二、维系美欧关系的支柱未受根本挑战

International Studies - - 《国际问题研究》 年第 期 -

长期以来,安全合作、经济依赖、共同的价值观是跨大西洋关系的支柱。 尽管国际秩序调整和美欧内部政治和社会变化正不断侵蚀美欧关系的支柱性 基础,但根基并未动摇,跨大西洋关系仍具韧性。美国大西洋委员会在其组 织的针对跨大西洋关系评估的讨论中,与会专家表示:“尽管美欧关系面临 挑战,但经济依赖、防务合作以及共同的民主价值观仍是维护大西洋伙伴关

[2]系的坚实基础。”

(一)欧盟对美安全依赖,北约仍是美欧关系核心纽带 美欧安全利益偏移引发的矛盾主要体现在针对欧洲南部安全的不同政策 以及安全责任分担问题上,在涉及俄罗斯威胁方面,美欧的一致性没有显著 下降。特朗普政府发布的《国家安全战略报告》中,俄罗斯仍被定义为美国 的主要安全威胁;欧盟自乌克兰冲突以后,也认为俄罗斯不仅威胁其边界安 全,还通过混合战争的方式威胁欧洲的内部安全和稳定,是欧洲的主要安全 威胁。对此有观点表示,“不是美国,而是俄罗斯普京决定北约的未来以及

[1]美国对欧洲防务的参与程度”。 尽管特朗普上任以来在欧洲安全问题上的一系列言论增加了欧洲的疑 虑,但其在履行对欧洲安全承诺上的实践保证了延续性,2017年北约驻欧俄 交界地区的部队数量是此前的四倍。北约的指挥结构也朝着有利于部署美国 在欧洲军力的方向调整。特朗普上台以后,并没有减少其在欧洲的军事存在, 相反通过欧洲遏制倡议 (European Deterrence Initiative)[ 2],增加了在欧 洲的防务预算。2018 和 2019财年预算中,该倡议预算规模连续实现近 40% 的增长,目前已达65亿美元。倡议的主要行动领域包括加大军事存在、强化 演习和培训、增强前置能力(prepositioning)、改善基础设施以及伙伴能

[3]力建设。 鉴于美国内部强大的反俄力量,特朗普当前仍缺乏打破对俄政策 僵局的战略,北约在欧洲的存在依然会朝着加大遏制的方向发展,符合欧洲 对美安全保证的预期。 近年来,面对安全形势恶化,欧洲虽加强战略自主的步伐,亦采取实际 行动加强安全和防务合作,但其安全和防务政策的战略自主、能力自主以及 行动自主短期内都难以实现。从2008年格鲁吉亚冲突,到利比亚、马里、叙 利亚,欧盟防务和安全政策边缘化,主要依赖单一的成员国或北约支持。因

此,只要欧俄关系未解,西亚北非乱象不平,欧洲对美国的安全依赖难以改变,美欧北约框架下的安全关系也不会动摇。 由此可见,尽管特朗普批判其欧洲盟友在军费问题上搭美国便车,但在美国对外政策的关键方面保持了延续性,没有放弃或限制美国在北约框架下的行动和领导力。欧洲方面,虽一再表示对美国失望,但仍强调北约在安全防务政策中的支柱作用,对于“北约是欧洲安全基石”的共识强烈。法国2017年10月出台的《防务和国家安全战略评估》指出,“美国是‘根本的伙伴’,

强调彼此安全和防务利益的‘趋同’和密切的双边关系。” [1]

(二)经济上高度依存的现实未变,美欧经贸合作具内生动力

新兴力量在国际贸易格局中影响力上升,但没有根本改变美欧经贸高度相互依存的状况。美欧仍是彼此最重要的贸易和投资伙伴。2017年美欧年货

[2]物和服务贸易总额达1万亿美元,是中美贸易总量的2 倍。 欧盟是美国最大的出口市场和第二大进口来源地,美国也是欧盟最大的出口市场和第二大进口来源地。2017年欧盟对美出口 3755亿欧元,是欧盟出口市场的20%,远

高于中国在欧盟出口市场中11% 的比例。[3]

相互投资仍是跨大西洋关系的根本驱动力量。美欧在彼此吸引外资比重中拥有绝对地位,是双方贸易增长的内生动力,美欧1/3的贸易来自企业内部交易(intra-company transfers)。美国在欧洲的投资是其在亚洲的三倍,

[4] 2016 年只有 21% 的美国投资进入亚太市场,70%在欧洲。 欧洲亦是美国外

[ 1] The Strategic Review Committee of the French Republic, “Defense and National Security Strategic Review,” October 2017, https://www.defense.gouv.fr/layout/set/popup/content/ DOWNLOAD/520198/8733095/VERSION/2/FILE/DEFENCE+AND+NATIONAL+SECURITY+STRATEGI C+REVIEW+2017.PDF.(上网时间:2018 年 5 月 20 日)

[ 2] 3atricia Lewis et al., “The Future of the United States and Europe, an Irreplaceable 3artnership,” CSIS Research 3aper, April 2018, https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/ publication/180411_future_us_europe_partnership_finalpaper.pdf?wm3grlre0wqzici5c7oon3anak V3b7kt.(上网时间:2018 年 5 月 20 日)

[3] European Commission, “EU and United States Trade 3icture,” http://ec.europa.eu/trade/ policy/countries-and-regions/countries/united-states/.(上网时间:2018 年 5 月 20 日)

[4] 转引自 Mike Scrafton, “Troubles on the Sea of Atlas : the Transatlantic 3artnership,” March 6, 2018, https://www.realcleardefense.com/articles/2018/03/06/troubles_on_the_sea_of_atlas_the_ transatlantic_partnership_113154.html。(上网时间:2018年 5 月 24 日)

资最大的来源地,占其外资比重69%。欧洲在美国的投资是其在印度和中国总和的8 倍。

(三)民主、人权价值观仍是双方的认同纽带

大西洋关系中呈减弱之势,但仍是双方认同的纽带。美欧双方围绕多边主义伴随着美国实力外交和欧盟务实外交转型,美欧价值观外交和协调在跨的冲突从根本上源于利益,而非在民主和人权等问题上的理念之争。虽然特朗普总统的言论和做法,尤其是其对欧洲民粹主义力量的支持和同情损害了美欧的价值认同,但欧洲主流倾向将特朗普与美国主流政治力量和民众进行区分,认为共同的价值观仍具广泛的政治和社会基础。欧盟对外行动署将共同价值观(包括共同维护法治、民主和人权等)定义为欧美伙伴关系实现60

年繁荣的坚实基础。[2] 政策实践上,美欧双方价值观在外交领域仍表现出高度一致性。以双方对华政策作为观察点,共同的价值观仍是美欧对华政策的共识基础。美国智库的所谓中国发挥“锐实力”影响的说法迅速在欧洲获得共识,共同构成“新中国威胁论”的基础。此外,双方针对世界范围内“违反人权和民主”国家,在联合国框架外实施制裁的行动亦呈现高度的一致性。

三、未来美欧关系将走向松散的“议题联盟”

美欧关系中的内生性矛盾和双边关系中的韧性将共同塑造跨大西洋关系走向。一方面,内生性矛盾导致的利益和观念分歧将继续冲击传统跨大西洋关系中的战略盟友基础;另一方面,美欧关系中的韧性仍是双方协调与合作的基础。跨大西洋关系将在很长时间内介于传统战略盟友和平等伙伴之间的中间形态,逐渐走向日益松散的“议题联盟”。在“议题联盟”状态下,双方对主要战略安全威胁的评估大体一致,基

[1] XURSHD RPPLVVLR 8 D G 8 LWHG 6WDWHV 7UDGH 3LFWXUH [2] 6 7 H 8 LWHG 6WDWHV D G 7 H 8 6HSWHPEHU WWSV HHDV HXURSD HX HDGTXDUWHUV HDGTXDUWHUV RPHSDJH X LWHG VWDWHV D G HXBH (上网时间:2018 年 5 月 30 日)

本共享价值观,但在具体议题领域双方因利益有别而实行不同的政策方法,导致战略共识危机和协调困境。松散联盟状态下,双方的盟友关系将更多表现为“议题主导”,战略一致已非目标,在不同议题领域之间进行切割,继而呈现冲突、竞争与合作的多面形态。欧洲战略自主性加强,并对其他行为体的战略合作持更加开放立场。跨大西洋关系在不同的合作支柱下将呈现不同的表现形式。

(一)经贸领域冲突与竞合表现最为明显

保护美国工业、降低货物贸易赤字以及通过强势的关税威胁手段单边施压等,虽具特朗普个性特色,但不能否定其背后更为深刻的社会基础,因此并非短美国当前的经济民族主义政策,包括推动更加“公平”的双边贸易谈判、期的政策行为,而是较长时期的政策趋势。由此,美欧经贸领域内的矛盾将主要表现在两个层面:多边层面上,双方围绕WTO作用及未来发展的矛盾将凸显。欧盟视WTO为战后自由国际秩序的重要基础,也是实现其利益的机制性保障,故而仍将长期支持自由、开放贸易。但是,美国当前的经济民族主义政策优先双边“公平贸易谈判”以及单边实施关税威胁的举措都严重侵蚀WTO的合法性基础,

被欧洲认为是“对自由秩序的威胁”。[1]美国援引“国家安全”条款,向欧洲征收钢铝税、在WTO仲裁庭法官轮替问题上的不合作行为以及特朗普在其2017年贸易政策议程中有关“国际仲裁规则不自动引发美国法律和实践调整”

的表态,都展现出美欧围绕多边国际贸易机制的冲突。[2]针对美国关税威胁,

[3]欧洲虽希望通过谈判获得豁免,但仍坚持在WTO框架下寻求应对。 针对特

[ 1] Maria Demertis, Andre Sapir and Guntram . Wolf, “Europe in a New World Order,” February 17, 2017, http://bruegel.org/2017/02/europe-in-a-new-world-order/.(上网时间:2018 年 6月 1日)

[2] 转引自 Claudia Schmucker, “Stagnant Global Trade, Rising 3rotectionism and Anti-globalization Are Threatening Germany s Stance as an Economic 3ower,” Summer 2017, https://dgap.org/sites/ default/files/article_downloads/2_schmucker.pdf。(上网时间:2018年 6 月 1日)

[3] 法国总统曾提出的应对钢铝税三原则包括:通过对话避免贸易战;相信多边贸易规范;在 WTO框架下采取行动以及加强欧洲团结。参见 Euobserver, “EU Remects US Trade Gun to the ead ,” March 23, 2018, https://euobserver.com/economic/141435。(上网时间:2018年 6 月1日)

朗普总统威胁退出WTO,欧洲主流立场是加强与其他国家的合作,捍卫多边贸易体系。

双边层面,美欧经贸纠纷将呈现加剧态势。美国出于国内政治需要,将持续关注货物贸易失衡,赤字成为美国贸易政策的核心关切,不断施压欧洲实行“更为公平的贸易”,解决双边1500亿美元的贸易赤字问题。但是,美欧货物贸易失衡同样是结构性问题,难以通过惩罚性关税手段解决。此外, “贸易战”影响的主要是下游产业及其从业人员的就业和福利,具有政治影响。在美欧内部民粹主义力量都呈上升趋势的背景下,双方围绕“贸易战”各自腾挪的政治空间有限。近期欧洲已针对美国的钢铝税采取报复措施,而美国则威胁将针对欧洲汽车征收高达35%的关税,双方贸易冲突也面临升级风险。

的紧张。在数据和隐私保护方面,美国采取的是行业政策,企业占据主导,此外,美欧在数字经济中由于理念和规则的冲突也增加了双边贸易关系依赖不同行业立法和规则以及自我约束等综合手段。但欧盟严重依赖数据法,希望在维护国家安全和促进经济增长的同时,保护个人和商业用户的隐私。美国主要技术公司如阿尔法以及苹果公司最近受到欧盟竞争机构司法调查,反映了双方理念和规则的冲突。

多边框架之下,双方在规范新兴行为体的经济和贸易政策方面有共识。针对中国向共同的政策方法,以维护以规则为基础的国际秩序,推动公平贸易;美欧还当然,美欧上述摩擦和冲突并不会完全阻碍双方在经贸问题上的合作。WTO就非市场经济地位起诉欧盟的问题,欧洲呼吁美国与其形成[1]例如,会加强在 WTO框架下应对第三方贸易行为方面加强协调。近期,美欧日贸易部长发表联合声明,表示将就非市场导向政策、公平竞争环境以及技术转让等问题寻求共同立场,这些都是彼此协调的具体表现。双边层面,数字经济和服务经济也是欧洲推动与美合作的重点,一是利用美在服务贸易方面的优势,说服美国,缓和美欧冲突;二是推动与美在服务贸易标准和规则上的协调。《欧美隐私保护框架》已于2016 年 7月生效,美国的主要数据企业都加入了该框架。

[1] 3DWULFLD /H LV HW DO 7 H XWXUH RI W H 8 LWHG 6WDWHV D G XURSH D ,UUHSODFHDEOH 3DUW HUV LS

二 )安全领域走向相对“均衡”的责任分担模式

尽管美欧都重申北约对于各自安全的根本作用,但双方都意识到安全关系面临调整和转型。欧盟2016年全球战略报告指出,“欧洲安全和防务努力

应该让欧盟能够自主行动。” [1]特朗普上台以后针对跨大西洋关系的诸多言论使得德国总理默克尔表示:“在某种程度上,我们完全依赖别人的日子结

束了,我们欧洲需要掌握自己的命运,与美国建立自然的伙伴关系。” [2] 美国《国家安全战略报告》也指出:“欧洲盟友应履行承诺,增加防务和现代化开支,增加联盟应对共同安全关切的能力。”

双方分工模式主要表现为欧洲更多承担其对周边的安全责任,其对周边安全的政策自主性加强。上述分工方式在奥巴马执政时期已显现,乌克兰危机中法德主导的“诺曼底模式”以及利比亚战争中“美国幕后”的策略,都是美国推动欧洲承担责任的结果。

在双方分工模式日益清晰的背景下,欧盟显著加大了自身安全能力建设,不仅启动了结构性合作,还设立了欧洲防务基金。近日,法国总统马克龙推动的“欧洲干预倡议”(European Intervention Initiative)亦获得了德国的积极响应。未来,一个更加内向、关注自身和周边安全的欧洲与战略上以遏制中俄为目标的美国,将逐渐走向更加松散、灵活、责任分担型的安全伙伴关系。欧盟在其周边安全事务上承担更多责任,同时也会更自主维护其安全红线,在美国“遏制中俄”的战略中虽有配合,但未必亦步亦趋,“议题联盟”特征将表现明显。

(三)价值观外交在跨大西洋关系议程中的重要性下降

价值观外交曾是美欧对外政策的“标签”。长期以来,美欧不仅通过贸

[1] EEAS, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe A Global Strategy for the European Union s Foreign and Security 3olicy,” -une 2016, http://eeas.europa.eu/archives/delegations/ south_korea/documents/news/2016/eu-global-strategy-final_en.pdf.(上网时间:2018 年 3 月 16 日)

[ 2] “Angela Merkel: Europe Must Take Our Fate into Own ands,” May 29, 2017, https:// www. politico. eu/ article/ angela- merkel- europe- cdu- must- take- its- fate- into- its- own- handselections-2017/. (上网时间:2018 年 5 月 24 日)

[3] The White ouse, The National Security Strategy of the United States of America, December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/nss-final-12-18-2017-0905.pdf.(上网时间:2018 年 5 月 20 日)

易和援助附加条件的做法在广大发展中国家推行价值观外交,甚至在国际社会以人权、民主和法治为名直接干涉别国内政。但是,在一系列内外环境因素的推动下,在总结自身对外政策的经验和教训过程中,美欧的价值观外交均出现了较大程度的校正,正朝着更加注重获得现实利益的方向发展。欧盟在其周边和非洲政策中已不得不在价值观和利益之间向现实的安全利益倾斜;美国价值观外交在国内民意基础亦受到极大削弱,“对外政策中的价值观因

[1]素下降”。 皮尤研究中心 2016 年4月的调查显示,57%的美国民众表示美国应专注国内问题,其他国家的问题应该由其自己负责;持“国内优先”立

场的民众比例在 2010 2016 年期间上升 11%。[2] 因此,尽管价值观认同在美欧仍具广泛的社会基础,但由于受到现实政治诉求以及国内经济和社会矛盾的影响,美欧对外政策都明显朝着务实方向转变,价值观外交在跨大西洋关系议程中的重要性下降。在双方利益出现严重分歧的领域,共同的价值观将很难是双方政策协调的基础,彼此价值观外交的协调将建立在具体议题基础上,呈现出较为明显的“工具性”特征。

四、结语

美欧关系是当今国际格局变动中的最重要变量之一,牵动大国关系走向。面对美国特朗普政策的剧烈调整,欧洲的政策和战略选择对于当前及未来国际秩序发展具有重要影响。

欧洲当前没有形成应对美国战略转向的共识,处于战略摇摆和模糊期。传统大西洋主义者认为,仍应坚持尽力维护跨大西洋关系,通过必要妥协将美国留在现有制度框架中,以共同维护战后形成的多边秩序。与之对应的另外一种观点表示,美国的战略调整具有深厚的政治和社会基础,欧洲应寻求更加独立于美国的对外政策,联合其他大国共同应对美国的单边政策。

[1] 3DWULFLD /H LV HW DO 7 H XWXUH RI W H 8 LWHG 6WDWHV D G XURSH D ,UUHSODFHDEOH 3DUW HUV LS [2] ;H LD :LFNHWW 7UD VDWOD WLF 5HODWLR V R YHUJL J RU LYHUJL J -D XDU WWSV F DW DP RXVH RUJ SXEOLFDWLR WUD VDWOD WLF UHODWLR V FR YHUJL J RU GLYHUJL J (上网时间:2018 年 5 月 24 日)

在上述战略选择的争论中,欧洲目前采取双轨对美策略,既采取制衡措施对冲美国单边主义影响,也积极寻求对话和妥协避免美欧关系破裂。在贸易问题上,欧洲虽表示“受威胁,拒谈判”的立场,但同意设立工作组磋商,并主动迎合特朗普的诉求,提出针对性应对策略,包括加强美欧能源合作、改善市场准入并推动WTO改革,积极寻求与美在对华贸易政策上的立场协调。在安全问题上,一方面加强欧洲安全和防务建设,强调战略自主,另一方面亦积极增加军费开支,努力满足美方要求。

欧洲的战略摇摆和对美双轨策略影响了欧洲与其他大国的关系,尤其是中欧关系。当前欧洲对华同样处于战略困惑期,对华政策矛盾性凸显。一方面希望与中国合作把握发展机遇,利用中国对冲美国影响,另一方面又对中国战略疑虑明显上升,担心中国对外输出发展模式,削弱欧洲模式的影响力,加强与美国协调应对中国挑战。在对俄政策上,欧洲同样展现出两面性,一方面强调俄罗斯对其安全威胁,另一方面积极寻求扩大与俄经济与能源合作,欧俄关系出现一定程度的“政经脱钩”现象。在跨大西洋关系逐渐走向松散联盟的背景下,欧洲的战略模糊和两面政策将逐渐改变战后以美国为中心形成的盟友体系,有助于大国关系走向以竞合为特征的“伙伴关系”。

【完稿日期: 】 【责任编辑:肖莹莹】

Newspapers in Chinese (Simplified)

Newspapers from China

© PressReader. All rights reserved.