中拉共建“数字丝绸之路”：挑战与路径选择
〔提 要〕促进中拉数字经济合作，推动“数字丝绸之路”建设，既为深化中拉经贸合作多元化和产业链整合提供了机遇，对提升发展中国家在全球数字经济治理中的地位也具有重要价值。中拉推进该领域合作建立在中国数字经济取得巨大成就并强调普惠性发展原则、双方关系转型升级与“一带一路”建设向拉美延伸的基础之上。当前中拉数字经济合作也面临着双方战略和法规差异、拉美数字基础设施相对落后、拉美政治和经济不确定因素增多等挑战。今后，中拉可以从进一步做好顶层设计、加大双方在ICT基础设施和数字贸易领域的合作、提升拉美数字能力建设等方面入手，加快推进中拉“数字丝绸之路”建设。
〔关 键 词〕“一带一路”、数字经济、“数字丝绸之路”、中拉合作〔作者简介〕楼项飞，上海国际问题研究院外交政策研究所助理研究员〔中图分类号〕'
〔文献标识码〕$
〔文章编号〕 （ ） 期
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数字经济 正在成为全球经济发展的重要引擎，引起世界各国广泛重视。
在 2017 年 5月“一带一路”国际合作高峰论坛上，习近平主席首倡共建“数字丝绸之路”，呼吁各国“坚持创新驱动发展，加强在数字经济、人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市建设，
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连接成21世纪的数字丝绸之路。” 随着中国与拉丁美洲和加勒比（简称“拉美”）国家《“一带一路”特别声明》的发表，“一带一路”倡议正式向拉美延伸，双方将在该框架下进一步深化数字经济领域合作，共建“数字丝绸之路”。当前，中拉“数字丝绸之路”建设尚处于起步阶段，及时对双方数字合作面临的各种问题进行探讨，对“数字丝绸之路”行稳致远颇有现实意义。
一、拉美数字经济发展现状与挑战
根据拉丁美洲和加勒比经济委员会(简称“拉美经委会”)发布的《2018年拉丁美洲和加勒比数字议程监测》报告，拉美国家在数字应用方面取得了很大进展，但同时也面临着各类挑战和障碍，主要体现在以下三个方面：
第一，拉美各国虽已加大对科技创新公司的扶持，但其数量和质量仍差强人意。该地区的大多数公司仍然停留在对信息通信技术（Information and Communications Technology，简称ICT）的基本使用层面（计算机和互联网），很少有企业能对ICT进行更为复杂的运用，诸如可增加企业价值和提高生产
力等方面的应用。[2]拉美地区的电子商务活动发展也仍较为迟缓。联合国贸
易和发展会议（UNCTAD）B2C电子商务指数显示，拉美地区的得分仅为47 分，
低于世界平均水平（54分）。其中，个人支付账户拥有率和邮递服务两项指
标是阻碍拉美地区电子商务发展的最大制约因素。[3]
第二，ICT基础设施和人力资本是阻碍拉美电子政务发展的主要因素。
根据联合国电子政务调查报告（2016年）[1]，拉美整体处于电子政务发展指数（EGDI）的中高端位置，但是尚无一国处于极高EGDI值（大于0.75）的序列。
2014—2016年，拉美地区的得分从0.49 上升至0.51。除了海地（低于 0.25）之外，其他国家均处于中、高分值区间内。在这一时期，拉美的在线服务方面取得了缓慢进展，而ICT基础设施和人力资本落后是制约拉美电子政务发
展的最大障碍。[2]第三，拉美在数字治理方面虽取得一定进步，但也面临一些挑战和不足。例如，拉美在地区和次地区层面的应急减灾合作已对ICT有所应用，但在为决策提供全面信息、向弱势群体提供即时信息等方面仍挑战不小。拉美多国推动 ICT应用于教育领域并取得一定进展，但在应用创新、教育资源共享和
数字文化交流等方面仍颇为落后。[3]此外，拉美国家要缩小其与发达国家之间、地区内各国之间以及本国内部的数字鸿沟也仍然需要长时间不懈努力。首先，拉美国家2014 年在 ICT 领域的消费金额约为1330亿美元，但其中用于购买硬件设施的费用占到63%，用于购买软件和ICT服务的费用分别只占16% 和21%。这与美国等发达国家形成了鲜明的对比，例如美国硬件设备基础较好，其在ICT 方面的大部分
支出都用于购买软件和服务。[4]其次，从宽带服务的质量来看，拉美各国与世界领先国家之间亦存较大差距。一方面，拉美宽带质量最高的两个国家只有 15%地区的带宽高于15Mbps，而最差的国家仅有 0.2% 地区的带宽高于
15Mbps。与之形成鲜明对比的是，全球最先进的10 个国家 50% 以上用户的带
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宽都高于15Mbps。 另一方面，在拉美国家使用家庭宽带连接互联网仍然不易，
受制于经济条件和地理位置等因素，仅一半家庭能享受此项服务。[2]综上，为进一步提高数字应用和缩小数字鸿沟，拉美国家需要加大在ICT基础设施领域、人力资源培训等方面的投入，加快制定和完善本国数字经济发展战略，积极寻求国际合作以弥补资金、技术和经验的不足。当前，中国正在发掘与“一带一路”沿线国家在数字经济方面的合作潜力，共同建设“数字丝绸之路”。“数字丝绸之路”是ICT快速发展和数字经济重要性不断提升的产物，为推进“一带一路”建设提供了新路径。相对于拉美国家，中国在数字经济发展方面具有一定技术优势和资金优势，可向中拉数字经济发展合作提供巨大支持。
二、中拉共建“数字丝绸之路”是双赢和多赢的选择
当前，中国和拉美各国都把促进经济结构调整和转型升级视为实现经济可持续发展的重要路径，而发展数字经济正是其中的重要驱动力。促进中拉数字经济合作，推动“数字丝绸之路”建设，不仅有利于各自实现经济可持续发展的目标，也有利于双方经贸关系的进一步整合和多元化发展。具体来看，其价值体现于以下两方面：
第一，有利于促进中拉经贸合作多元化和产业链整合。首先，数字经济
的发展为中拉经贸合作开拓了新领域，提供了新平台。2012年以来，在大宗产品价格下降和中国市场需求结构性调整的共同作用下，中拉贸易额在2014年达到2636亿美元的历史最高水平之后连续两年负增长，优化中拉贸易结构、
促进双方贸易多元化的紧迫性进一步提升。2015年 1月，中拉双方共同制定
并发布的《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》指出，双方要“在
保持传统贸易基础上加强服务贸易和电子商务合作，促进贸易平衡发展”。[1]当前中拉贸易仍然表现为产业间贸易特征，即中国主要向拉美出口工业制成品，进口初级产品。虽然大部分拉美国家对华贸易处于逆差，但是对中国农
牧业产品出口已成为该地区国家重要的贸易顺差来源，2016年双方在该领域的贸易额接近 230 亿美元。[2]随着中国城市化进程加快和中产阶层的持续扩大，中国对高品质农牧产品的需求将进一步提升，中拉在该领域的贸易合作具有很大潜力。中拉跨境电商的发展无疑将为更多拉美特色商品和高附加值产品进入中国市场提供更多便利。
其次，拉美国家积极推进数字经济战略为中国ICT企业开拓拉美市场以及促进双方产业链融合提供了机遇。外国直接投资既是发展中国家重要的融资渠道，也是实现技术转让、实现跨国产业链整合以及掌握新的商业模式和管理运行体系以提高国家竞争力和生产力效率的重要方式。近几年来，在宏观经济和政策前景不明确等因素的影响下，拉美地区的外国直接投资连续五
年下滑，2016年同比减少 14%。[3]在此背景下，中国对拉美的直接投资保持了稳中有升的态势，有助于其缓解外国直接投资减少的压力。中国对拉美地区的直接投资正在朝着多元化趋势发展，中国企业对拉美矿业和能源等方面投资的比例在减少，而对电信、不动产、食品和可再生能源等领域的投资兴
趣在不断提高。[4]拉美已经成为了中国第二大投资目的地，中国不断加大对拉美包括 ICT在内的各领域投资，将给拉美国家数字产业化和产业数字化带来积极影响。
最后，中拉金融合作将为拉美ICT基础设施建设提供资金支持。ICT基
础设施落后是困扰拉美数字经济发展和缩小数字鸿沟的重要因素，包括通信
设施在内的基础设施建设是中国对该地区投资的重点领域之一。2002—2012年，该地区各国在基础设施领域的平均投入只占其国内生产总值（GDP）的
2.7%，其中 ICT基础设施的平均投入仅约占GDP 的 0.5%。[1] 为了满足 ICT 基础设施建设的需求，拉美各国必须加大对该领域的投资力度，通过多渠道融资以满足不断增长的资金需求。金融合作是推动中拉关系进一步发展的三大引擎之一，中国充沛的外汇储备为实现中拉资金融通提供了有力保障。
第二，有助于提升发展中国家在全球数字经济治理中的地位。近几年来，数字经济虽然在全球范围内迅猛发展，但相应的国际规则制定却处于相对迟缓的状态。数字经济发展在打破了现有的经济和社会发展格局的同时，急需形成相应的国内和国际规则去引导它向着健康有序的方向发展，尤有必要在数字贸易规则制定、数据的安全和保护以及信息网络的发展与安全等方面开展国际合作，构建数字经济时代的国际规则。
在数字经济发展领域，发达经济体在ICT、资本和人才方面具有先天的领先优势，已成为该领域国际规则制定的重要参与者甚至是引领者，其参与和引领制定的相关规则主要为维护其在该领域的优势地位。以美国为例，其近年来主导数字贸易规则制定进程特点有三：第一，率先提出体现自身优势的数字贸易定义，把美国在这一领域具有领先优势的大部分业态囊括其中；第二，利用美国主导的经贸谈判，力推以电子商务章节下的独立条款规定数字贸易规则；第三，以美国在数字贸易领域的商业利益为优先，为维护美国
优势地位而量身定制相关规则条款。[2]发展中国家只有尽早参与数字经济领域的规则制定，才能切实维护自身利益。中国作为最大的发展中国家和全球第二大数字经济体，需要积极参与数字经济国际规则制定，增强发展中国家在该领域的话语权。中拉数字经济
合作的深入开展不仅有利于释放数字红利，也有利于发掘双方在数字贸易和网络空间治理中的共同利益。
三、中拉数字合作战略对接的可行性
中拉开展数字经济合作既得益于中国数字经济发展所取得的巨大成就及所秉持的普惠性发展原则，也根植于十八大以来中拉关系全方位、多层次良性互动态势，其既符合世界经济发展趋势，也符合中拉双方现实需求。
首先，中国数字经济发展取得巨大成就并坚持普惠性原则，这有利于中拉在该领域推进合作。根据国家互联网信息办公室发布的《数字中国建设发
展报告（2017 年）》，2017年中国数字经济规模达到27.2 万亿元，同比增长 20.3%，GDP 占比达到32.9%，已成为推动经济转型升级的重要引擎。中国信息消费规模的增速是本国最终消费增速的2倍左右，移动支付交易规模居全球首位。中国网信企业的整体实力和全球竞争力也在不断提升，中国已有
7家互联网企业的市值跻身全球20 强。[1]在取得本国数字经济发展巨大成功的同时，中国正在积极推动全球数字经济治理，打造数字经济合作平台，让
更多国家能够享受数字经济发展带来的红利。2016年 9月在杭州举办的二十
国集团（G20）峰会发布了《G20数字经济发展与合作倡议》。中国外交部和国家互联网信息办公室于2017 年3月共同发布的《网络空间国际合作战略》，在分析网络空间国际合作的机遇与挑战的基础上，提出了网络空间国际合作
的基本原则、战略目标以及行动计划。[2]其次，推动中拉数字经济合作并非另起炉灶，而是伴随着中拉关系转型升级以及“一带一路”建设不断推进的水到渠成之举。中拉在ICT 领域的合
作始于 20 世纪 80年代末。中国与巴西于1988 年 7月签订联合研制地球资源卫星协议，两国合作成为高科技领域南南合作的典范。此后，中国与阿根廷、
委内瑞拉等其他拉美国家也在卫星通信领域开展合作，并取得良好成绩。[1]进入 21世纪以来，随着中国ICT行业的快速发展，中拉在该领域的合作也不断深化，逐渐成为双方提升经贸合作的重要组成部分。《中国对外投资合作
发展报告（2017）》中相关数据显示，截至2016年末，中国在拉美信息 软件和信息技术服务业的投资存量为380.2亿美元，占中国对该地区直接投资存量的 18.4%。[2]华为、中兴等中国通信科技巨头在拉美通信设备制造业和通信服务业市场的影响力和市场占有率也在不断提升。
随着“一带一路”建设成效和影响力不断扩大，拉美各国对参与“一带一路”建设的积极性不断提高。阿根廷总统毛里西奥•马克里和智利总统米歇尔 •巴切莱特以及近20位拉美国家政要和地区组织负责人参加了2017 年
5月在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛。2018年 1月，在智利首都圣地亚哥举办的第二届中国—拉美和加勒比国家共同体论坛（简称“中拉论坛”）通过并发表了《“一带一路”特别声明》，拉美作为“海上丝绸之路的自然延伸和‘一带一路’国际合作不可或缺的参与方”的地位进一步明确。
作为打造“21世纪海上丝绸之路”的重要抓手，“数字丝绸之路”建设将进一步拉近中拉关系，促进中拉经贸、科技、教育和文化领域合作的便利化，以及共同分享数字经济的发展成果。
四、中拉数字经济合作的障碍与挑战
当前中拉数字经济合作仍处于起步阶段，在助推“一带一路”向拉美延伸及中拉关系转型升级过程中仍然面临众多障碍与挑战。前文已述拉美地区数字应用发展的不足，其对中拉数字贸易合作亦有不利影响。仅就中拉数字
经济合作而言，挑战因素主要在以下三方面：
第一，政策和法规差异可能影响中拉数字合作发展。一方面，与全球数字经济发展的现状类似，虽然中国和大部分拉美国家都已经开始制定和实施数字经济发展战略，但其内容大多针对本国的数字基础设施建设和数字能力提升，较少涉及跨国或跨地区的互联互通等内容。另一方面，由于当前数字经济的发展速度要远快于相关法规和政策的制定，全球数字经济治理仍处于各方博弈阶段，各国在涉及跨境电子商务和数据流动、隐私和知识产权保护等相关领域的规则制定存在较大分歧，这将给跨国数字贸易和投资带来障碍。
第二，拉美 ICT基础设施相对落后掣肘中拉数字合作。“数字丝绸之路”建设的前提就是实现基础设施的数字化、网络化和智能化，形成真正意义上
的互联互通。[1]从拉美地区内部看，当前拉美数字化基础设施建设处于相对
落后且国家间、城乡间和贫富家庭间发展不平衡的状态。[2]这一现状虽然为中拉在该领域开展合作带来了机遇，但从总体上看既不利于拉美国家的转型发展，也不利于中拉数字经济合作的全面开展。此外，中国与拉美地区之间的信息通信网络建设明显滞后，这同样不利于深化数字经济领域的合作。海底光缆是全球通信最重要的信息载体，已成为中国与全球连接最重要的方式。目前，从中国出发的海底光缆可以直接通达亚洲沿海地区、北美洲、欧洲和
非洲，但与南美洲的连接仍需通过转接才能实现。[3]随着中国与拉美交往的日益密切，以及中国互联网企业不断拓展拉美市场，中拉互联网流量将不断提升，对于实现数字互联互通的需求将日益紧迫。
第三，拉美政治和经济中不确定因素增多或将阻碍中拉数字合作。从政治因素方面看，近几年来拉美左翼和右翼政党间的斗争更趋激烈，传统政党影响力不断下降，社会矛盾和分歧进一步凸显，以拉美和加勒比国家共同体（简
称“拉共体”）为代表的地区一体化进程遭遇挫折。中拉双方数字经济合作
难免受到拉美国家和地区政局变动影响。[1]从经济因素方面看，虽然2017 年拉美地区经济出现了触底回升迹象，但从2018年高开低走的经济增长表现看，拉美地区要摆脱自 2008年全球金融危机以来经济复苏乏力的局面仍面临众多挑战。拉美经委会一份近期报告认为，在全球经济的不确定性增加、发达国家与新兴经济体的经济活力减弱、国际金融市场波动性增加、地区内国家受
大宗商品价格下降以及融资成本增加等因素的共同作用下，2019年拉美地区经济增速预计为1.7%，比 2018 年 10月公布的增速降低了 0.1%。[2] 鉴此，在内外不确定性因素增多的背景下，拉美地区的政治和经济走向日趋复杂多变，这无疑会给中拉数字经济合作带来不小挑战。
五、推进中拉“数字丝绸之路”建设的路径选择
中拉进行数字经济合作，共建“数字丝绸之路”，虽为双方实现多层次和多元化的互利共赢合作提供了机遇，但也应正视存在的困难和阻碍，并寻求解决之道。中拉可结合“一带一路”所秉承的“共商、共建、共享”原则，以现有的双边和多边合作机制为依托，进行数字经济发展的项目整合和战略对接，共同推进数字经济合作。中拉数字经济合作需要不断总结经验，通过磋商和谈判等方式制定或细化符合双方利益的规则，并逐渐使其融入全球数字经济治理的框架体系之中。
第一，做好顶层设计，进一步推进中拉数字化战略和相关法规对接。从第二份《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》和《中国与拉共体成员国优先领域合作共同行动计划（2019—2021）》等纲领性文件中可以看出，信息技术和数字经济已成为中拉合作的重要组成部分。当前，中国通过出台《国家
信息化发展战略纲要》《“十三五”国家信息化规划》《网络空间国际合作战略》等指导性文件，不断完善数字中国建设和数字领域国际合作的顶层设计。拉美国家于 2018 年 3月召开第六届拉美信息社会部长级会议，通过了第六份《拉美和加勒比地区数字议程》。该议程确立了拉美地区2018—2020 年数字议程的7大领域（包括数字基础设施、数字化转型和数字经济、地区数字市场、数字政务、文化融合与数字技能、新兴可持续发展技术以及信息社会治理）以及 30 个行动目标。[1]中拉实现数字化战略对接，是推动双方开展数字经济合作，共建“数字丝绸之路”的重要步骤。中国数字经济发展所形成的中国经验和中国模式，对于迫切希望调整经济结构、重塑发展模式以及促进社会协调发展的拉美国家来说，具有很高的参考价值。中国与拉美各国政府可以进一步深挖双方数字议程中的利益契合之处，探讨双方在信息技术和数字经济领域开展合作的机遇和挑战，逐步制定符合双方利益的数字化合作议程。
第二，进一步加强在ICT基础设施领域的合作。一方面，除继续加强中拉在卫星通信领域的合作外，双方可以进一步加快跨太平洋海底光缆铺设的可行性研究。智利政府已开始就跨太平洋海底光缆项目开展路线和可行性前期研究，也在寻求合作伙伴和融资支持，其方案之一是铺设由上海到智利的总长为 22800 公里、投资额约为5 亿美元的海底光缆。[2]2017 年，华为根据协议就该项目向智利政府递交了可行性研究和成本估算的前期研究方案。中智跨太平洋海底光缆项目如能最终实施，将对实现智利及南美各国与亚太国家间的信息互联互通起到极大推动作用。另一方面，加大中拉在ICT 基础设施建设领域的技术和融资合作。中国在ICT基础设施建设领域拥有华为、中兴等实力雄厚的企业，它们不仅已成为拉美通信技术和终端市场主要的产品和服务供应商，而且还通过与欧洲电信运营商合作的方式开始参与拉美地区
新一代网络构建和技术标准的制定。今后，中国可以进一步加大对信息技术企业走出去的扶持力度，鼓励它们为当地的数字化发展提供更多技术支撑。此外，中国也可以利用自身参与或主导的国际多边金融机构、设立的专项贷款和合作基金以及政策性和商业性银行，为拉美ICT基础设施建设提供灵活多样的融资支持。
第三，进一步利用平台经济和加强数字能力建设合作，以促进贸易畅通和民心相通。一方面，双方可以积极利用跨境电商平台，为推动中拉贸易提质升级做出贡献。正如马云所说，过去很长一段时间全球化只让少部分发达国家和大型企业收益，而互联网和电子商务让发展中国家、中小企业和年轻
人都受益。[1]中拉双方可以利用淘宝网等电商平台，为双方商品打开对方市场提供更为便捷和多元化的渠道。另一方面，在官方层面加强数字能力建设合作的同时，可以鼓励有能力的企业加大对该领域的投入。华为在这方面已有较成功的经验，其通过设立在巴西圣保罗州坎比纳斯市的研发和培训中心，每年培训超过 2000 名 ICT人才，还通过与巴西高校及科研机构建立联合实验室、网络技术学院以及项目合作等方式开展合作，对当地的税收、就业、人
才培养和技术水平提升等贡献巨大。[2]