政策变化对美国新能源产业的影响

International Studies - - 《国际问题研究》 年第 期 - 元简

〔提 要〕特朗普政府在气候和能源问题上的主张,改变了美国可再生能源产业发展的政策环境。在此情况下,充分认识新能源在市场竞争中已经取得的成绩以及保持增长态势的有利条件,有着十分重要的意义。与此同时,为了深入了解可再生能源产业健康发展所需的政策支持,也需关注政策变化可能带来的消极影响。最根本的问题仍是如何看待政府在推动能源低碳化进程中应起的作用。美国的相关经历显示,在促进可再生能源技术创新和研发成果的商业应用转化,降低新能源产品进入市场的阻力方面,政府起到的推动作用,是市场力量难以替代的。

〔关 键 词〕美国气候和能源政策、可再生能源产业、新能源技术创新、特朗普的政策取向

〔作者简介〕元简,中国国际问题研究院研究员 在奥巴马政府执政8年期间,美国的可再生能源产业得到政府积极扶持,取得前所未有的增长速度。有迹象表明,在特朗普政府任内,这种情况可能改变。不少评论认为,由于近年来实力增长,新能源产业对政府扶持的依赖度明显降低,政策变化不会带来很大冲击。这种乐观有一定事实依据。但要全面评估政策变化的影响,需综合考虑三个方面的问题。一是政策变化的性质:一般性的调整,还是方向性的改变。二是新能源产业已经取得的市场地位,和有利其继续增长的因素和条件。三是面临削减的政府扶持项目有什么重要

作用,以及为何市场无法替代。

一、政策变化的性质

迄今为止,特朗普政府未公开提出反对发展可再生能源,但基本否定了奥巴马政府支持发展可再生能源的主要政策依据,并将一些重点扶持项目列为取消或削减对象。这意味着可再生能源产业政策环境的变化可能超越一般性调整,或至少可以肯定,相比过去8年而言,在特朗普政府执政期间,可再生能源产业得到的联邦政策扶持,无论是在规模还是在力度上,都将有明显落差。

(一)不同的政策出发点

奥巴马政府的可再生能源政策,主要有两个支点:第一是关注气候问题,认为全球气候变暖后果严重,需通过减少碳排放加以遏制;第二是重视能源结构的低碳化,不仅视其为减少碳排放的主要途径,而且还是提高本国能源安全的长久之计以及科技创新引领经济增长的重要实践。而在特朗普政府的政策议程上,目前没有“应对气候变化”一项。当选之前,特朗普曾不止一次地称气候变化为“骗局”。当时有评论认为,这种

[1]语出惊人可能只是竞选策略,未必反映特朗普本人对该问题的真实看法。然而,新总统执政后的种种举措,证明这种判断有些主观。在宣布美国退出《巴黎协定》之前,特朗普已经通过人事任免表达了他对气候议题的反感。新政府同气候问题有关的政策班子中,基本没人承认气候变暖同人类的二氧化碳排放活动有关。包括白宫负责能源和环境问题中职位最高的官员迈克·卡坦扎罗、联邦环境保护署(EPA)的新任署长斯科特·普鲁伊特及其副手瑞安·杰克逊和拜伦·布朗在内的骨干成员,都曾公开质疑气候变化的科学依据。他们大多来自参议员詹姆斯·英霍夫(R-OK)的工作班子。后者被认为是参议院最强硬的气候变化否定论者。据报道,英霍夫曾将一枚雪球摔在

参议院会议厅的地板上,以证明气候没有变暖。体现在其提出的EPA官方网站的更新计划:删除有关气候变化情况和相关科[1] EPA新领导班子的政策倾向,学理论的网页,不再提供有关各州和地方温室气体排放情况和不同人群受碳

排放影响等数据和信息。[2]特朗普政府的能源政策目标很明确:扩大国内化石能源的开采和生产规模。推进这一目标的方式也已确定:清除那些以限制二氧化碳排放和其他环保规则为主的“障碍”,其中清除的重点是奥巴马政府为限制电力产业的二氧化碳排放而制定的《清洁电力计划》(CPP)。迄今为止,特朗普已经签署了一系列总统行政令以及总统备忘录等文件,放宽或废除了多项联邦环保法规,为被认为可能污染空气、水、土壤或野生

[3]动物生存环境的化石能源开采和运输项目开绿灯。 2017 年 3月,特朗普总统签发《能源独立》行政令,明确提出要通过提高国内油气和煤炭产量实现

美国能源独立,并指示EPA 对 CPP的内容进行改写。[4] (二)政策调整的内容通常而言,政府扶持新能源产业的举措可分两大类:需求侧支持和供应侧支持。奥巴马政府在这个两方面采取的一些重点举措,目前大多成为特朗普政府政策调整的目标。需求侧扶持。这类扶持着眼于推动能源消费模式的改变,以提高市场对

[1] Myriam Ale ander-kearns and Alison Cassady, “The Top 7 Ways the Trump Administration ,s Attacking Science at the EPA,” Center of American Progress website, April 21, 2017, https://www. americanprogress. org/ issues/ green/ news/ 2017/ 04/ 21/ 430866/ top- 7- ways- trump- administrationattacking-science-epa/ Christy Goldfuss, “Why Trump Officials Won’t Deny Climate Change,” Center of American Progress website, March 30, 2017, https://www.americanprogress.org/issues/ green/news/2017/03/30/429647/trump-officials-wont-deny-climate-change/.(上网时间:2017 年 8月 17 日)

[2] Chris Mooney and Juliet Eliperin, “EPA Website Removes Climate Science Site from Public 9iew After Two Decades,” The Washington Post, April 29, 2017.

[3] Li Kennedy and Danielle Root, “Trump at 100 Days: Case Studies of Trump’s SelfServing Special ,nterest Government,” Center of American Progress website, April 27, 2017, https:// www. americanprogress. org/ issues/ democracy/ reports/ 2017/ 04/ 27/ 431387/ trump- 100- days- casestudies-trumps-self-serving-special-interest-government.(上网时间:2017 年 8 月 17 日)

[4] Brandy Dennis, “Environmental Groups Sue Trump Administration over Offshore Drilling,” The Washington Post, May 3, 2017.

新能源产品的需求。具体举措可包括:为刺激新能源消费提供税收优惠和支付返还,对二氧化碳的排放实行限制,规定可再生能源在供应或消费结构中的占比以及征收某种形式的碳排放税等。和电动车的购买者提供税收优惠和支付返还。作为更长远的扶持政策,奥巴马政府曾尝试建立全美碳交易体制,但未获成功。之后,奥巴马政府出台了CPP,首次将全美电力产业的碳排放列为重点限制目标。CPP减排:为美国在《巴黎协定》框架下做出的国家自主贡献(INDC)承诺提供奥巴马政府提供的需求侧扶持中,最直接的是为新能源电力、发电设施最直接的目标是实质性支撑。从更长远来看,它将为美国可再生能源的发展提供有分量的需求侧支持。CPP能为可再生能源大规模进入电力市场奠定需求基础:各州的电力部门要达到 CPP提出的碳排放标准,普遍需要认真推动电力供应结构的低碳化,即用更虽未直接规定可再生能源在全美电力供应结构中的占比,但多的天然气和可再生能源取代煤炭发电。由于价格低廉、供应充足,目前天然气是煤炭的主要替代。但从长远看,发展风能和太阳能电力可能成为更好的选择:减排效果更显著,边际发电成本更低而且不受国际能源市场价格波动的影响。对于风力和太阳能资源丰富的各州,这种替代能源尤具吸引力。特朗普在竞选期间就称CPP是“对煤炭的宣战”并承诺上任后立即着手

将其“废除”。[1] 由于 CPP有国会通过的《清洁空气法》(CAA)为依据,直接废除有法律障碍,因此特朗普政府选择将其“改写”。担当此任的普鲁伊特从一开始就是CPP最激烈的反对者之一。在任俄克拉荷马州首席检察官期间,他牵头20多个州的同行并联合一些企业,就EPA 制定 CPP 的合法性向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出诉讼,导致CPP的实施进程被美国最高法院叫停。不难想象,由普鲁伊特主持的“改写”对CPP 意味什么。[2]此外特朗普政府的“简政”议程,将负责制定限制碳排放和其他环保规则的 EPA列在首位。新政府提出的2018 财政年度预算(FY-2018)计划中, EPA是预算削减幅度最大的政府机构:裁员四分之一并且年度经费总额减少

[1] 5HYHQJH RI WKH 3ROO WHUV The Economist, )HEU DU [ 2] - OLHW ( OLSHULQ DQG % UDG HQQLV & R UW ) UHH HV & OHDQ 3R HU 3ODQ OD V LW The Washington Post, $SULO $ )R IRU WKH HQKR VH The Economist, HFHPEHU

31.4%(约合 25亿美元)。在 EPA下设机构中,同气候和限制排放有关的项目是经费削减的重点,如EPA研发办公室的预算被削减一半,为减排和其他

环保政策提供科学依据的科学咨询局(SAB)的预算被削减84%。[1]供应侧扶持。 政府为新能源产品的研发和制造提供资助、税收优惠或贷款便利,目的是帮助新能源的供应方更快降低生产成本,凭借价格竞争力扩大市场份额。奥巴马政府的供应侧扶持高度重视两个方面的投入:一是推进新能源技术的研发和创新,二是加快新技术成果的商业化应用进程和扩大相关制造规模。2008年金融危机爆发后,奥巴马政府在2009 年出台的《美国复苏和再投资法》(ARRA)框架下,将这两种供给侧扶持的规模提升到了前所未有的高度。能源部用于资助清洁能源技术研发和能源基础设施更新的支出达到 130亿美元。为了增加新能源技术研发的规模和速度,能源部于2009年专门拨出 3.77亿美元,资助一些大学、国家实验室、非盈利组织以及私人企业新建了46个能源前沿研究中心(EFRC),其后5年,对有关项目的资助

总额达 7.77 亿美元。[2]

奥巴马政府的刺激方案还为先进能源研究计划署(ARPA-E)[ 3] 提供了启动资金。该机构重点资助最前沿、最具革命性的新能源技术研发项目,年度

[4]资助支出最高时达4亿美元。 据统计,在奥巴马政府执政的8年间,能源

部对太阳能和风能技术研发和示范项目的年度资助额增长了57%。[5]此外,奥巴马政府在 ARRA 框架下设立了总额370亿美元的贷款项目,使能源部能通过提供配套资金和贷款担保等方式,资助私人投资者创办新能源技术示范项目,和进行大规模商业化制造。光伏板和电动汽车制造企业是

[1] Myriam Ale ander-kearns and Alison Cassady, “The Top 7 Ways the Trump Administration ,s Attacking Science at the EPA.”

[2] Mariana Ma ucato, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, New York: Public Affairs, 2015, p. 143. [3] Arpa-e,advanced Research Promects Agency-energy,最初由《美国竞争法2007》设立。[4] M. Hourihan and M. Stepp, “A Model for ,nnovation: ARPA-E Merits Full Funding,” 2011, http://www.itif.org/ieles/2011-arpa-e-brief.pdf.(上网时间:2017 年 8 月 17 日)

[5] U.S. Department of Energy, “Budget in Brief,” U.S. Department of Energy website, 2016, p.34, https://energy.gov/sites/prod/files/2016/02/f29/fy2017budget_in_brief_0.pdf.( 上网时间: 2017 年 8 月 17 日)

这类贷款资助的主要受益者。[1]相比之下,特朗普在美大选期间就承诺,他当选后将取消联邦政府的“气

候变化支出”。[2]现在,针对奥巴马政府上述供应侧扶持项目的一系列举措,成为他兑现这一承诺的主要方式。在2018 财政年度预算(FY2018)计划中,美国能源部的预算被削减6%(约 17亿美元),几乎全部落在同资助新能源有关的项目和机构头上。其中,能效和可再生能源技术研发资助项目(EERE)

[3]的预算被削减三分之二,从20亿美元降至 6.36 亿美元。 负责资助最前沿新能源技术研发的 ARPA-E被列入机构撤消名单。同样拟取消的还有支持新能源技术商业化应用的项目,包括“贷款项目”、“先进技术汽车制造项目”

和“Title 17 贷款担保项目”(Title 17 loan guarantees)等。[4]

二、继续增长的有利条件

对于美国可再生能源产业的发展,政府的政策扶持固然重要,但有些因素的影响可能更为直接或者更加长远,主要包括:新能源的价格竞争力、新能源产业对经济增长和就业的贡献、国民对气候变化问题的认知等。(一)市场竞争力明显增长近年来,风能和光伏电力的增长速度在美国能源增速中跃居首位,2015年对美国新增发电能力的贡献达三分之二,在能源市场中不再是微不足道的

[5]边缘角色。 近期有研究根据美国能源部能源信息局(EIA)的年度数据推算,

[1] M. Ma ucato, The Entrepreneurial State, pp. 138, 147. [ 2] Alison Cassady, “President Trump’s Coming War on Science,” Center of American Progress website, February 2, 2017, https:// www. americanprogress. org/ issues/ green/ news/2017/02/21/426648/president-trumps-coming-war-on-science-environment-edition/.( 上网时间:2017 年 8 月 17 日)

[3] EERE, Energy Efficiency and Renewable Energy Research and Development Funding, The CAP Energy and Environment Team, “Hands Off Our Air, Water, and Public Lands,” Center of American Progress website, May 24, 2017, https:// www. americanprogress. org/ issues/ green/ news/2017/05/24/432929/hands-off-air-water-public-lands/.(上网时间:2017 年 8 月 17 日)

[4] 同 上; Kim Soffen and Denise Lu, “What Trump Cut in His Budget,” The Washington Post, March 16, 2017 Myriam Ale ander-kearns and Alison Cassady, “The Top 7 Ways the Trump Administration ,s Attacking Science at the EPA.”

[5] “Up in Smoke ,” p. 56.

在奥巴马政府执政的8年期间,美国风电设施的发电量实际增长了约4 倍,有望很快超过水电,成为排名第一的可再生能源电力。就增长速度而言,太阳能电力的表现更为突出:大型光伏电站的发电量8年间增长了约40 倍,以屋顶光伏电力设施为主的分散发电体系的发电量在2014 至 2016 年间创下了70%的年均增长纪录。[1]在全球范围,新能源产业的快速发展,主要是因为成本的大幅下降。例如,离岸风力发电成本,最近3年下降了近一半。阳光资源极富地区光伏电站的发电成本已经降到比经济效益最好的燃气电厂更低的水平:每千瓦时不到 3美分。在美国一些风力和太阳能资源丰富的州,即使没有政府补贴,可

再生能源电力也已能同页岩气和煤炭电力进行商业竞争。[2]在推动成本下降的因素中,技术创新被认为最关键,影响力也最持久。在这方面,美国的新能源产业有自己的优势:在制造高效光伏电池、超大功率风机涡轮、电动汽车和电储设备方面,一些企业拥有全球最先进的技术,是国际新能源技术市场供应方的重要成员。从长远来看,美国有能力保持在技术研发方面的领先地位。作为最早涉足可再生能源开发的国家之一,美国有众多大学、国家实验室和私人机构参与相关基础科学研究。更重要的是,在调动大学、企业和私人投资者的研发投入,推动它们之间的有效合作方面,美国有较成熟的经验和机制。(二)成为地方经济新支柱据统计,目前清洁能源产业对美国GDP的贡献已超过 2000 亿美元。根据美国能源部的能源产业年度就业统计,可再生能源产业提供的就业岗位已经

超过石油和天然气产业的总和。太阳能产业雇用的人员已经远超煤炭产业。[3]

[1] 5REHUW 0 6LPRQ DQG DYLG - D HV $PHULFD V &OHDQ (QHUJ 6 FFHVV E WKH 1 PEHUV 8 6 (HUJ ,QIRUPDWLRQ $GPLQLVWUDWLRQ 0RQWKO 5HYLH 0D - QH KWWSV FGQ DPHULFDQSURJUHVV RUJ FRQWHQW SORDGV &OHDQ(QHUJ % 7KH1 PEHUV EULHI SGI (上网时间:2017 年 8 月 17 日)

[2] 3ROO WLQJ WKH 2 WORRN The Economist, 1RYHPEHU $ :RUOG 7 UQHG 8SVLGH R Q The Economist, )HEU DU

[3] 8 6 HSDUWPHQW RI (QHUJ 8 6 (QHUJ DQG (PSOR PHQW 5HSRUW 8 6 HSDUWPHQW RI (QHUJ HEVLWH KWWSV HQHUJ JRY GR QORDGV V HQHUJ DQG HPSOR PHQW UHSRUW 3ROO WLQJ WKH 2 WORRN The Economist, 1RYHPEHU

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