治的主要内容。

[1] National Oceanic and Atmospheric Administration, U.S. Department of Commerce, “95% Unexplored,” http://www.noaa.gov/oceans-coasts.（上网时间：2017 年 2 月 3日）

[2] [ 美 ]罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖》，第166 页。

课题。海上竞争的内容愈加丰富多样，军事力量的发展只是其中一大要素， 外交及海洋经济等手段越来越大有可为，世界各国海上权力的排名势必要考 虑海洋经济的发展水平、外交能力以及应用国际法的娴熟程度等情况。“当 今世界，围绕国家海洋权益的斗争，呈现出了一些新的特点。即对海洋的争 夺和控制由过去的以军事目的为主转变成了以经济利益为主；由争夺有战略 意义的海区和通道为主转变成了以争夺岛屿主权、海域管辖权和海洋资源为 主；由超级大国、海洋强国对海洋的争夺转变成了沿海国家，特别是发展中 [1]国家对国家海洋权益斗争的广泛参与。” 为了适应国际海洋政治日趋多元 复杂的竞争形势，各沿海国都不约而同地强化了涉海部门的机制调整，并设 [2]立海洋综合管理机构。

二是海上军事力量的主要作用在于威慑而非实战。

不可否认，军事竞争 甚至是激烈的海上军备竞赛依然将长期存在。根据斯德哥尔摩国际和平研究 所（ 35 ）的数据，2015 年全球军费开支高达1.6万亿美元。这其中，大 [3]部分的花费集中到了海空装备特别是海军装备上。 不过，大国间的有效核 威慑抑制了热战的发生，在此情况下，其他新的对抗形式如“混合战争”（ G

[1] 赵成国：“我国建设海洋强国的基本要素”，曲金良主编：《中国海洋文化研究》（第三卷），海洋出版社，2002年，第9页。

[2] 2004 年 12月，美国小布什总统签署第13366号命令，决定在环境质量委员会设立海洋政策委员会，以协调美国各部门的海洋活动，全面负责美国海洋政策的实施。2010年，奥巴马总统签署《关于海洋、我们的海岸与大湖区管理的行政令》，决定撤销2004 年成立的海洋政策委员会，并成立内阁级别的国家海洋委员会（ National Ocean Council），直属总统行政办公室，负责统筹和协调联邦各部门的涉海工作，以便有效地贯彻落实国家海洋政策。2007 年 7月，日本依据《海洋基本法》设立综合海洋政策本部，该部是日本“国家管理海洋”的最高领导机构，首相亲任本部长，主管大臣为海洋政策担当大臣（由国土交通大臣兼任），其余成员全部由国务大臣兼任，内阁官房负责处理海洋本部的事务。俄罗斯也十分重视海洋的综合管理，其所构建的海洋综合管理模式开世界之先河，比美国早了几乎10 年—— 2001 年 9月 1日，俄罗斯联邦政府批准成立海洋委员会，该委员会是俄罗斯海洋综合管理的最高机构。作为一个常设领导机关，该委员会主要负责协调联邦行政机关、联邦主体行政机关和科研机构从事的所有海洋活动，包括研究、开发世界海洋和南北极地区的一切行动。目前来看，各沿海国的海洋综合管理机制的调整和改革才刚刚开始，仍处于进行时，也都存在这样那样的问题，未来的塑造适应之路还相当漫长。

The International Institute of Strategic Studies, [3] p.19. The Military Balance 2016, February 2016,

I H）[ 1]、“凉战”（ RR ）及“灰色地带”（ R H）等逐渐 成为各国防务部门关注的新焦点。“混合战争”概念的提出充分反映了当今 世界安全威胁的多元化和军队任务多元化的现实。“凉战”则体现了大国间 既斗争、又合作，还不能“破局”的综合博弈状态，其大背景是地缘政治竞 [2]争与经济互相依存的结合。 新的“凉战”时代是美国与新崛起的发展中国 家在优势地位、盟友关系和资源方面的竞争。这种冲突在亚洲已然可见，而 且将扩大到中东、非洲及世界其他地区。[ 3]“灰色地带”是指介于战争与和 平之间的竞争与冲突，可以发生于国家内部和国家之间，亦可发生于国家与 非国家行为体之间，其通常发端于执法力量或其他非军事力量间的摩擦，对 [4]现状的改变是渐进的，性质介于执法与战争、合法与非法之间的模糊地带。 之所以称之为“灰色”，是由于其有以下三大特点：冲突性质的模糊、参与 [5]行为体的不透明、相关政策与法律框架的不确定。

[1] “混合战争”的说法由来已久。2007年 12月，美国海军陆战队退役中校弗兰克·霍夫曼在《21世纪的冲突：混合战争的兴起》一书中首次系统提出了“混合战争”理论，并认为“混合战争”理论最能反映当前及今后美军所处作战环境的特点。该理论一经提出，立即受到美国军事理论界的广泛关注，并逐渐为美军官方所接受。2009年 1月，美国国防部长罗伯特•盖茨首次使用了“混合战争”这个概念。美国国防部2010年版《四年防务评估报告》将“混合”这一术语用来描述战争的日渐复杂化、战争参与者的多元化和战争类别之间界限的模糊，并指出现今战争的混合趋势要求美军为应对一系列冲突做好准备，这标志着美军正式认可了“混合战争”理论。根据霍夫曼的归纳，“混合战争”是战争主体、战争样式、战争手段、军事行动和作战目标的混合。所谓“混合”，包括物理与心理、动能与非动能、战斗人员与非战斗人员的混合。“混合战争”的特点是“在非常动态、不确定的环境中进行持续的作战”。其具体方法是：综合运用军事和非军事手段，实现突然性，夺取主动，并利用外交手段获得心理和现实优势；开展复杂而迅速的信息战、电子战和网络战；开展秘密的军事行动和情报行动；施加经济压力。参见葛向宇、许向东：“美国更趋务实的混合战争理论”，《国防科技》2011 年第1期，第 60 页。

[2] “凉战”要比冷战热一些，但却不如冷战那样“你死我活”，这“意味着在凉战时代，流血冲突的确会有所减少”，但“一种永不间断、截然不同的新型战争会取代过去的战争方式”，新技术可以“令对手发烧、降低他们的能力以及让他们混乱迷惑，或者在必要的情况下剥夺他们的重要资产，而不是杀死对手”。参见 David Rothkopf, “The Cool War,” Foreign policy, February 20, 2013, http://foreignpolicy.com/2013/02/20/the-cool-war。（上网时间：2017年2月3日） [3] 诺厄·费尔德曼：《凉战，全球竞争的未来》，洪漫译，新华出版社，2014年。[4] Randy Pugh, “Contest the Gray Zone,” U.S. Naval Institute Proceedings, Vol. 42, No. 11, 2016, pp.56-60.

[5] U.S. Special Operations Command, White Paper: “The Gray Zone”, September 2015.

海上军事行动的成本和掣肘将继续增大，战争也越来越难以达到目的。 首先，陆海平台愈发一体化，海上力量会越来越遭遇陆上的威胁或挑战。历 史上，殖民主义、帝国主义和霸权主义之所以能依靠海军在全球横行，其根 本原因在于广大亚非拉国家的力量过于落后，而非海权相对于陆权具有天然 优势。伴随着发展中国家的崛起，特别是中国、印度这样体量的大国已掌握 先进军事技术，海上霸权主义和强权政治愈发难以行得通。军事改变现状的 难度与日俱增、国际机制与经济全球化的发展，正使海上力量运用重点从军 事转向外交及警察职能，从远洋转向近海。

大国的海军仍在为大规模战争做准备，然而，通过战争夺取制海权已非 当前及未来海军的主要任务。海上力量的职能主要包括威慑、海洋控制、力 量投射和海上安保，无论是在“混合战”中，还是在“凉战”中，或是基于 海军自身的职能发展，威慑都是大国海军在世界海洋政治中的首要作用，也 是其日常最频繁践行的职能。在“灰色地带”对抗中，军事力量往往也不在 冲突的一线，其作用在于为执法或其他力量提供支援与后盾。

三是国际海洋政治格局将逐渐走向多极化。

从海洋经济的开发能力和占 世界海洋经济的比重等方面来看，美国无疑是个海洋强国，但也只是诸强之一。 从对海洋秩序的塑造能力来看，美国仍然很强，但这种强大已经不是否决性 权力，其他大国甚至部分中小国家集团的作用急剧上升，《公约》的签署与 实践即是很好的例子。从某种意义上讲，当今的海洋世界已经是多极格局。

当然，美国还维系着全球海上军事超强地位。但即便是在军事领域，海 权分散化和多样性的趋势也在不断加强。所谓分散化是指美国的全球制海权 正在为越来越多的国家所挤压，并形成全球制海权、区域制海权和濒海制海 [2]权等不同层次，彼此间形成一定制约关系，其相对性十分明显。 所谓多样性， 是指由于技术方案更为多样，不同地缘、不同禀赋和不同能力的国家，其实 施海洋控制的路径更加多元，方式方法也差异很大，中、俄等国不必也不可

[1] Muhammad Zarrarhaider, “Impact of Naval Technology on Employment of Maritime Power,” Defense Journal, Vol. 17, No. 9, 2014, pp.45-46.

[2] 孙建中：“21世纪的海权：历史经验与中国课题”，朱锋主编：《21世纪海权再定义》，世界知识出版社，2016年，第 16 页。

能复制美国海权发展的路线。

首先，海陆技术发展的不平衡加速了海上权力的分散，传统海洋强国的 优势受到越来越多的限制。由于精确制导武器和传感器的全球扩散，海洋特 [1]别是濒海区域正成为竞争最激烈也最危险的战场空间。 二战结束以来，导弹、 远程空中力量、信息技术及航天科技等的发展，使得强机动性和远程投送不 再是海上力量的专利；而“反介入”技术的大量运用也加大了海上力量的脆 弱性，特别是在临近大陆的海域。在特定区域内，大陆强权相对于海上强权 形成了一定的天然战略优势，一些海权专家称之为“大陆海权”，[ 2] 这种理 论认为陆基战斗机、无人机、反舰巡航导弹和弹道导弹等武器能够使沿海国 家在不必拥有强大海上舰艇编队的情况下，即可屈人之兵。在一定技术条件下， 世界海上“老二”、“老三”甚或是中等国家都可能在特定海域对世界海上“老 大”形成局部优势，传统的海洋霸权越来越难以构建和维系。在可预见的将来， 中、印等后发海上强国虽然无法在世界范围内挑战美国，但中国在西太平洋， 印度在北部印度洋都有改变权力格局的潜力。长期来看，美国的海上主导地 位将不可避免地衰落，世界海上力量格局将更趋多极化。而且处在“自己活 也就必须让别人活”的时代，由于缺乏大规模战争的快速洗牌，国际海洋政 治格局也必将日趋多极化。

其次，海洋大国的优势还遭到了中等国家甚至是非国家行为体的侵蚀。 当前，发展和使用高科技武器装备的难度与复杂程度远远超出以往时代，研 发周期往往持续10 年甚至 20年。在这种情况下，将经济实力转变成军事实 [3]力变得更加困难。 由于世界分工的大发展，各国先进的主战平台如航空母舰、 战斗机、轰炸机等实际上都是与他国直接或间接协作的结果，包括美国在内 的军事强国，如离开了其他国家的技术和配件，也将难以制造出任何先进复

[1] Phillip E. Pournelle, “The Deadly Future of Littoral Sea Control,” U.S. Naval Institute Proceedings, July 2015, Vol. 141/7/1,349, http://www.usni.org/magazines/proceedings/2015-07/ deadly-future-littoral-sea-control.（上网时间：2017 年 2 月 3日）

[2] James R. Holmes, “An Age of Land-based Sea Power?,” The Diplomat, March 25, 2013, http://thediplomat.com/2013/03/an-age-of-land-based-sea-power.（上网时间：2017 年 2 月 3日）

[3] Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth, “The Rise and Fall of the Great Powers in the Twenty-first Century: China’s Rise and the Fate of America’s Global Position,” International Security, Vol. 40, No. 3 (Winter 2015/16), p.40.

杂的武器装备。同样由于经济全球化导致的世界分工，加之通讯技术日新月 异和信息的加速扩散，中等强国特别经济较发达的国家往往也能掌握一些高 端制造业和先进技术。如果这些国家不追求与大国对称的力量发展或与大国 的全面对抗，那么其也能在特定领域占有一定优势，或在特定区域对大国海 军构成较大挑战。如果我们将权力的标准再降低一些，权力不仅由大国向普 通国家扩散，未来“权力会扩散至更多层次，至国家和非国家行为体结合而 成的众多无形网络中，至于谁当头挂帅，就要看地位、关系网络、外交手段 [1]及建设性行为的多少来分高低了”。

此外，海上威胁日渐复杂多元，合作应对是大势所趋。大国强大的海上 武备和对海洋的控制已应付不了21世纪愈来愈复杂的非传统安全威胁和非对 [2]称挑战，美国海军在军事上全球无敌，却不能有效对付恐怖分子。 许多能 够损害甚至瘫痪国际体系的技术正变得越来越便宜，使用生化武器、计算机 [3]病毒等方法广泛流行。 国家再也无法垄断暴力，特别是在如此开放的海洋 空间中。冷战结束以来，面对海上威胁及海军任务的多元化，美国积极倡导 海上安全合作，相继提出了“防扩散安全倡议”、“千舰海军计划”和“全 球海上伙伴关系倡议”等国际合作方案，并在2005年版《国家海上安全战略》 和 2007 年版《21世纪海上力量合作战略》等文件中强调国际合作的必要性。 在 2015 年版《21世纪海上力量合作战略》中，美国一方面强调中国带来的 反介入和区域拒止的挑战与风险，另一方面却也坦率承认中国海军在打击海 盗、提供人道主义援助、参与大型多边演习等海上事务中做出了越来越大的 [4]贡献。 与美国相比，中国更缺乏在世界范围内依靠军事手段维护海上交通 线及海外利益的能力和资源，合作将是主要选择。

[1] [ 美 ]美国国家情报委员会编：《全球趋势2030——变换的世界》，中国现代国际关系研究院美国研究所译，时事出版社，2016年，第 46 页。

[2] Capt. R. B. Watts, “The End of Sea Power,” U.S. Naval Institute Proceedings, September 2009, Vol. 135/9/1,279, pp.23-26. [3] Paul Kennedy, “History, Politics and Maritime Power,” RUSI Journal, No. 3, 2004, pp.15-16. [4] The U.S. Navy, Marine Corps and Coast Guard, Forward-engaged-ready: A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower, March 2016.