特朗普政府的中亚政策:继承与调整

International Studies - - 《国际问题研究》 年第 期 -

〔提 要〕特朗普政府继续重视维持在中亚的战略存在,同时也在一定程度上对中亚政策做出了调整。在特朗普政府致力于推动美国外交政策全面转型的背景下,美国中亚政策的调整主要受到中亚地区形势变化、阿富汗局势演变和俄美关系发展的影响。这种调整主要体现在四个方面,即在安全上加大与中亚国家合作打击极端主义和恐怖主义的力度,在经济上缩减对中亚国家的经济援助规模,在合作对象上同时提升与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦两国之间的合作水平,在合作方式上以双边为基础,同时注重提升多边合作机制的效率。〔关 键 词〕特朗普政府、美国中亚政策、阿富汗局势、俄罗斯〔作者简介〕陈亚州,兰州大学马克思主义学院博士研究生曾向红,兰州大学政治与国际关系学院中亚研究所教授〔中图分类号〕 〔文献标识码〕 〔文章编号〕 ( )期 [1]

[1]2]中亚 是美国欧亚战略中不可或缺的地缘政治板块,但自中亚国家独立

*本文系国家社科基金“一带一路”专项项目“中亚五国研究与数据库建设”(项目批准号:17VDL003)的阶段性成果,并得到兰州大学 2018年中央高校基本科研业务费重点研究基地团队建设项目“‘一带一路’沿线中亚国家安全治理研究”(项目编号: 18LZUJBWTD003)与自由探索项目“‘一带一路’倡议中不同区域的主要安全问题研究”(项目编号:18LZUJBWZY004)的资助。感谢《国际问题研究》匿名审稿人以及杨恕、汪金国、周明等师友的宝贵建议,文中错漏之处由笔者负责。

[1] 本文的“中亚”、“中亚地区”以及美国政府的“中亚政策”,均指中亚五国(即哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦)。美国政府在提及中亚时,偶尔也会加上阿富汗;但与此同时,美国政府也经常将阿富汗视为南亚国家。

陈亚州 曾向红

以来,美国从未制定过独立的中亚战略,特朗普政府改变这一传统的可能性 很小。不仅如此,特朗普政府至今未就其中亚政策做出明确、系统的表述。 不过,特朗普上台以来,美国的中亚政策的确已在多个方面做出了调整。把 握特朗普政府中亚政策的调整方向与基本特征,可为中国在中亚地区推进“一 带一路”建设提供一定启示。

一、影响特朗普政府中亚政策的主要因素

特朗普政府 2017 年 12月发布的《国家安全战略报告》中指出,美国在 中亚追求的目标包括防止大国对这一地区的控制,避免该地区成为“圣战”

[1]分子的安全庇护所,并优先考虑推动该地区各国的改革。 为实现这些目标, 美国中亚政策的制定或实施将受到如下因素影响。

(一)中亚地区形势变化

中亚地区形势的变化特别是中亚国家对待美国的态度,始终是影响美国 中亚政策的一个重要因素。哈萨克斯坦2016年进行了政府改组,将总统的 部分权力转让给了议会和政府,但这并未影响其与美国的关系。哈美关系持 续稳定发展,哈总统纳扎尔巴耶夫是中亚国家中首个与特朗普通电话的领导 人。土库曼斯坦与美国关系良好,土多次在首都阿什哈巴德举办美国企业展,

[2]同时举办高层商务论坛和企业对接活动等。 与哈、土两国相比,塔吉克斯 坦与美国的关系相对平淡。在2015年塔吉克斯坦《对外政策构想》所列举 的外交优先方向中,塔将发展与俄罗斯的关系,以及改善与邻国乌兹别克斯

[3]坦的关系作为外交重点,而美国在其外交次序排名中位列第15 位。

[1] 7 H : LWH +R VH National Security Strategy of the United States of America HFHPEHU S WWSV ZZZ Z LWH R VH JRY ZS FR WH W SORDGV 166 )L DO SGI (上网时间:2018 年 2 月 19 日)

[2] “土库曼斯坦和美国加强双方合作多元化”,环球网,2016 年 2 月 13 日, WWS ZRUOG D TL FRP RW WPO。(上网时间:2018年 3 月 8日)

[3] 赵会荣:《中亚国家发展历程研究》,社会科学文献出版社,2016年版,第 154 页。

2016 年 12月,乌兹别克斯坦顺利完成权力交接。在处理大国关系方面, 乌新总统米尔济约耶夫优先发展与俄罗斯的关系,并于2017 年 4月对俄进行 了国事访问。吉尔吉斯斯坦在选择发展方向上同样倾向于俄罗斯。该国2005 年“郁金香革命”与2010年“二次革命”的发生,与美俄之间的博弈不无关系。 阿卡耶夫与巴基耶夫政权都曾试图平衡与美俄之间的关系,但效果并不理想。 在此背景下,2011年阿坦巴耶夫上台后推行亲俄外交,导致俄在吉的影响力

[1]继续扩大。 尽管中亚各国试图平衡大国关系,但由于实力较弱,它们在大国之间周 旋折中,有时显得力不从心。在美俄之间,中亚国家重视但并非优先发展与 美国的关系。“对于多数中亚国家的当权者来说,如果他们必须要选边站队 和作出妥协,那么他们首先选择不得罪俄罗斯,因为俄罗斯比美国更看重中 亚,向俄罗斯低头损失的是个人的面子和健康,但是如果被美国人牵着鼻子

[2]走,则可能因为‘颜色革命’失去个人的权力和性命。” 美国主要作战力 量 2014年底撤出阿富汗后,出于维护地区安全的考虑,一些中亚国家表现出 对美国在该地区军事存在减弱的担忧,它们希望特朗普政府加大对该地区的 投入。特朗普政府上台以来,中亚国家对美国外交走势密切关注,不过他们 对美国的基本态度尚未发生明显变化。

(二)阿富汗局势

在不少美国决策者的战略思维中,引导中亚国家渐进融入阿富汗—南亚 地缘政治板块更有利于维护美国利益。特朗普政府的中亚政策无疑受到阿富 汗局势及阿富汗与南亚战略的影响。2017年 8月,特朗普政府出台阿富汗与 南亚战略,其核心内容是帮助阿富汗政府增强对阿的掌控能力,追加军事资 源以遏制并消除塔利班翻盘的意志。在此基础上促成塔利班与阿富汗当局的 [1] 杨恕、靳晓哲:“吉尔吉斯斯坦政局变化及其影响因素评析”,《新疆社会科学》2017 年第1期,第 97-99 页。 [2] 赵会荣:“俄美中欧在中亚:政策比较与相互关系”,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第4期,第 55 页。

和谈产生实质性结果,以建立一个能体现阿国内主要政治力量的包容性中央 政府,最终解除威胁美国安全的阿富汗因素。为了实现上述目标,美国的首 要任务是根据阿地面作战状况的现实发展采取相应行动。其次,综合运用外 交、经济和军事等资源稳定阿富汗局势,同时清除“基地”组织和“伊斯兰国” 等可能使阿局势进一步恶化的因素。 为此,特朗普对巴基斯坦和印度分别提出了要求。美国对巴基斯坦威逼 利诱,警告其放弃为犯罪分子和恐怖组织提供支持,进而劝其与美国在阿富 汗问题上开展有效合作。对于印度,特朗普对其在阿富汗问题上所发挥的作 用表示肯定。事实上,自2001年以来,印度共向阿富汗提供了约20 亿美元

[1]的发展援助,仅在 2016 年就提供了10亿美元的援助。 在美国的阿富汗与 南亚战略中,特朗普政府将印度视为维护地区安全的“最主要战略伙伴”, 并希望其能为阿富汗经济和社会发展等提供有力帮助。[2] 2017 年 10 月,美 国时任国务卿蒂勒森在演讲中同样对印度寄予厚望。他强调,印度是美国实 现阿富汗和平的合作伙伴,美国将借助印度确保阿富汗及整个地区的稳定,

[3]同时促进南亚地区的联通。 特朗普政府的阿富汗与南亚战略并不是对奥巴 马阿巴战略的根本性替换,而是对后者的继承与微调,两者的主要差异体现

[4]在策略和操作层面。 特朗普政府的阿富汗与南亚战略,在策略层面体现了美国力图调动地区 国家的力量减少“领导成本”进而维持美国“领导实力”的外交政策原则。

[1] The :hite +ouse, The 8nited States and ,ndia-prosperity Through Partnership,” June 26, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/fact-sheet-united-states-india-prosperitypartnership/.(上网时间:2017 年 12 月 20 日)

[2] The :hite +ouse, 5emarks by President Trump on the Strategy in Afghanistan and South Asia,” August 21, 2017, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/21/remarks-presidenttrump-strategy-afghanistan-and-south-asia.(上网时间:2017 年 11 月 8日)

[3] “国务卿雷克斯·蒂勒森以‘确定下一个世纪我们与印度的关系’为题发表讲话”,美国驻华大使馆和领事馆网站,2017 年 10 月 18 日, https://china.usembassy-china.org.cn/zh/ remarks-on-defining-our-relationship-with-india-for-the-next-century-zh/。(上网时间:2017 年 12月 20 日) [4] 赵华胜:“美国特朗普政府的阿富汗新战略及中国的政策选择”,《当代世界》2017 年第 10 期,第 43 页。

在此意义上,特朗普政府并未忽视中亚国家在解决阿富汗问题上的积极作用。 与奥巴马政府相比,特朗普政府的阿富汗政策略显积极主动,这会带来中亚 国家在美国外交中的地位不会急剧下降的效果,因为美国稳定阿富汗的努力 有赖中亚国家的帮助。而美国与中亚国家在阿富汗问题上的合作,更多集中 在遏制塔利班扩张和打击跨国恐怖主义等领域。在此范围内,特朗普政府需 要中亚国家继续作为重要的中转通道,为美国人员与物资的跨国运输提供必 要的后勤保障。对中亚国家而言,尽管各国应对阿富汗局势的方式存在一定 差异,但五国程度不同地认为阿富汗动荡局势对地区安全与稳定构成了威

[1]胁。 此外,在阿富汗问题上与美国开展合作,也能获得后者给予的经济援

[2]助和其他益处。 因此,中亚国家将积极参与阿富汗问题的解决。

(三)俄美关系

尽管特朗普政府在《国家安全战略报告》中将中国和俄罗斯视为竞争对 手与“修正主义大国”,但在中亚地区,俄罗斯才是美国的主要对手。原因 在于,尽管中美在中亚互有猜忌,在能源等领域也的确存在一定矛盾,但过 去二十多年两国在中亚的竞争态势并不十分明显。虽然随着中国“一带一路” 倡议的实施,美国对中国地缘战略意图的警戒心理在增强,但美并未直接在 中亚地区针对中国采取明确的反制立场。相比之下,美俄在中亚则呈现针锋 相对的竞争态势,两国的博弈“有战略、有目标、有政策、有行动,它们的

[3]争夺有整体性和系统性的性质” 。鉴于俄美在中亚的竞争程度远超中美, 故俄美关系变化,尤其是俄罗斯在中亚的地位变化将对特朗普政府中亚政策 产生影响。 在竞选总统期间,特朗普有意改善美俄关系,且在多个场合传递了这一 [1] 周明:“中亚五国对阿富汗局势的应对:历史与趋势”,《南亚研究》2015年第2期,第 136 页。

[2] 肖斌:“大国关系变化中的美国与中亚国家关系”,国务院发展研究中心欧亚社会发展研究所网站,2016年 5 月 27 日, WWS ZZZ HDVGUL RUJ F HZVLWHP 。(上网时间: 2017 年 11 月 8日) [3] 关于美国与中国、俄罗斯在中亚的互动及其性质,参见赵华胜:“中亚:谁的‘大游戏’?”,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第4期。

意愿。特朗普当选总统后,俄罗斯总统普京第一时间表示祝贺,同时表达了 改善俄美关系的积极愿望。不过,自“通俄门”事件发生后,特朗普改善对 俄关系面临强大国内压力。2017年下半年以来,美国国会通过了针对俄罗斯 的新一轮制裁法案,紧接着美俄在外交领域发生了激烈摩擦。值得注意的是, 尽管美俄关系改善步履维艰,但两国在中亚地区的政治竞争并未因此加剧, 而是整体表现温和,且呈现俄进美守的态势。在俄欧关系冷淡、俄美关系改 善艰难的背景下,俄罗斯试图在中亚地区继续扩大影响力,如以欧亚经济联 盟为框架推动中亚经济一体化,以集体安全条约组织为依托加强与中亚国家

[1]的军事合作。 不仅如此,俄罗斯还在推动“大欧亚伙伴关系计划”从理念 到实践的转变,即以欧亚经济联盟为中心构建主要面向中国、印度、日本等 广大亚洲国家和组织的经济合作网络。[2] 在特朗普执政初期,美俄在中亚地区既有竞争也有合作,但合作呈现有 限度、低层次的特征。主要的合作议题集中在协调打击中亚跨国恐怖主义、 跨国毒品走私等非传统安全领域。由于美俄在中亚的合作有不同的政治目标 考虑,这会导致美国对中亚国家的投入更多向教育、文化交流、环境保护等 领域倾斜。整体而言,美俄关系改善乏力限制了特朗普政府中亚政策的调整 幅度。

二、政策调整的主要领域

在奥巴马政府时期,美国通过在安全、经济、能源、民主、交通等领域

[3]实施综合协作政策,以实现美国在中亚利益最大化。 具体而言,在安全方面, [1] 王晓伟:“特朗普当选美国总统后俄罗斯对外政策走向展望”,《俄罗斯东欧中亚研究》2017 年第 4期,第 80-81 页。 [2] 赵华胜:“中国与大欧亚伙伴关系计划”,《国际问题研究》2017年第 6期,第17 页。 [3] 贾少学、毕洪业:“美国中亚政策的演变及前景”,《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期,第 44 页。

通过发展和扩大北方配送网络,以加强与中亚国家在军事安全领域的合作, 如投资 3000万美元改造“玛纳斯国际运输中心”等。在经济方面,美国力推 “新丝绸之路计划”,尝试以阿富汗为中心促进中南亚地区一体化,并强化 美国在大中亚地区的经济影响力和存在感,同时通过提供经济援助以增强中 亚国家的经济发展活力。为实现在维护地区安全利益和推进民主化之间保持 一种动态平衡,奥巴马政府主要奉行多层次、多维度的双边政策,如着重提 升与哈萨克斯坦的战略伙伴关系,恢复与乌兹别克斯坦的政治对话和军事联

[1]系,支持吉尔吉斯斯坦民主化,等等。 尽管特朗普政府的中亚政策在一些重要方面继承了此前美国政府的框架 和目标,但鉴于美国的全球战略和中亚地区形势已发生改变,美国的中亚政 策也在经历调整。大体而言,美国中亚政策的调整主要体现在四个方面:

(一)在安全领域,优先打击极端主义

对美国国家安全的关注是特朗普政府中亚政策的主要考虑。特朗普政府 “美国优先”的全球战略将打击“伊斯兰国”等极端主义势力作为优先事项, 以展示其外交政策旨在维护美国安全利益。2017年 1月,特朗普在中央情报 局总部重申,面对“伊斯兰国”等极端主义势力的扩散,美国别无选择,必

[2]须根除。 为了打败和摧毁极端主义,特朗普政府声明,有必要开展积极的 联合军事行动,并与国际社会进行有效合作,扩大情报共享范围,同时切断 恐怖组织的资金供给链。此外,特朗普政府进一步加强网络反恐力度,破坏 和阻止极端主义线上的宣传和招募活动。 特朗普政府中亚政策的一个核心议题是打击跨国恐怖主义,且防止核武 器、核技术和核材料落入恐怖分子手中。但需要指出的是,美国在打击“伊 斯兰国”等恐怖组织过程中,不论在话语层面还是行动层面均明显奉行“双

[1] 韩隽:“权宜之计抑或是新中亚战略——评奥巴马政府的中亚政策”,《新疆社会科学》2013 年第1期,第 71-76 页。

[2] The :hite +ouse, 5emarks by President Trump and 9ice President Pence at C,A +eadtuarters,” January 21, 2017, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/21/remarks-president-trumpand-vice-president-pence-cia-headtuarters.(上网时间:2017 年 11 月 15 日)

重标准”原则,即根据特定恐怖组织的目标选择与美国战略目标的相容程度 选择性地打击恐怖主义。如2017年11月,美国在叙利亚战场上对撤退中的“伊 斯兰国”武装分子“选择性失明”,以给后者逃离拉卡的机会。类似的庇护 行为一定程度上削弱了美国全球反恐的合法性与有效性。具体到与中亚国家 的反恐合作,在“伊斯兰国”主力已被剿灭的背景下,美国与中亚各国就合 作打击跨国恐怖主义问题开展实质合作的意愿有所减弱,美国可能不会在中 亚反恐事务上投入过多资源和精力。当然,防止中亚地区外流的恐怖分子攻 击美国、避免中亚各国和阿富汗的和平与稳定遭到恐怖主义的严重破坏,仍 是特朗普政府的重要关切。为了配合特朗普政府优先打击恐怖主义这一政策, 美国国务院南亚和中亚事务局( C )将 2018年在中亚与南亚地区的政策目 标设定为:培育一个更加安全、团结和合作的区域,同时利用区域连通优势

[1]实现地区和平与繁荣。

(二)在经济领域,缩减对中亚国家的援助规模

在经济援助方面,特朗普擅长基于成本—效益计算的商业思维,不仅利 用经济援助作为实现政治目标的手段,而且更强调援助资金的精准投入。为 了彰显经济援助产生的效应,特朗普政府首先调整了对中亚国家的经济援助 类型。美国 2018财年预算案取消对中亚国家的“发展援助”和“对欧洲、欧 亚和中亚的援助”两个项目。其原因在于,该项目不仅在许多方面已失去了 原有目的,而且由于资金来源广泛,通过这一项目提供援助对美国管理对外

[2]援助体系造成了诸多不便。

[1] 8S epartment of State, F 2018 Congressional Budget Justification - epartment of State, Foreign 2perations, and 5elated Programs,” p. 0, https:// www. state. gov/ documents/ organization/271013.pdf.(上网时间:2017 年 11 月 15 日)

[2] Alyssa Ayres, Trump To Cut Foreign Aid Budgets, 2pening South And Central Asia s oor To Chinese ,nfluence,” May 4, 2017, https://www.forbes.com/sites/alyssaayres/2017/05/04/ trump-to-cut-foreign-aid-budgets-opening-south-and-central-asias-door-to-chinese-influence/.( 上网时间:2017 年 12 月 1日)

[1] 2018年美国国会对中亚五国的经济援助预算总额约5126 万美元。 由 于 2017年美国对中亚国家经济援助的实际支出情况尚未公布,但与2016 年

[2]美国实际援助总额 10486 万美元 相比,特朗普政府的中亚援助规模已大幅 减少,削减幅度达一半左右。美国之所以削减对中亚国家的经济援助,主要 原因或许如特朗普在《国家安全战略报告》中指出的,美国试图通过调动公 共和私人资源,力求对外援助获得回报和实现效应最大化,减轻美国的财政 负担。同时,为了捍卫自身利益,美国承诺仍将向那些脆弱国家提供援助,

[3]帮助它们抵御和打击对美国构成威胁的跨国恐怖主义势力等。 不过,美国向中亚国家提供经济援助的目标并未发生根本性变化,主要 集中在维护和平与安全、促进民主、推动投资和经济增长等方面。其中,特 朗普政府更关注经济增长。在2018财年美国国会预算说明中,经济增长议题 超过其他议题成为特朗普政府对中亚经济援助的最优先目标。该议题旨在推 动中亚国家的政治经济转型,应对中亚地区的社会经济困难,缓解该地区的 环境灾难和安全威胁等。这主要是因为美国在中亚的重大经济合作倡议没有 得到有效落实。美国“新丝绸之路战略”的实施遭遇一定阻力,美国领导下 的中亚—南亚区域经济一体化和安全合作进展缓慢,从一个侧面说明了美国

[4]中亚政策的成效仍比较有限。 在此背景下,特朗普政府在《国家安全战略

[5]报告》中强调,美国仍将努力提升中亚与南亚的经济一体化。

(三)在合作对象上,优先发展与哈乌两地区大国的关系

美国在中亚地区向来有寻找优先合作伙伴的传统。中亚国家独立之初,

[1] 笔者根据美国国际开发署公布的美国2018财年国会预算说明整理而成,具体见 F 2018 Congressional Budget Justification - Foreign Assistance Supplementary Tables,” https://www. state.gov/documents/organization/271014.pdf。(上网时间:2017年 12 月 1日)

[2] 2016年美国对中亚国家的援助总额见美国国务院网站, https://200 -2017.state.gov/p/ eur/rls/fs/index.htm。(上网时间:2017年 12 月 1日) [3] The :hite +ouse, National Security Strategy of the United States of America, p.3 . [4] (ugene 5umer, 5ichard Sokolsky and Paul Stronski, 8.S. Policy Toward Central Asia 3.0,” January 25, 2016, http://carnegieendowment.org/2016/01/25/u.s.-policy-toward-central-asia-3.0pub-62556.(上网时间:2017 年 11 月 20 日)

[5] The :hite +ouse, National Security Strategy of the United States of America,

p.50.

出于阻止该地区核武器扩散和加速开发里海油气资源的考虑,美国选择的优 先合作对象是哈萨克斯坦。哈萨克斯坦弃核工作完成之后,由于吉尔吉斯斯 坦在效仿西方自由民主的政治体制和实施私有化的市场经济改革方面取得明 显进展,美国又着重援助吉尔吉斯斯坦,试图将其打造为中亚国家改革的“样 板”。“9·11”事件发生后,由于乌兹别克斯坦对以美国为首的西方国家在 阿富汗开展军事行动提供诸多便利以及乌本身的地缘政治价值,美国自2001 年开始又积极发展与乌之间的合作关系,双方甚至于2002 年 3月签署了具有 “准同盟”性质的《战略伙伴关系宣言》。2005年 5月乌兹别克斯坦发生“安 集延事件”后,美乌关系趋于紧张,美随即又将哈萨克斯坦视为在中亚地区 的重点合作对象。自2005年至今,尽管乌美关系逐步得到改善,但哈萨克斯 坦始终是美国在中亚地区的重点合作伙伴。 特朗普政府上台之后延续了此前美国政府重视哈萨克斯坦的政策取向。 2018 年 1月,哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫对美国进行了正式访问,签署了 《哈萨克斯坦与美国:面向21世纪的加强型战略伙伴关系》及其他涉及航空、 农业、石化及基础设施建设等领域的 20多个协议,意向总额高达 75 亿美 元。此外,双方计划在“加强型战略伙伴关系对话”( nhan e trategi Partnership Dialogue)框架内就政治与安全、经贸与投资、人文与教育等 问题进行高级别对话,并就稳定阿富汗政局和安全、叙利亚局势、朝核问题

[1]等地区和国际问题进行了讨论。 由于美国在一定程度上满足了哈渴望获得

[2]大国承认的期望,故近年来哈美关系处于良性运行的轨道上。 与此同时,特朗普政府加强了改善与乌兹别克斯坦关系的力度。乌总统 米尔济约耶夫2018 年5月正式访问美国,双方签署了《美国和乌兹别克斯坦:

[1] OPDVEHN = PDGLORY D G LJHULP 6HLVHPED H 1D DUED HY 7U PS (OHYDWH 6WUDWHJLF 3DUW HUV LS G UL J :DV L JWR 0HHWL J The Astana TIMHV -D DU WWSV DVWD DWLPHV FRP D DUED HY WU PS HOHYDWH VWUDWHJLF SDUW HUV LS G UL J ZDV L JWR PHHWL J (上网时间:2018 年 6 月 6日) [2] 关于哈萨克斯坦的外交动机,参见周明:“地缘政治想象与获益动机——哈萨克斯坦参与丝绸之路经济带构建评估”,《外交评论》2014年第3期,第 138-142 页。

开启战略伙伴关系的新时代》,并就美乌开展军事合作达成重要共识,主要 包括就乌兹别克斯坦购买美国武器和装备取得一致。双方还签署了合作金额 达 50亿美元的贸易合同。特朗普盛赞米尔济约耶夫在国内启动的各项改革,

[1]并承诺支持乌兹别克斯坦加入世界贸易组织。 特朗普政府的政策,很大程 度上遵循了美国负责南亚与中亚事务的助理国务卿帮办威尔斯2018 年 2 月在 乌兹别克斯坦接受专访时所表达的政策思路。威尔斯对中亚地区和乌兹别克 斯坦的定位是:“作为一个地区的中亚很重要,而乌兹别克斯坦又是该地区

[2]的重要国家,对于任何增进该地区稳定和繁荣的努力而言,乌均不可或缺。”

(四)在参与中亚事务的方式上,以双边为基础,加强多边合作

特朗普政府在继续与中亚国家开展双边合作的基础上,更加重视多边合 作机制的作用。以往美国政府一度过于倚重发展与中亚国家的双边关系。主 要原因在于,双边途径能够规避掣肘,在参与中亚事务的过程中,美国以避 免受到其他国家或多边机制的牵制为优先目标。而且,中亚地区既存的多边 机制多由俄罗斯或中俄联合主导,如集体安全条约组织、欧亚经济联盟和上 海合作组织等,美国由于对其持有猜忌和怀疑而刻意采取疏远的姿态。美国 忽视中亚地区多边机制的建设带来了两种主要的后果:其一,重双边轻多边 的行为难免在中亚国家中产生厚此薄彼的心理落差,一定程度上导致中亚国 家相互竞争和矛盾重重,进而削弱了各国推进中亚地区一体化的动力。其二, 倚重双边方式强化了美俄关于对方以零和方式追求自身利益的认知,加剧了

[3]美俄对抗。

[1] The :hite +ouse, The 8nited States and 8zbekistan: /aunching a 1ew (ra of Strategic Partnership,” May 16, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-uzbekistanlaunching-new-era-strategic-partnership/.(上网时间:2018 年 6 月 22 日)

[ 2] 1avbahor , mamova and Alice : ells, : hat s 1ew in 8S Policy towards Central Asia , ” February 22, 2018, https:// www. amerikaovozi. com/ a/ pdas- alice- wells- central- asia- usuzbekistan/4268676.html.(上网时间:2018 年 6 月 6日)

[3] 周明:“影响中亚地区一体化的主要因素探析”,《国际问题研究》2016年第3期,第 47-50页;曾向红:《遏制、整合与塑造:美国中亚政策二十年》,兰州大学出版社,2014年版,第 239-270 页。

在此背景下,特朗普政府在参与中亚事务的路径选择上表现出强化多边

[1]合作的倾向。C5+1(即中亚五国+美国)机制 不仅是特朗普政府参与中亚 事务主要的多边途径,而且也是其与俄罗斯在中亚地区开展地缘政治竞争的 有利工具。对此,特朗普在哈、乌两国总统访问期间作了明确的表述,在《乌 兹别克斯坦和美国:开启战略伙伴关系的新时代》这一文件中亦有体现。在 行动上,早在 2017 年 9 月 22日,美国前国务卿蒂勒森即在华盛顿与中亚五

[2]国的外交部长举行了会谈,六国一致认为有必要深化在这一机制内的合作。 按照美国官方的表述,C5+1还有可能将举办地从纽约或华盛顿转移至中亚国 家。由此可见,特朗普政府对这一机制发挥更大的作用抱有较高期待。 C5+1机制可视为美国为应对从阿富汗撤军导致其在中亚地区影响力减弱 而精心设计的外交方案。通过这一机制,美国将增加对以下五个领域的投入: (1)构建全球反恐论坛中亚区域对话,以应对该地区极端主义的威胁;(2) 帮助中亚国家提升商业竞争力,为中亚各国企业增加出口和进入新市场提供 便利,并提高它们在全球价值链中的地位;(3)促进中亚地区交通运输走廊 的建设,以减少跨境货物运输成本和时间,提高物流服务质量;(4)协助中 亚国家发展可再生能源,美国将提供竞争性采购、电网整合、可再生能源和 创新金融等方面的培训和技术支持;(5)增强中亚国家应对气候变化的能力。 如果获得国会的批准,美国对上述五个领域的总投入将达1500 万美元。[3]

三、特朗普政府中亚政策的基本特征

特朗普政府以“美国优先”的理念统领外交政策,以美国利益为重,以

[1] 特朗普上台以来,在外交政策上宣称全面清除奥巴马政府的外交遗产。不过,C5+1机制却是奥巴马政府中亚外交的重要成果,该机制是时任国务卿克里2015 年 11月访问中亚期间搭建的。对于这一机制,特朗普政府不仅未加反对,而且在2017 年 9月继续就该机制的构建和完善与中亚五国进行了协调。

[ 2] 86 HSDUWPH W RI 6WDWH 6HFUHWDU 7LOOHUVR V 0HHWL J ZLW W H / HDGHUV 6HSWHPEHU WWSV ZZZ VWDWH JRY U SD SUV SV WP (上网时间:2017 年11 月 22 日)

[3] 86 HSDUWPH W RI 6WDWH 8 6 H WUDO VLD -RL W 3URMHFWV J VW WWSV VWDWH JRY U SD SUV SV WP (上网时间:2017 年 11 月 22 日)

实力求和平为核心,致力于实现“让美国再次伟大”的承诺。通过将这些外 交理念与特朗普政府中亚政策的主要调整领域相结合,可以发现,特朗普政 府中亚政策的基本特征体现为:

(一)总体目标:维持美国在中亚地区的战略存在

维持在中亚地区的战略存在是特朗普政府中亚政策的基本目标。在中亚, 除了防范中国和伊朗外,美国首要的存在理由是遏制俄罗斯。对俄罗斯扩张 的担忧持续弥漫于美国政界、学界和舆论界等。基辛格曾指出,帝国崩溃产 生的一种紧张源头,是式微中的帝国企图在周边邻国重振权势雄风。在原苏 联地区,“最惹人注目的地缘政治大动作是,俄罗斯企图恢复她过去在莫斯

[1]科控制的全部地区之霸权。” 这种认知至今仍没有发生根本性改变,体现 在美国政策话语中,即对中亚各国“独立”的一再保证。在《国家安全战略

[2]报告》中,特朗普政府指责俄罗斯寻求大国地位并在周边地区建立势力范围。 事实上,美国中亚政策的主要战略目标是防止俄罗斯重新控制中亚,降低中 亚国家对俄罗斯的依赖,打破俄罗斯对中亚任何形式的垄断,消除俄罗斯有

[3]关中亚是其势力范围的传统思维。 自中亚五国独立以来,没有美国总统到访中亚国家的先例,一定程度上 说明中亚不是美国对外战略的优先方向。2014年以来,尽管由于美国在阿富 汗问题上对中亚国家的需求有所减弱,导致中亚与美国在彼此外交中的地位 均有所下降,但美国没有表现出退出中亚“大博弈”的意愿。因此,特朗普 政府维持在中亚的战略存在这一基本目标没有发生变化。除了防止“传统的 俄罗斯帝国主义”复兴外,遏制伊朗和中国也是美国中亚政策的主要目标。 在特朗普看来,伊朗政权是“流氓”、“狂热”、“激进”和“凶残”的独 裁政权,其支持暴力、恐怖主义及该国潜在的核扩散危险对美国安全构成了 [1] [ 美 ]亨利·基辛格:《大外交》,顾淑馨、林添贵译,海南出版社,2012年版,第 834 页。7 H : LWH +R VH National Security Strategy of the United States of America S [3] 赵华胜:“中亚:谁的‘大游戏’?”,第92 页。

[2]

[1]严峻威胁。 由于对伊朗持顽固的敌对态度,特朗普已经宣布退出伊朗核协议。 在特朗普政府对伊朗敌视情绪不断加剧的情况下,美国排斥与挤压伊朗在中 亚地区的存在,同时强化对沙特和以色列的支持力度。 美国在中亚地区具有遏制中国的战略考虑,以图牵制中国对中亚地区的 经济影响力快速转化为政治影响力。随着“丝绸之路经济带”的深入推进, 中国与中亚各国在政治、经济和安全等层面的交往日益密切。虽然中美两国 在中亚地区保持一定程度的合作,但美国对中国在该地区经济影响力的提升 怀有戒心。即便美国在中亚地区没有针对中国采取遏制战略,但也明显采取 了针对中国“垄断”中亚事务的预防性措施。正如布兰克所言,美国的反“垄 断”,旨在实现阻止欧亚大陆上兴起一个对美国构成挑战的国家这一长期地

(二)政策原则:根据美国需求确定在中亚地区的利益

在中亚政策上,美国主要遵循的是根据自身需求决定利益的原则。美国 开始大规模介入中亚事务其实是被动的,此后也没有连贯的中亚政策,这是 因为美国参与中亚事务很大程度是以问题为导向,应势而为,按需调整。 在特朗普看来,美国过去在一些国际事务上的付出没有获得相应的回报, 因此美国需要有的放矢,进行适度和有选择的战略收缩。就中亚地区而言, 美国对安全的需求可能超过对经济、民主推广等的需求,成为特朗普政府在 中亚地区的主要利益。在此背景下,特朗普政府的中亚政策可能从奥巴马政 府实施的兼顾安全、经济与政治的均衡地缘策略,转向聚焦安全。这并不意 味着特朗普政府不关心其他领域,而是相比其他领域来说,由于特朗普政府 将打击恐怖主义作为美国对外政策中的最高优先事项,故其更关心中亚地区 对美国及其盟友安全的影响。

[1] The :hite +ouse, 5emarks by President Trump on ,ran Strategy,” 2ctober 13, 2017, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/10/13/remarks-president-trump-iran-strategy. (上网时间:2017 年 11 月 9日)

[2] Stephen Blank, 8.S. ,nterests in Central Asia and Their Challenges,” Demokratizatsiya, 9ol.15, 1o.3, 2007, p.314.

特朗普的主要幕僚对中亚事务并不陌生,这为美国中亚政策调整与实施 提供了有利条件。美国国防部长詹姆斯·马蒂斯曾作为海军陆战队指挥官参 加过海湾战争、阿富汗战争和伊拉克战争,2010年出任以中东、南亚和非洲 撒哈拉地区为责任区域的中央司令部司令,统领阿富汗和伊拉克两大战场战 事。2017 年 6月被任命为助理国务卿帮办的艾丽丝·威尔斯不仅是位职业外 交官和俄罗斯问题专家,而且还研习阿拉伯语、乌尔都语和印度语,且对中 亚事务有自己独到的见解。

(三)外交理念:去意识形态化倾向明显

无意以美国价值体系和民主模式改造中亚国家是特朗普政府中亚政策区 别于以往政府的一个明显特征。换言之,特朗普政府的中亚政策对意识形态 的淡化更为明显,而具有更为突出的以美国利益优先为特征的实用主义倾向。 由于美国习惯用自身意识形态审视其对外政策,故其以往中亚政策具有较强 的价值观色彩,具体表现为在中亚具有热切推广西式价值观的使命感。这在 克林顿政府、小布什第一任期内表现得非常明显。但由于美国在包括中亚在 内的地区推行民主价值观的努力并未收到预期效果,故2005 年后,美国决策 者虽然继续向中亚各国强调推进民主和人权事业的重要性,但也有意识地淡 化了向中亚各国施加强大压力、督促各国尽快推进民主化的做法。然而,淡 化并不意味着放弃。即便在小布什政府第二任期,美国也未摒弃希望在中亚 地区拓展民主价值观念的理念。奥巴马政府也仍旧将推进中亚国家的经济与 政治改革作为优先目标,并将促进中亚各国推进善治和尊重人权视为美国在 中亚地区的重要利益。 近年来,“阿拉伯之春”后的中东乱象、欧洲在遭遇难民危机后出现的 民粹主义倾向和政治右倾化等现象表明,西方式的民主价值观并不是保障国 家和平与稳定的灵丹妙药。加上美国自身的民主制度和人权保护存在不少问 题,故美对外推进价值观外交的意愿明显减弱。在此背景下,特朗普政府虽 然强调捍卫美国价值观的必要性,但无疑比奥巴马政府更少受到价值观与人 权等问题的影响,从而使其在处理对外事务时具有赤裸裸的功利主义色彩。 如 2016年底,特朗普竞选团队的外交政策顾问卡特·佩吉在访问莫斯科时明

确指出,美国过去在处理与中亚国家关系时,“经常虚伪地注重民主化、不平等、

[1]腐败和政权更替”。 这表明美国已承认过去在中亚地区推进民主价值观产 生了诸多负面结果。特朗普的就职演讲也印证了这一点,他表示“我们不寻

[2]求将自己的生活方式强加于人”。 在对外交往中淡化意识形态因素,不仅表现在特朗普政府的施政宣言中, 而且落实到了美国针对中亚周边地区的政策制定中。如在阿富汗问题上,特 朗普政府对于介入阿内部事务的态度较为谨慎,他认为,“按照我们(美国 ——引者注)自己的想象重建一个国家,而不是追求我们的安全利益”,是

[3]一件让人沮丧的事情。 不刻意追求美国政策与有关国家内部敏感问题相关 联,在特朗普政府中亚政策中有一定程度的体现。事实上,特朗普目前表现 出低调处理中亚地区人权问题与价值观外交的倾向,一定程度上增进了中亚

[4]国家对特朗普政府的好感。 这也表明,美国已调整了对中亚地区的认知、 理解和态度。随着人权和民主问题不再占据美国中亚外交的主导地位,美国

[5]的中亚政策的战术性日益明显。

四、结语

特朗普政府中亚政策的调整,不仅关系中亚及其周边局势的发展,而且 由于中亚处于“丝绸之路经济带”的核心区域,其演变无疑会对“一带一路”

[ 1] Cholpon 2rozobekova, Central Asia s ictators Feel Comfortable with Trump,” ecember 18, 2016, http://www.atimes.com/article/central-asias-dictators-feel-comfortable-trump/. (上网时间:2017 年 11 月 9日)

[2] The :hite +ouse, The ,naugural Address,” January 20, 2017, https://www.whitehouse. gov/inaugural-address.(上网时间:2017 年 12 月 1日)

[3] The :hite +ouse, 5emarks by President Trump on the Strategy in Afghanistan and South Asia,” August 21, 2017, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/21/remarks-presidenttrump-strategy-afghanistan-and-south-asia.(上网时间:2017 年 11 月 9日) [4] Cholpon 2rozobekova, Central Asia s ictators Feel Comfortable with Trump”. [5] Anna usarova, The 8SA and Central Asia: :hat :ill Be the Policy of . Trump s Administration ,” 2ctober 1, 2017, http://cabar.asia/en/anna-gusarova-the-usa-and-central-asia-whatwill-be-the-policy-of-d-trump-s-administration/ print 1.(上网时间:2017 年 11 月 9日)

建设产生影响。就积极方面的影响而言,主要体现在两个方面。其一,美国 淡化中亚政策的意识形态色彩、优先打击中亚极端主义可减轻中亚国家面临 的内外部安全压力,有助于各国政局稳定和政策连续,从而为中亚各国的发 展创造更为有利的地区环境;其二,美国削减对中亚国家的经济援助规模, 有助于增强“丝绸之路经济带”对于中亚国家的吸引力,推动它们参与建设 的热情。 但与此同时,不能排除美国中亚政策的调整可能给“丝绸之路经济带” 建设带来的消极影响。面对中国在中亚地区影响力的增强,美国将可能调动 更多资源促进中南亚的经济一体化,试图以此减少中亚国家参与建设“丝绸 之路经济带”的动力。对中国而言,如何有效协调“丝绸之路经济带”建设、 上海合作组织与中亚地区众多合作机制之间的关系,以及缓解美国带来的竞 争压力,将是“丝绸之路经济带”建设需要处理的重要课题。近年来,印度 一直致力于深化与中亚国家的合作关系,在美国将印度视为中南亚地区“最 主要战略伙伴”并希望其在地区事务中发挥更大作用的背景下,印度在中亚 地区的影响力有可能会获得明显提升。鉴于印度对“一带一路”的消极态度, “丝绸之路经济带”在中亚地区的推进,可能受到来自印度的竞争或干扰。 总之,在特朗普政府明确将中国视为竞争对手的背景下,中国需要密切 关注并科学评估美国的中亚政策走向,并据此拟定具有针对性和前瞻性的应 对措施,以保障“丝绸之路经济带”建设在中亚地区不断取得成效,并促进 中国与中亚各国之间的协同发展。 【完稿日期: 】 【责任编辑:肖莹莹】

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