特朗普政府的太空战略
〔提 要〕 特朗普政府的太空战略强调“美国优先”，确保美国太空领导地位，维持以实力求和平的太空军事霸权。与以往政策相比，特朗普政府的太空战略特点鲜明，旨在促进美国太空技术发展与经济繁荣，可能促使美国提出太空资源利用的规则倡议、修改《外层空间条约》。特朗普政府的太空战略将加剧太空治理赤字、和平赤字与发展赤字，国际社会应对此高度警惕，防止太空利用的失序和太空军事化。
〔关 键 词〕美国太空战略、太空治理〔作者简介〕何奇松，华东政法大学政治学与公共管理学院教授
〔中图分类号〕E712
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2019）2 期 0124-13
冷战结束后，美国历届政府均颁布国家太空政策。2018年 3月，特朗普
政府颁布《国家太空战略》“概要”，[12]该战略不仅将重塑美国太空技术与太空经济，也将对全球太空治理产生重要影响。
一、美国对太空形势的评估
特朗普政府制定并实施国家太空战略，与其执政团队对太空形势的评估密切相关。
第一，担心太空多极化趋势侵蚀美国制定太空规则的权力。冷战时代，美苏两国主导太空秩序，牵头制定了奠定当今太空治理的规则。冷战结束后，尤其是进入21世纪之后，太空格局逐渐向多极化发展。截至2018 年 11 月
30日，全球在轨卫星数量达1957 颗，其中美国 849 颗、中国 284 颗、俄罗斯 152颗，其他行为体共有672 颗。[1] 与之相适应的是，多个行为体提出了不同的太空规则倡议。美国也提出了太空规则倡议，但只得到极少数盟国的支持，这与冷战时期其主导太空有关规则倡议、且一呼百应的“盛况”不可
同日而语。2019年1月，美国国家情报局公布的《国家情报战略》指出，“太空民主化对美国构成了挑战”“太空不再是专属于美国的领域”“只要国家
买得起，太空商业化给了它们以前只限于全球大国的能力”。[2] 这里的“太空民主化”实际上是指太空多极化，美国担心这一趋势将削弱其对太空规则的主导权。美国主管军方太空事务的空军部长威尔逊（Heather Wilson）表示，
希望借助制定新的国际规范与法律，重掌制定太空规则的主导权。[3]第二，担心太空优势丧失削弱美国太空领导地位。事实上，美国政府早已表现出对丧失太空优势的担忧，只是特朗普政府的担忧程度更胜以往。美国国家航空航天局（NASA）载人航天项目主管格斯滕迈尔（BILL Gerstenmaier）表示，“美国深空探测方向多次发生改变，导致在探月上已
经落后于中国；如果在探测方向上再次改变，美国必然失去太空优势”。[1]美国国家太空委员会执行主任佩斯（Scott Pace）也表达了类似看法，“冷战时代衡量太空领导地位的标准，是一国从事而其他国家没有进行的太空活动”，“如今，这一标准因素依然存在，但现在领导地位的衡量标准是有多少人希望与你合作，有多少人想成为你团队的一员”。从这两个方面来衡量，美国已经落后了，亟需通过有挑战性、可实现的太空项目引领美国重塑太空
领导地位。[2] 他的观点得到了美国国防部高级官员的响应，国防部负责太空政策的副部长助理吉泰（Stephen Kitay）认为，美国要想确保太空领导地位，
需要“整体政府政策与战略”。[3] 美国学界对此亦积极呼应：要想夺回太空
优势，需要解决诸如太空基础设施等方面的问题，重塑美国太空工业优势。[4]第三，认为美国太空军事霸权面临着中俄的强劲挑战。近年来，特别是特朗普上台以来，美国认为中国、俄罗斯在太空军力方面发展迅速，给美国
带来的安全威胁越来越大。2018年 2月，美国国家情报局评估认为，中、俄
[5]的反太空能力将在短期内具有“行动能力”。 2019年发布的《国家情报战略》指出，中、俄“将继续采用全方位反卫星武器作为降低美国军事效力和整体
安全的手段”。[6] 美国军方的评估则更加严重。负责美国太空作战指挥的战
略司令部司令海顿（John Hyten）表示，中、俄正在投资太空军力，“挑战美国、
挑战盟国、挑战世界权力平衡”，美国“不能听任这种情况出现”。[1] 2019年2月，美国防部发布了《太空安全面临的挑战》报告，其中详细介绍了中、俄的反卫星武器，包括电子战系统、定向能武器以及动能反卫星导弹，认为中、俄极可能寻求使用激光武器摧毁、弱化或损伤美国及其盟友的卫星和其传感器，这些都对“美国在太空领域的地位构成了挑战”，对美国和盟友“太
空行动自由产生威胁”。[2] 美国媒体和智库也不时刊文助推此类观点。2018年 7月，《国家利益》杂志网站载文表示，中国在不久的将来可以摧毁太空
中的每一颗卫星。[3] 美国智库虽未公开发布类似耸人听闻的言论，但其透露
的“权威性”信息似乎佐证了民间“鹰派”的担忧。2018年，美国战略与国际问题研究中心公布了《全球太空威胁评估报告》，指出中、俄拥有了动能
反卫星、天基反卫星、定向能反卫星武器以及电磁、网络反卫星能力。[4]总的来看，美国国内普遍认为其在太空领域受到了来自中国、俄罗斯等
方面的强力挑战，希望特朗普政府能够制定新太空政策予以应对。2017年 10月，新美国安全中心国防战略与评估项目专家就建议特朗普政府制定新太空战略，着力解决太空法律、太空科学探索、太空商业、太空安全等方面政策问题，
维持美国全球太空领导权和太空霸权。[1] 美国国内对太空面临挑战的认知推动特朗普政府太空战略的出台与实施。
二、《国家太空战略》的出台与实施
2018 年 3月，美国白宫网站公布《国家太空战略》“概要”，阐述了将通过改革保障美国太空领导地位；通过“美国优先”政策“让美国再次伟大”；通过公私伙伴关系确保国家太空安全。该“概要”说明了特朗普政府太空战略将在建立有弹性的太空架构、强化太空威慑与作战能力、增强太空基础能力与结构和培育有利的国内外环境四个支柱基础上，实现确立太空领导地位、壮大太空工业基础、维持太空军事霸权三个目标。“概要”发布前后，特朗普政府颁布并实施了一系列政策、法案、措施，标志着特朗普政府太空战略进入实施阶段。
促进美国太空领先优势、确保美国太空领导地位，是特朗普政府太空战略的第一个重要目标。《国家太空战略》要求通过确定未来太空探索项目，以获取能够维持美国国家安全的太空技术，重塑美国太空领导地位。其具体做法包括：第一，继续推进载人航天项目，即太空发射系统（Space Launch System）与猎户座飞船（orion），力争在本世纪20年代初期实现载人登月。特朗普总统签署太空政策第1号指令，命令先实现载人登月，最终飞向火星，反映了美国急于抢占新世纪载人登月头把交椅的急切心情，特朗普本人甚至
希望在其首个任期内实现登陆火星。[2] 第二，实施“月球轨道平台——门户”计划（Lunar Orbiting Platform-gateway），以作为登陆月球与火星的跳板。
NASA 把奥巴马政府设立的“深空门户”（Deep Space Gateway）改为“月球轨道平台”，在不改变其月球空间站性质的前提下，计划将该平台与“猎户座”
共同实施登陆月球计划。[1] 第三，继续与私营公司研制载人飞船，摆脱对俄罗斯载人飞船的依赖。波音公司载人飞船（“星际飞机”，Starliner）和太空探索公司的载人飞船（“龙飞船”，Crew Dragon）都将在 2019年进行首飞，意在打破目前只有中国、俄罗斯可以进行载人飞行的局面。第四，力图先于中国建成商业空间站。特朗普政府督促NASA与爱克信（Axiom）等公司合作，力争 2020 年建成私营商业空间站。[2] 特朗普政府重启国家太空委员会，期望该机构能够协调军民太空项目，以应对美国太空优势面临的挑战，并向世
界表明美国正在恢复太空领域的领导力。[3]特朗普政府太空战略的第二个重要目标是通过壮大太空经济，促进美国
经济繁荣，以此作为美国掌控太空领导权、制定太空规则的有力基础。2017年《美国国家安全战略》明确提出经济繁荣攸关国家安全，而太空技术等高新技术产业发展有利于助推经济发展。为此，特朗普政府采取了一系列重要举措。第一，支持太空商业化。特朗普政府鼓励私营公司将太空市场化、进
行火星移民，开拓被高盛公司称为拥有数万亿美元市场空间的太空边疆，[4]
[5]使太空成为“美国下一个伟大的边疆”，证明美国人是“一个开拓先锋民族”。
具体而言，特朗普政府鼓励私营企业制定行业标准、规则，并试图加以推广，
让国际社会接受。[1] 第二，鼓励登月和国际空间站商业化。特朗普政府计划
以商业化模式进行登月，[2] 让美国私营企业承担国际空间站运营。[3] 第三，鼓励公私结成伙伴关系，加快相关技术从NASA、军方转移到私营企业，进一
步落实太空商业化。2018年 8 月，NASA 宣布售出 20 多份价值 5500 万美元的
合同，与商业公司合作开发太空探索技术、探讨近地轨道市场化。[4] 为实现上述目标，特朗普于2018 年 5月签署太空政策第2号指令，由美商务部设立
[5]一个负责太空事务的副部长职位，制定有利于太空商业化发展的规章制度，旨在简化监管框架、政策和流程，更好地支持太空商业化。
特朗普政府太空战略的第三个重要目标是通过加大太空军力建设，实现“以实力求和平”的战略目标，这是特朗普政府太空战略的重中之重。美国期望能够不受干扰地进入太空，在太空自由行动，并能在选择的时间、地点、方式和领域对太空威胁进行有效回应，慑止、打败潜在对手，维持美国太空
霸权。为此，特朗普政府着力强化太空战力。首先，研制太空飞机（XS-1）。
2017 年 6月，美国防部国防高级研究计划局（DARPA）与波音公司共同研制太空飞机，使其兼具飞机和导弹的特点，实现快速发射、高速飞行，替换失效或被摧毁的军事或商业卫星。其次，加强包括天基导弹防御系统在内的太
空军事系统建设。2019年 1月公布的《导弹防御评估》报告指出，部署天基
[1]传感器有利于美国对导弹进行拦截。 再次，计划成立太空军。2018年12月，美国组建了一体化太空司令部（U.S. Space Command），作为成立独立太空军的必要步骤。最后，计划部署天基拦截器，拦截助推段的导弹，复活“星球大战计划”。美国一直信奉“制天权”理论，军方亦把太空视为创造胜利
的战略和战术“终极高地”。[2]综合来看，特朗普政府太空战略用意明显，希望从太空领域证明“美国再次伟大”，夺回美国太空霸权，促进美国科技与经济壮大，夯实太空军基础，引领太空治理规则制定，塑造有利于美国的太空态势。
三、特朗普政府太空战略的特点
特朗普政府太空战略是在其前三任政府太空政策基础上发展而来，但同时也有着鲜明的个人风格。[3]
首先，继承了确保美国太空领导地位这一目标，但在实现方式上有着特朗普个人色彩。此前几届美国政府都希望利用军事、民事与商业太空项目实现太空技术进步，同时也希望通过具体合作项目引领盟友，维持美国在太空事务中的领导地位。特朗普政府虽也强调与私营机构、盟友密切合作，但强调以“美国优先”政策维持自身太空领导地位。
其次，强调太空对于国家安全的重要性，但首次发出了太空战宣言书。美国历任政府都公开承诺发展太空技术为国家安全服务，克林顿与奥巴马政府并未将太空安全列为首要目标，特朗普政府强调以实力求和平，实则突出了太空安全目标；克林顿政府强调将太空作为海战、空战的辅助，奥巴马政府未提及太空在战争中的作用，而特朗普政府则强调在太空领域准备应对、战胜任何挑战，实际上发出了太空战宣言书。特朗普政府要在太空建立“统
治力”，而不是靠“存在感”维持美国安全。[1]最后，强调实施太空威慑。克林顿政府曾表示“威慑、警告敌人进攻，如果有必要则抵御敌人进攻”，主要强调保护太空系统免受对手进攻，呈现拒止性太空威慑特征；小布什政府宣告“对美国太空系统的故意干扰将被视为对美国权利的侵犯”，呈现出惩罚性太空威慑特征；奥巴马政府宣称“故意干扰太空系统及其基础保障设施，将被视为是对一国权利的侵犯”，排除
了美国太空安全例外论，表示美国将实施“相称性”打击。[2] 特朗普政府的表述则更为霸气，美国用“选择的时间、地点、方式和领域”回应对手对美国太空关键组成部分进行的干扰或攻击，这里并未排除使用核军力进行惩罚，呈现强硬的惩罚性威慑特征。
就国家太空政策变化而言，特朗普政府重新启用了国家太空委员会统领军事、民事和商业太空系统，还采取了不同于以往政府的新举措。
首先，奉行“美国优先”政策。特朗普政府强调“太空战略将把美国利益放在最重要和最优先位置，力图使该战略让美国‘再次伟大’”。除了在太空军事、太空工业等方面确保美国领先外，特朗普政府宣告只在有利于美国的前提下与国际伙伴进行合作，且任何国际协议首先要为美国人民、工人
和企业带来利益。太空领域的“美国优先”政策明显体现于太空政策第3 号指令上。美国前几届政府的太空政策都强调要在国际合作中发挥带头作用，未将自身标准或倡议强加给国际社会，而特朗普的指令试图用美国标准塑造
国际太空交通管理规则，确保太空交通秩序。[1]其次，不再强调太空探索与利用的“和平目的”。美国历任政府在国家太空政策中秉承《关于各国探索和利用包括月球和其它天体在内外层空间活动的原则条约》（简称《外层空间条约》）为“和平目的”利用太空的宗旨。美国从最宽泛的意义上解释“和平目的”，即只要不用于侵略目的，太空利用都是“和平的”，在克林顿、小布什、奥巴马政府时期，美国为追求国家利益在太空进行的国防、情报、国土安全活动都被视为“和平目的”。特朗普政府的《国家太空战略》“概要”则避开“和平的”“和平目的”等表述，直接强调太空要为国家安全、经济繁荣等服务，并强调太空是一个战场（warfighting domain），意在告诫对手，美国将用包括太空军力在内的“致命军力”回应任何国家对其太空霸权的挑战。
再次，太空领域公私伙伴关系战略化，必要时美军将把太空资产的保护延伸到私营太空资产。前三任总统的太空政策都鼓励发展私营太空商业，视其为美国太空工业基础和太空实力与领导地位的后盾。特朗普政府大幅提升这一政策，将公私伙伴关系上升到国家战略高度，将私营太空活动加入到太空架构中，增加美军太空的抗损性。国家太空委员会把太空探索公司、蓝色起源等私营太空公司的大佬纳入麾下，作为用户顾问组成员。更重要的是，负责美军太空作战的核心部门“联合太空作战中心”（JSPOC）增加了商业公司代表席位，使军民协同开展卫星运行管理，以此评估能否通过整合工业部
门的能力和经验来强化“联合太空作战中心”。[2]最后，特朗普政府太空战略将“不得据为己有”原则及太空军备谈判立
场模糊化。美国历任政府都表示遵守《外层空间条约》“天体不得据为己有”原则，而在特朗普政府太空战略“概要”中则根本找不到反对太空或天体主权诉求的话语。就太空军控而言，克林顿和奥巴马政府明确表示考虑公平的、有效核查、能增进太空安全的军控倡议，小布什政府也明确宣布拒绝接受任何限制或约束美军太空行动的军控协议或倡议，而特朗普政府的太空战略则对“太空军控”只字不提。特朗普政府对上述两个问题的模糊化处理，符合特朗普个人执政风格，为美国未来谋求天体主权或产权以及为太空军发展等留下余地。
四、特朗普政府太空战略的影响
特朗普政府颁布《国家太空战略》，以美国利益优先为主导，为太空工业发展创造有利的国内外环境，如果得以顺利实施，将对美国科技与经济、国际太空治理、国际安全产生重大影响。
为推进太空战略，特朗普政府大力促进太空商业化和深化公私伙伴关系，开启了“月球淘金热潮”，[1] 为美国太空技术与经济发展提供了养分与市场，进一步推动美国商业太空从传统商业遥感、通信服务，拓展到天体采矿、星际旅游等深空业务，对美国经济结构优化或升级将产生重要影响。此外，在推行公私合作的过程中，新一轮高新技术有望出现，对于重塑美国经济意义重大，使美国经济再次繁荣可期，最终成为“美国再次伟大”的基础。
特朗普政府太空战略强调公私伙伴关系，鼓励私营公司进行太空探索与资源开发，美国有可能进而谋求月球等天体的产权或主权。特朗普政府鼓励私营企业开发和利用太空自然资源（包括天体），其中夹带着“美国优先”的“私货”，不能排除其未来谋求对天体等资源的所有权或者产权的可能性，这一
点贯穿于《国家太空战略》“概要”。特朗普希望私营太空公司能在2020 年
登月，圈占月球一些区域为美国的实际“产权”，[1] 显然有悖于《外层空间条约》“不得据为己有”原则。但由于该条约禁止的是国家行为体，并未对
缔约国公民或私营实体公司做出约定。在月球淘金热潮下，[2]不排除将来美国私营公司投资开采月球或其他天体资源的可能性。这些公司借助开发资源，宣布月球或其他天体的某些区域为其采矿区。
如果上述情况成为现实，此后的美国政府或将对《外层空间条约》进行修改。《国家太空战略》已经对此进行了暗示：“确保国际协议将美国人民、工人和企业的利益放在首位”，“优先进行监管改革，以解除美国工业的束缚，确保我们仍然是全球领先的太空服务和技术提供商”。也就是说，美国可能对现有国际法条约进行修改或做出新解释，让私营企业进行太空资源开发与
利用，抢占天体。2017年12月，佩斯明确提出“太空不是全球公地”，认为《外
层空间条约》并没有赋予太空是全球公地、全人类遗产的法律地位，[3] 赤裸裸地挑战《外层空间条约》。
特朗普政府太空战略将破坏全球战略平衡。为落实《美国国家安全战略》，《国家太空战略》提出“实力求和平”的构想，特朗普亲自上阵呼吁成立独立太空军，应对其他国家太空军力的威胁，获取太空“控制力”。目前来看，美国成立独立太空军几率较大，因太空与反导、核威慑紧密相连，一旦太空军得以落实，或将进一步刺激太空军备竞赛、反导竞赛，延缓核裁军进程，
给国际战略稳定带来不确定性。[1] 有观点认为，美国退出《中导条约》进一步强化了美国为“星球大战”所做的准备，这也是特朗普政府对太空军备控制模糊化的用意所在。
五、结语
特朗普政府实施的太空战略以“美国优先”为基线，发展太空整体实力，大力推行公私伙伴关系，并进行有关规则的改革，意在构筑强大的太空工业基石，构建美军抗损性的太空架构以及整体太空领导权。为此，不惜鼓吹天体产权论（主权论）、成立独立军种太空军，甚至对现有国际太空规制进行修改或重新解释。在可预见的将来，国际太空治理赤字将更加明显，太空无序竞争与争夺将更加混乱，太空安全和国际安全充满不确定性，国际社会应对此高度警惕，防止太空利用的失序和太空军事化。