欧盟推动 WTO改革：主张、路径及影响
〔提 要〕欧盟在多边贸易体制受保护主义和单边主义威胁之际，率先提出WTO改革方案，其主张包括：强化对“扭曲市场”行为的监督；对“发展中国家”重新分类；实行“灵活的多边主义”，推进诸边谈判；提高争端解决机制的效率和透明度等。欧盟的主张与其近年来贸易政策的调整一脉相承，推动WTO改革的路径呈现出内部改革先行、积极拓展双边和灵活协调多边的三位一体特征，有助于将各方从“关税战”前线拉回到理性的“规则谈判”上来。但欧盟推动WTO改革本质上立足于其自身利益考量，其局限性无助于真正解决当下WTO和贸易自由化的困境。
〔关 键 词〕欧盟、WTO改革、贸易政策〔作者简介〕石岩，中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员〔中图分类号〕)
〔文献标识码〕$
〔文章编号〕 （ ） 期
当前，在美国贸易保护主义和单边主义政策的压力及欧盟等其他西方力量的推动下，世界贸易组织（WTO）改革上升为全球优先议题。欧盟作为多边贸易体制的受益者、维护者和多边规则的倡导者，在推动WTO 改革进程中的作用举足轻重。剖析欧盟关于WTO改革的具体主张和推进举措，有助于理解欧盟立场及其行为逻辑，寻找中国与欧盟合作推动WTO 改革的方向。
一、欧盟WTO改革方案的提出
特朗普上台后实施以“极限施压”为特点的贸易保护主义政策，以“国家安全”为由对各贸易伙伴进行贸易调查，威胁加征关税。更为严重的是，特朗普延续了奥巴马政府阻挠WTO争端解决机构上诉法官任命的做法，以此逼迫各方解决美国的不满，尤其是有关WTO 的“司法越权”（judicial overreach）问题，美国认为 WTO对成员的国内法进行“重新审查”（de novo review），“在对争端的解决不必要的问题上发表咨询性意见”或“附带判决”（obiter dicta），以及“上诉机构声称其报告有权作为先例”等做法是上诉机构“在创造自己的规则”。如今，上诉机构仅剩下3名法官，勉强达到审理案件的最少数量，而其中两名法官将于2019 年 12 月 10 日任期结束，届时若仍无新法官上任，上诉机构乃至WTO将陷入实质性瘫痪。
WTO面临的危机引发欧盟担忧。虽然美欧曾共同主导了国际多边贸易体制的建立，但相对美国，欧盟更尊重并维护多边贸易体制权威，即便在美国咄咄逼人的贸易制裁压力下，仍强调多边贸易规则和秩序的重要性。在欧洲，主张必须强硬回击的学者以及担心连锁报复将破坏WTO体系或者已经开始探
[1]讨“后WTO时代”的学者都认同一点：捍卫WTO规则才符合欧盟的长远利益。
在美国威胁加征关税的压力下，欧盟一方面与美国进行双边试探和磋商，另一方面也担忧并酝酿挽救WTO 机制。欧盟委员会（European Commission）
意识到美国正在背弃现有的多边贸易体制和规则，一度犹豫是否还能依靠WTO 解决美欧贸易争端。2018年 5月，美国仍未在加征钢铝关税上给予欧盟永久豁免权，欧盟委员会主席容克（Jean-claude Juncker）表示，欧盟“除了发起 WTO 争端解决诉讼已别无选择”。[1]欧盟委员会贸易委员马尔姆斯特伦（Cecilia Malmström）则表示，“欧盟的回应将遵守 WTO规则”，但“不会在 WTO发起争端解决诉讼，因为美国的做法明显与各方认同的WTO 规则背
道而驰”。[2]口径的不一致体现出欧盟对WTO机制有效性的担心。欧洲理事会（European Council）于 2018 年 6 月 28日通过决议，面对贸易摩擦升级，为维护基于规则的多边体系，建议欧盟委员会针对WTO 的几大关键职能领域提出综合性改革方案，包括：更灵活的谈判，对产业补贴、知识产权和强制技术转让等问题设立新规，降低贸易成本，针对“发展中国家”身份问题的新方案，建立更加有效、透明的争端解决机制以确保公平竞争，提高 WTO 的透明度和监督职能等。[3]欧洲理事会的决议标志着欧盟成员国对 WTO 改革的意义及方向达成一致。欧洲议会（European Parliament）也认为，以 WTO为载体的多边贸易体系是国际贸易的最佳选择，呼吁欧盟委员会和其他WTO成员共同解决上诉机构所处困境，主张美日欧三边合作解决“不
公平贸易行为”问题，并推进多边贸易议程。[4]基于欧盟三大机构的一致立场，欧盟委员会于2018 年 9 月 18 日提出欧盟关于 WTO 改革的方案，即《WTO现代化：欧盟未来方案》（以下简称“欧
盟方案”），包括以下主张：
第一，强化对所谓“不公平贸易行为”的打击。“欧盟方案”指出，WTO的监督机制失灵，无法保证成员将其补贴情况通报贸易伙伴，以致无法彻底解决某些成员产业补贴、国有企业问题以及“扭曲公平竞争”的做法；建议改善透明度和补贴通报，约束国有企业，主张制定新规解决服务和投资壁垒，包括强制性技术转让和数字贸易壁垒，呼吁解决国际社会的可持续发展目标
问题，尤其是取消渔业补贴。[1]第二，重新制定“发展中国家”的标准和待遇方案。“欧盟方案”指出， “对发达国家和发展中国家无差别的区分已经不能反映一些发展中国家经济
快速增长的现实”，从而造成“谈判障碍”，建议：1.鼓励成员“毕业”，不再享受特殊和差别待遇，提供预期能够全面履行《WTO协定》所有义务的
详细路线图，并将此点纳入对该成员贸易政策的审议进程；2.未来协定中的
特殊和差别待遇应有“时限”，并考虑成员数量和协定的自由化水平；3.要
[2]依据一系列的详细分析来决定是否在现有协定中给予额外特殊和差别待遇。
第 三， 以“灵 活 的 多 边 主 义” 推 进 诸 边 谈 判（plurilateral negotiations）。“欧盟方案”指出，wto 谈判功能受阻，多边协定谈判成果寥寥无几，主要原因在于协商一致原则限制了谈判成果的达成。因此，谈判方式需增加灵活性，在无法获得多边协商一致的领域，应积极支持并推进
[3]诸边谈判，谈判对所有成员开放且谈判成果在最惠国基础上可以适用。 对此，马尔姆斯特伦曾表示，“WTO成员应该可以自由地以不同速度前进，在不同
的时间统一并达到标准，从而在关键领域的谈判取得进展。”[4]
第四，挽救争端解决机制，化解其停摆危机。“欧盟方案”对争端解决机制的改革建议主要是回应美国对WTO上诉机构的不满，建议主要包括：1.《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）第17.5条可改为“在任何情况下，有关程序不应超过90天，除非案件当事方成员同意”；2.针对即将离任的上诉法官的过渡规则，建议规定，即将离任的上诉法官应完成其任期内已召
开一次听证会且未决的上诉案件的审理；3.针对“上诉机构作出对解决争端不必要的、冗长的咨询性意见或附带判决”的问题，建议DSU 第 17.12 条的
表述加上“在解决争端的必要程度内”；4.针对“上诉机构对于事实的审查和对成员国国内法的重新审查”问题，建议澄清应限于“专家组报告中所涉
及的法律问题和专家组所作的法律解释”，其中不包括国内措施的含义；5.建立上诉机构和 WTO成员定期交流机制，对系统性问题或法理发展趋势交换意
[1]
见；6.对于上诉法官独立性问题，建议任期只一届 但每届任期时间可增加
至6至8年。[2]
总体来看，欧盟想通过WTO改革实现三大目标：一是化解美国对WTO 的不满，避免争端解决机制瘫痪；二是更新规则，压制“不公平贸易行为”和“发展中国家”身份带来的贸易优势；三是更灵活务实地推进贸易自由化谈判。
二、欧盟推动WTO改革的动因
在美国推行单边主义和贸易保护主义政策背景下，欧盟一方面力图保住全球多边贸易体系，另一方面，其本身也认为全球经贸格局已发生深刻变革， WTO的有关规则亟需更新，迟迟没有进展的新一轮全球贸易自由化谈判也应寻求新的方式实现推进。
（一）多边贸易体系瘫痪对欧盟经济不利在全球几大经济体中，欧盟对外贸依存度最高，对外贸环境的变化更为
敏感，进出口均依赖以规则为基础的国际贸易。[1]根据世界银行发布的2016年货物和服务出口对国内生产总值（GDP）增长的贡献率，美国为11.9%，中国为19.7%，日本为16.1%，加拿大为31%，欧盟则高达43.2%；欧盟各成员国中，德国为 46.1%，法国为 30.2%，意大利为 29.8%，荷兰达到 82.4%。[2]2008 年金融危机后，就货物和服务出口对GDP增长的贡献率来看，美国和加拿大增幅平缓，分别低于1% 和3%，日本增长也不到 4%，2015—2016 年间甚至出现下降，中国下降了近5%，欧盟则逆势而行，持续增长了近 10%。[3]
对欧盟而言，多边贸易体系的正常运转不仅是全球贸易正常开展的保障，也是防止“霸凌”行为的屏障，一个失去多边贸易体系规制的美国可对欧盟
任意施压。2018年底，美国仍未结束关于汽车进口的“232调查”，德国三
大车企等不及欧盟官方与美国磋商，高管亲赴华盛顿进行游说。[4]此外，根
据国际货币基金组织（IMF）2018年 10月发布的《世界经济展望报告》预测，
2019年欧元区经济增速将继续放缓，从2% 下降到 1.9%。[5] 由于货币政策和财政政策空间有限，内部结构性矛盾仍无改观，欧盟必须竭尽全力维护对自己有利的外部贸易环境，以维持经济和就业的稳定，避免令已经深陷重重危
机和矛盾的欧洲一体化雪上加霜。[1]
(二）新兴市场国家竞争优势上升促使欧盟酝酿修改贸易规则新兴市场国家在国际贸易中的竞争力提升，尤其是中国、印度等在中高端制造业领域也崭露头角，令欧洲国家倍感压力，表面上指责“产业补贴”和“强制技术转让”等问题，实则不满国际产能格局、技术力量的变化冲击其原有经贸优势，因此酝酿修改贸易规则。欧盟委员会于2017年发布了《驾驭全球化反思报告》，既不是要像美国那样“边缘化”多边机制，也不是对这些机
制予以“无条件支持”，而是在维系这些机制存在的基础上对其进行修改。[2]马尔姆斯特伦表示，“非西方国家正在快速发展，奋起直追……我们却还在用 1995年的规则，几乎没有更新和改变，有些甚至仍和1947 年一样。”[3]
欧盟不具备超级大国的综合实力以在谈判中占据明显优势，其在国际政治中最大的资本就是“规范的力量”，通过将自己的利益诉求转化并推广为约束各方的国际规则，继而依靠并维护“基于规则”（rules-based）的国际秩序来实现利益最大化。因此，欧盟对WTO的改革不仅是要在中短期保持这一多边贸易机制的稳定，还着眼于从长期塑造全球化，保证贸易规则对其有利，以此作为应对国际经济格局变革及新兴市场经济体竞争优势的工具。（三）全球贸易自由化谈判进展缓慢驱动欧盟寻求高效谈判模式欧盟受益于高标准的多边贸易协定，因而一直积极推动谈判，力图扩大国际市场准入。随着产业竞争力增强以及欧盟对贸易谈判权的掌控，为寻求更广阔的国际市场，欧盟对全球贸易自由化的雄心甚至一度超过美国。然而，近年来，欧盟推动全球贸易自由化的努力受挫，WTO框架下既有谈判模式难
以克服新旧矛盾，全球贸易自由化进程停滞不前。发达国家和发展中国家之间以及美欧之间仍无法弥合农业等领域的深刻分歧，同时，全球经济增长的“蛋糕”缩小，利益分配难平衡，反全球化民粹主义兴起，不论是WTO 框架下的多边谈判还是区域贸易协定谈判，甚至美欧之间的自贸谈判都缺乏政治和社会资本。
2017年在布宜诺斯艾利斯举行的第11 届 WTO部长级会议上，马尔姆斯特伦指出，WTO面临的一个根本性问题是“无法讨论成员的关切并就努力的
方向达成一致”。[1]大会闭幕时，马尔姆斯特伦对此次会议连解决有害渔业
补贴都没有取得成果表示失望。[2]因此，与“多速欧洲”理念或“竞争性自由化”策略类似，欧盟主张在WTO平台上通过诸边谈判的方式，允许一部分成员先就一些议题进行谈判，减少利益分歧对谈判进程的阻碍，以提升WTO实现贸易自由化的效率。
综上，欧盟之所以能够先于其他经济体，在短时间内提出一个形式上较为完整的改革方案并积极推动，关键在于其自身对多边贸易规则也确实有新的诉求，并已酝酿数年。
三、欧盟推动WTO改革的路径
将欧盟的 WTO改革主张及实践放到其近年来整个贸易政策的革新过程中看，可发现欧盟采取了“内部—双边—多边”三步走策略，内外一体，层层推进， WTO改革不过是强化其贸易政策的最后一环，是欧盟内部贸易政策更新在国际层面的投射。
（一）内部改革先行，升级贸易政策工具“欧盟方案”浓墨重彩地阐述了如何解决“扭曲市场”的政府补贴问题，事实上，欧盟内部对“贸易防御工具”（Trade Defence Instruments, TDI）早已更新完毕。TDI是当欧盟产业受到“倾销”和“补贴”的进口伤害时，为产业再造一个具有竞争力的环境而采取的政策和措施，包括反倾销、
反补贴和保障措施（safeguards）三项内容。2015年至2016年，关于中国“市场经济地位”问题的争论激烈，尽管2016年欧洲议会全体会议以压倒性票数通过非立法性决议，拒绝承认“中国市场经济地位”，并呼吁欧盟采取反倾销措施，但欧盟委员会彼时并未如美国一样立刻执行，而是着手在内部升级
TDI，以建立新的比价标准。[1] 早在 2016 年 4月，欧盟委员会就提出对现有TDI 进行立法修改的建议。2017年底，欧盟委员会、欧洲议会和欧洲理事会就“TDI 现代化”达成共识，[2]2018 年 6月，欧盟新 TDI 正式生效。
升级后的 TDI不纠缠于判断“市场经济”或如何解释“第三国比价”的适用期问题，而是引入“重大扭曲市场行为”概念，以此作为判断是否构成“倾销”并取消“低税率原则”的新标准。另外，在所有的反补贴调查中，欧盟委员会都将取消“低税率原则”，以加强对国外补贴的打击力度。这意味着，欧盟将由内而外推行“扭曲市场行为”这一概念，在WTO层面淡化“市场经济”这一各方争议且难以操作的标准，保证对中国征收双反关税的“合法性”，
甚至会令针对中国的双反关税不减反增。[3]
（二）拓展双边经贸伙伴关系，以双边标准压多边
除了更新TDI，金融危机后，欧盟还加快推进双边自贸协定谈判，在全球经贸不景气的情况下，尽可能营造对其有利的贸易环境和伙伴关系。目前欧盟仍与20多个国家或地区进行着自贸谈判。有观点认为，欧盟是拥有最多双边贸易协定的贸易主体，因此不论是遭遇WTO瓦解还是面临一个没有美国的WTO，欧盟都不会是最惨的一个，仍可正常开展对外贸易。[1]欧盟—韩国自贸协定就将欧盟对韩贸易从2011 年 116亿欧元的逆差扭转为2016 年 31 亿欧元的顺差。
此外，欧盟—加拿大“综合性经济贸易协定”（CETA）和“欧日经济伙伴关系协议”（Eu-japan Economic Partnership Agreement, EPA）还具有
长远的战略考量。2017年 2 月 15日，欧洲议会通过了CETA，该协定内容包括：减免 99% 的关税，获益企业广泛；[2]为欧盟企业提供史无前例的政府采购准入优惠；在不降低标准的前提下减少企业支出；改革投资保护机制，严格规定了政府为公共利益进行监管的权利，设立投资法院体制（Investment Court System），取代了在传统欧盟投资协定中广泛存在的投资者—东道国投资争端解决机制（ISDS）；保护民众在工作和环境上享有的权利，为可持
续发展建立了新的全球标准。[3]容克表示，“这项协定包括我们所要的贸易政策各项内容……同时也是展现我们价值观、驾驭全球化并塑造全球贸易规
范的工具。”[4]
如果说 CETA有助于欧盟实现为全球贸易设立新标准的战略目标，那么
EPA 则更具地缘政治考量。[1]在这一协议中，为制度化欧日战略盟友关系，切实推进欧盟的“亚洲战略”，增强其在亚太地区的经济和政治存在，巩固与其价值观一致且支持全球化的西方伙伴的关系，并避免在中美之间选边，团结中美之外有助于塑造全球化进程的力量，欧盟对日本核心利益诉求的照顾与满足要多于日本对欧盟妥协，如欧盟几乎完全满足的日本对欧盟汽车市场开放的要求，但日本并未完全满足欧盟对日本食品和农产品市场以及公共
采购市场的要求。[2]
（三）灵活协调多边，组建多重改革阵营
在 WTO改革问题上，各方立场共识和差异并存，对此，欧盟突出其务实态度和灵活性，就改革议题侧重的不同组建或参与不同的“意愿联盟”，以求提高协商和行动效率。
1. 组建针对“不公平贸易行为”的美日欧改革阵营。尽管欧日与美国在 WTO作用、多边贸易体系的未来及上诉法官遴选等问题上存有分歧，但三方仍在主导 WTO改革方向上密切合作。从2017 年底到 2018 年底，美日欧就WTO改革问题进行了五次会晤并发表联合声明，所涉及的改革目标层层递进。
第一，就维护“公平竞争”的终极目标达成共识。三方在2017 年 12 月发表关于维护“公平竞争”的联合声明，对“政府支持”造成的“严重产能过剩”问题以及政府补贴、国有企业、强制技术转让和本土成分要求造成的不公平竞争条件表示共同的担忧，声称将在WTO及其他论坛上通力合作，消除其他
国家“扭曲市场”和“保护主义”行为。[3]
第二，就如何强化规则和措施达成共识。2018年 3月，三方就加强针
对产业补贴的规则、WTO的通报要求和贸易扭曲行为的信息共享达成一致。
2018 年 5月，经济合作与发展组织（OECD）巴黎会议期间，美日欧三方再次就上述议题进行会谈，并达成《欧盟—日本—美国制定更为严格产业补贴规则的基础界定文件》《关于技术转让政策和做法的联合声明》《关于市场导向条件的联合声明》，三份文件中多处表达出对WTO规则进行完善与改革的意愿，强调将坚决致力于推动未来与WTO 相关的讨论。[1] 在 2018 年 7月容克与特朗普达成的协议中，也包括“对WTO进行改革的内容”，声称要与“志同道合的伙伴”紧密合作改革WTO，解决盗用知识产权、强制技术转让和产业补贴等不公平贸易行为，以及国有企业产生的市场扭曲以及产能过剩问
题。[2]2018 年 9 月 25日，美日欧三方再次会谈，就非市场导向、产业补贴、强制技术转让问题及WTO改革再次发表联合声明，三方一致同意推动WTO改革，将就 WTO监测和监督职能改革的共同提案，供世贸组织货物贸易理事会下次会议审议。三方还要求加强常规委员会的活动，指示专家就三方可能提出的
潜在联合提案进行讨论，以及促进最佳实践和提高各委员会的效率。[3]第三，就“发展中国家地位”问题达成共识。在2018年9月的纽约会谈中，三方认为过于宽泛的分类以及发展地位的自行认定，阻碍了WTO 谈判新的贸易扩展协议，且损害其有效性，呼吁WTO中声称拥有发展中国家地位的“发达成员”在 WTO 谈判中作出全面承诺。[4]
第四，就严苛的惩罚措施达成共识。2018年11月1日，欧盟与美国、日本、
阿根廷和哥斯达黎加就透明度问题向WTO联合提议，其中引发争议的是加入了严苛的“惩罚条款”，即如果成员国在未通报WTO的情况下持续对本国产业采取优惠措施，将可能面临“被除名”的处罚。WTO规定，引入可能影响贸易的补贴和制度时，成员国有义务向WTO通报。然而，美国等不满“有经济体长期对钢铁等产业提供过度补贴，却几乎从未提交过报告”，要求改变即使不报告也不会遭受惩罚的现状。因此，该“惩罚条款”建议，若未报告的国家在2年之内不改正，则该国无法担任WTO理事会主席等职务，并被要求向WTO缴纳更多的会费；若1年之后仍不改正，则将被认定为“停止活动国”，
限制该国的发言机会，“实际上接近于停止活动资格”。[1]
2.组建改善争端解决机制和“扭曲市场行为”的改革阵营。这一改革阵
营不包含中美两国。2018年 10 月 24—25日，欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威、瑞士、韩国、新加坡、巴西、墨西哥、智利和肯尼亚等
13 个 WTO成员的国际贸易部长齐聚渥太华，专门讨论WTO改革，最后发布的联合声明与“欧盟方案”的内容高度一致，包括：首先改善争端解决机制，化解上诉机构危机；其次，支持重启WTO的谈判功能，通过多样化形式推进，且要解决补贴造成的市场扭曲问题；最后，认识到确保WTO实施有效监督和透明度的重要性，承诺将共同寻求具体解决方案，如美日欧在WTO 改革提议
中强调的“提升对通报义务的遵守”。[2]
3.组建针对上诉机构危机的改革阵营。2018年11月26日，欧盟与加拿大、澳大利亚、中国、冰岛、印度、韩国、新西兰、墨西哥、挪威、瑞士、新加坡提交了关于化解WTO争端解决机制僵局的具体措施的建议，包括：（1）制定新规以明确卸任的上诉法官在何种情况下可以继续完成尚在进行中的诉讼
程序；（2）确保诉讼程序在90天内完成，除非诉讼各方都同意延期；（3）
澄清与诉讼有关的法律问题不包含国内法的含义；（4）指明上诉机构应该只
解决与纠纷本身有关的问题；（5）建议WTO成员及上诉法官召开年度会议，
以开放的方式讨论系统性问题或法学趋势。[1]上述内容基本与“欧盟方案”中关于改革上诉机构和程序的建议一致，也全面回应并安抚了美国对上诉机
构的不满和意见。[2]2018 年 12月，欧盟与中国和印度也向WTO 提交了一份针对争端解决机制改革的建议，提出将上诉机构成员数量从7名增至9 名，每人只有6年或8年任期，但若任期结束时没有接任者，则最多可再延期两年。
此外，除了将 WTO改革问题纳入美欧自贸谈判中，欧盟还同时与中国成立了 WTO 改革工作组。
四、“欧盟方案”及相关举措对WTO改革的影响
贸易政策的一体化和欧元的启动使欧盟可以像一个“大国”一样参与国际经济体系，在WTO 中与美国形成G2权力结构，并在美国领导力缺失的西雅图会议之后赢得了多边主义领导者的赞誉。[3]凭借在 WTO的地位和影响力，欧盟在推动 WTO改革问题上体现出主动性、灵活性和领导力，有助于扭转贸易保护主义和贸易战升级的势头，维持多边贸易体系的框架，为各方化解分歧、凝聚共识提供机会。但“欧盟方案”也存在很大的局限性，其本质上是欧盟贸易政策的延伸，出发点与多边贸易体制的终极目标仍有差距，难以解决根本矛盾，甚至加剧了一些分歧。
（一）有助于将各方从“关税战”拉回到多边规则谈判的平台在特朗普贸易政策逼迫各方陷入“关税战”并使多边贸易机制被边缘化的情况下，欧盟率先对WTO提出成形的改革方案，展现出成熟的经济外交能力、议程设置能力及对全球经贸治理的充分准备。尽管“欧盟方案”内容未必为各方一致认同，但方案文本毕竟提供了谈判的基础，将各方从应激式的关税制裁重新拉回到理性的规则博弈上来。此外，欧盟还务实地依据各方分歧与共识，灵活组建并协调多重“意愿联盟”和改革阵营，相互形成压力，一定程度上有助于绕开分歧，跳出僵局，从而盘活各方携手推动WTO改革的意愿。（二）并未弥合与美国在WTO改革问题上的根本分歧
欧盟推动争端解决机制改革的努力没有解决美国的核心关切。2018年
10月，欧盟与日本、加拿大、澳大利亚等国发表的联合声明虽提及争端解
决机制改革，但并无具体措施；2018年 11月，欧盟与加拿大、澳大利亚、中国等国提交的针对上诉机构运行改革的建议虽基本覆盖到美方关切，但在美国看来并没有彻底解决上诉机构的“越权解释”问题，尤其是涉及到“建设性模糊”（constructive ambiguity）案件，而且建立 WTO 成员与上诉法官的定期交流机制顶多使涉及“建设性模糊”的案件可以送回立法机关（legislative remand），而不太可能就解决立法不确定性而开启谈判；
2018 年 12月，欧盟与中国、印度提交的改革建议主要涉及上诉法官数量及任期问题，且美国可能以更难制衡上诉机构的权力而否决“更长任期”的建
议。[1] 由于对 WTO改革的关键诉求没有得到满足，美国贸易代表办公室在新
发布的《2019年贸易政策日程与 2018年工作报告》中声明2019 年仍将“坚
持改革争端解决机制的立场”，[2]说明美国会继续以阻挠上诉法官任命的方
式实现其目的。欧盟做出多方努力仍无法满足美国诉求，归根结底在于美欧对于以何种路径建立国际贸易秩序有根本分歧。
美国本质上是想减少WTO争端解决机构的裁决权，以享有更多的贸易自主权和更少的国际法约束，这与欧盟依靠国际规则和制度来保障“公平”并防止“霸凌”的主张是存在根本性分歧的。欧盟不愿在“基于规则”和“多边主义”原则上妥协，美国也以《美墨加协定》作为开端，在颠覆原WTO 规则的道路上越走越远。因此，尽管美欧在打击“不公平贸易行为”和修改“发展中国家”标准等方面完全一致，但在是依托国际制度还是听命于权力政治、是走功能主义一体化还是自由政府间一体化道路这一根本问题上，二者其实是为全球治理的未来提供了两种不同路径。（三）加深发达国家与发展中国家之间的鸿沟欧盟与美国之外的各方对争端解决机制改革的建议未化解美国不满，联手美日等发达国家的改革行动也没有缓解甚至会加剧发达国家与发展中国家之间在贸易问题上长久以来的矛盾。重新设定“发展中国家”标准，不利于弥合发达国家和发展中国家的分歧，更无助于克服成员发展的差异性和多元利益格局对多边贸易谈判构成的阻力。美国也于2019 年 2 月 15 日提议 WTO改革要大幅减少有资格享受“特殊与差别待遇”的国家数量。关于“发展中国家”概念的质疑本质上是西方发达工业国家对新兴市场经济体竞争力上升的担忧，对“发展中国家”重新分类只会加剧发达国家、发展中国家、欠发达国家内部已然恶化的立场分歧。
此外，片面强调“公平”，强化对部分成员的规制，无法从根本上消除贸易保护主义对多边体制的威胁。“欧盟方案”中被暗示存在“扭曲市场”行为的成员并非当前贸易保护主义的发起者，反而恰恰都受益于并支持多边贸易体制，祭出这些WTO成员的利益以安抚实际推行贸易保护主义和单边主义的成员，只能是纵容保护主义，离真正的“自由且公平的贸易”越来越远。
再者，对于欧盟提出的“诸边谈判”模式，很多发展中成员现在意识到这是以牺牲多边体系为代价强推在电子商务、国内监管、投资便利化等争议
较大的议题上的谈判。如乌干达代表认为，启动在电子商务议题上的诸边谈判将使 1997年建立的电子商务多边工作组陷入停滞，诸边谈判将改变WTO 的决策本质；代表非洲、加勒比和太平洋岛国的瓦努阿图坚持协商一致原则，认为仍应以多哈发展议程为优先；印度为首一些成员也坚持重申应完成多哈议程所有议题的谈判。
综上所述，欧盟WTO改革的目标与其贸易政策一脉相承，其“内部—双边—多边”三步走的策略也显示出欧盟试图将其对自身面临全球竞争和挑战的关切逐步推向多边平台，同时分化组合持不同立场的各方，分头推动其关切的议题，这种狭隘性限制了欧盟“规范性力量”和全球经贸治理领导力的发挥，化解不了眼前危机，也消除不了WTO 的根本矛盾。
五、结语
当前，贸易保护主义令中国和欧盟都承受了极大的压力。中欧都面临关税战损害经济的风险，中国还要预估被围堵的可能，欧盟也陷入被迫“选边站”的困境。在与贸易保护主义的抗争从必然双输的“关税战”逐渐转移到可实现双赢的“规则博弈”之际，中欧作为多边贸易体制和规则的坚定支持者，应抓住机遇，在WTO改革上扩大共识、加深合作，共同维护多边贸易体制，促其释放更多贸易红利。双方应发挥各自优势，在协调发展中国家和发达国家立场问题上发挥桥梁作用，同时双向扩大市场准入，将全球经济增长的蛋糕重新做大，共同致力于打造下一个全球经济增长点。