印度“连接中亚政策”：推进路径与成效

〔提 要〕印度的中亚政策从最初的“北向政策”到“扩展的邻国”再到“连接中亚政策”，由模糊逐渐走向清晰。安全、能源、潜在市场与大国角色是印度中亚外交的重要诉求。通过双边与集体双模式互动，印度“连接中亚政策”在反恐与防务合作、发展伙伴关系以及关键联通节点建设等领域收效显著，但囿于缺乏直接陆路通道，双边经贸合作未达预期。随着“莫迪2.0”时代开启，可以预判莫迪政府将通过提升地区联通、深化反恐与安全合作、借力大国中亚政策以及借重多边机制等举措深入推进“连接中亚政策”。

〔关 键 词〕“连接中亚政策”、印度外交、印度-中亚关系〔作者简介〕吴兆礼，中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员〔中图分类号〕'

〔文献标识码〕$

〔文章编号〕 （ ） 期

印度与中亚在地理上并不接壤，但其对中亚的外交却孜孜以求。“连接中亚政策”（CCAP）是近些年印度对中亚政策的主导理念，考察这一政策理念的实施对全面认识印度的中亚外交具有重要参考意义。

一、缘起

自中亚五国独立以来，印度的中亚政策大致经历了三个发展阶段。20世

纪 90年代，印度的中亚政策缺乏清晰的定位，奉行较为模糊的“北向政策” （Look North Policy）；[1]21世纪第一个十年，印度将中亚定位为其诸多“扩展的邻国”（Extended Neighbourhood）之一；2012 年，印度正式提出包括

12项具体政策路径的“连接中亚政策”。纵观印度对中亚政策发展历程，追求国家安全、能源安全、经济机会和大国地位始终贯穿其中，只是不同时期各有侧重。（一）模糊的“北向政策”：借传统人文纽带，挤压巴基斯坦战略纵深

中亚五国独立初期，印度对中亚国家并没有给予足够的重视。[2]与中亚国家积极展开对印外交形成反差，印度未能对中亚国家发展与印度关系的热

情与期待给予积极回应。1993年以后，以时任印度总理拉奥先后访问哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦四国为标志，印度对中亚的消极立场开始转变。拉奥高调宣称中亚对印度而言是一个高度优先的地区，指出印度对中亚地区的目标是保持长期接触，并在不损害任何第三国的情况

下促进地区稳定与双边合作。[3]

到 20 世纪 90年代中后期，印度对中亚地区重要性的认知有所提升，对中亚外交也趋于活跃。然而，印度的中亚政策仍较为模糊，只是将自身定位为中亚的“善邻”和“老友”，并没有明确给出中亚政策的愿景与实施路径。

因此，拉奥政府的中亚政策被视为“有意愿但没深度”。[4]有学者将20 世纪

[1] 相对于“东向政策”，印度对外政策文献中并无对“北向政策”的明确记述。“北向政策”是印度学者对20 世纪 90年代印度对外政策重点方位的解读。

[2] - 1 'L[LW ³(PHUJLQJ ,QWHUQDWLRQDO 6HFXULW\ (QYLURQPHQW ,QGLDQ 3HUFHSWLRQV ZLWK )RFXV RQ 6RXWK $VLDQ DQG &HQWUDO $VLDQ 3UHGLFDPHQWV ´ LQ . 6DQWKDQDP DQG 5DPDNDQW 'ZLYHGL HGV India and Central Asia: Advancing the Common Interest 1HZ 'HOKL $QDPD\D 3XEOLVKHUV

S

[3] 6 ' 0XQL ³,QGLD DQG &HQWUDO $VLD 7RZDUGV D &RRSHUDWLYH )XWXUH ´ LQ 1LUPDOD -RVKL HG Central Asia: The Great Game Replayed: An Indian Perspective 1HZ 'HOKL 1HZ &HQWXU\

3XEOLFDWLRQV S

[4] %KDYQD 'DYH ³5HVHWWLQJ ,QGLD¶V (QJDJHPHQW LQ &HQWUDO $VLD )URP 6\PEROV WR 6XEVWDQFH ´

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90年代中后期印度对中亚政策定义为“北向政策”。[1]然而，客观来看，印度对中亚政策的调整更多是为了突出印度作为崛起大国的影响，并没有探索

切实的合作与接触途径，[2]“北向政策”内涵空洞，印度外交文献中甚至没有明确的表述。

印度“北向政策”诉求中有两点是较为突出的，一是试图借重历史人文纽带重塑与中亚地区的关系，二是挤压巴基斯坦在中亚的战略空间。但客观来看，因缺乏切实的合作与接触，印度与中亚地区的接触水平远远低于其他

大国，印度失去了因历史与文化联系曾形成的优势；[3]加之印度将巴基斯坦发展与中亚关系视为对其自身利益的威胁，专注于挤压巴基斯坦中亚战略纵深，导致印度“北向政策”并不成功。（二）宽泛的“扩展的邻国”：重视能源安全，强化反恐合作

21世纪初期，“扩展的邻国”成为印度对外战略的“关键词”，印度

外交部发布的《2000—2001年度报告》第一次将中亚地区定位为“扩展的邻

国”。[4]2003年印度外长辛哈甚至称中亚是印度的“近邻与战略邻国”。[5] “扩展的邻国”框架下的印度对中亚政策是全方位和多维度的，政策诉求包括应对恐怖主义、能源安全、新出口市场以及大国博弈等政治、经济、安全与文化等多层面。这一时期，印度与中亚五国普遍建立起外交部门磋商

[1] Nirmala Joshi, “Central Asia: India’s Extended Neighbourhood,” Dialogue, July-september

2009, p.32.

[2] %havna Dave, “Resetting India’s Engagement in Central Asia: From Symbols to Substance,”

pp.4-5.

[3] Amay Patnaik, “Framing Indo-central Asian Relations,1990s-2000s,” in Marlqne /aruelle and Spbastien Peyrouse eds., Mapping Central Asia: Indian Perceptions and Strategies, Surrey, England: Ashgate Publishing /td., 2011, p.91.

[4] Ministry of External Affairs (MEA), Government of India (GOI), “Annual Report 2000–

2001,” p.33, http://www.mea.gov.in/uploads/publicationdocs/163bannual-report-2000-2001.pdf.

（上网时间：2019 年 2 月 10 日）

[5] MEA, GOI, “External Affairs Minister Shri Yashwant Sinha’s Keynote Address at the Third India-central Asia Conference Tashkent,” November 6, 2003, https://www.mea.gov.in/speeches

Statements.htm?dtl/5536/external+affairs+minister+shri+yashwant+sinhas+keynote+address+at+the+t

hird+indiacentral+asia+conference+tashkent. （上网时间：2019 年 4 月 27 日）

机制、政府间委员会机制以及针对特定问题的联合工作组等机制。概括地说，这一时期印度的中亚政策主要突出三个重要的优先事项：一是确保印度国家

安全，二是实现政治经济利益，三是获取能源。[1]也有学者更为明确，认为

这一时期的印度中亚政策是由安全与能源两个因素推动的。[2]在反恐领域，

2002年6月至2003年2月的短短8个月时间内，印度先后与哈萨克斯坦（2002年 6 月）、塔吉克斯坦（2003年 1 月）和乌兹别克斯坦（2003年 2月）建立反恐联合工作组，定期举行工作组会议，及时通报相关情况并交换情报。在能源领域，印度不仅致力于在中亚尤其是土库曼斯坦和哈萨克斯坦获取油气资源勘探与开采合同，投资竞购中亚国家油气公司股份，加入并推动土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度（TAPI）项目，还积极谋求来源于中亚的核

[3]

燃料供应， 以形成稳定的多元化能源供应渠道，满足其不断增长的能源需求。可见，在“扩展的邻国”框架下，印度改变了对中亚政策的被动式应对，转而奉行较为积极主动的中亚政策。（三）“连接中亚政策”：诉求的扩大与驱动因素

在 2012 年 6月举行的首轮二轨“印度- 中亚对话”（India-central Asia Dialogue）中，印度外交国务部长艾哈迈德第一次提出“连接中亚政策”，

并提出涵盖政治、经济、安全和人文等领域的合作框架。2014年莫迪政府上台后，中亚在印度对外战略中的重要性显著提升，莫迪总理遍访中亚五国，“印度-中亚对话”级别也渐次提升，还设立了政府间“印度-中亚发展集团”，这些推动着印度“连接中亚政策”向多维度多层次发展。“连接中亚政策”

[1] . % 8VKD ³,QGLD¶V )RUHLJQ 3ROLF\ 3ULRULWLHV LQ &HQWUDO $VLD ´ Foreign Policy Research Centre Journal 9RO S

[2] ³5HVSRQVHV 'U 0XVKWDT $KPDG .DZ ´ Foreign Policy Research Centre Journal 9RO

S

[3] 3 6WREGDQ ³,QGLD DQG &HQWUDO $VLD 8QW\LQJ WKH (QHUJ\ .QRW ´ Strategic Analysis 9RO 1R SS

涵盖政治、经济、安全与文化四大领域，并细化为12 项具体政策路径。[1]印度外交部出版的年度报告称，“连接中亚政策”的核心要素包括高级别访问交流、加强战略和安全合作、提升多边参与、改善陆空互联互通、提升民间交流等。[2]“连接中亚政策”的出台表明印度并不满足于将中亚地区仅仅定位为宽泛的“扩展的邻国”，而是要将中亚升级为其诸多扩展邻国中的一个重点优先，给出针对中亚地区更清晰、更明确的政策路径。

“连接中亚政策”目标在于维护并促进印度在中亚的利益，并受到其对塑造地区安全格局、确保能源安全、拓展经济机会以及彰显印度大国影响与存在等战略考量的直接驱动。客观而言，印度升级中亚政策的动力主要来源于五个方面：

第一，“北向政策”总体上是失败的，针对中亚的“扩展的邻国”也未达预期，印度中亚政策需要“新范式”。在冷战结束后的二十多年里，尽管印度的中亚政策从模糊的“北向政策”过渡至宽泛的“扩展的邻国”，然而因缺少直接陆路通道，加之受地区与国际环境、自身对外战略重心、国家综合实力等因素影响，印度对中亚政策效果不尽人意，其在中亚的利益诉求远未实现，迫切需要调整与中亚国家的互动范式，找到与中亚国家合作的新切入点。

第二，能源领域的合作面临现实困境，印度迫切需要扩展与中亚在其他领域的合作以切实深化双边关系。中亚丰富的油气资源始终是印度在中亚的重要利益，但印度获取中亚油气以缓解对中东油气资源过度依赖的努力未达预期。一方面，TAPI与伊朗—巴基斯坦—印度（IPI）油气管道项目受阻。美国对伊朗的禁运导致IPI面临美国压力，而阿富汗局势不稳定、印巴紧张局势以及各方在油气价格上的分歧，也导致TAPI项目受阻。另一方面，印度

[1] MEA, GOI, “Keynote Address by MOS Shri E. Ahamed at First India-central Asia Dialogue,” June 12, 2012, http://www.mea.gov.in/speeches-statements.htm?dtl/19791/keynote+address+by+mos

+shri+e+ahamed+at+first+indiacentral+asia+dialogue. （上网时间：2019 年 3 月 15 日）

[2] MEA, GOI, “Annual Report 2012-2013,” p.ii, http://www.mea.gov.in/uploads/publication

Docs/21385bannualbreportb2012-2013benglish.pdf. （上网时间：2018 年 12 月 10 日）

参与中亚油气资源勘探开发也明显落后于俄罗斯、西方国家以及中国。因此，在需要将中亚作为能源和自然资源领域长期合作伙伴的基础上，印度亟需发挥本国在信息技术、医疗保健、教育培训和建筑等领域的优势，扩展与中亚国家新的合作领域，夯实双边关系基础。

第三，印度需要巩固并强化与中亚的反恐与安全合作，推动阿富汗局势

向有利于印度的方向演化。2011年以来，阿富汗局势出现新变化。一是2011年 6月美国奥巴马政府宣布逐步从阿富汗撤军，同阿富汗塔利班的和谈也逐渐明朗化，美国的撤军计划使阿富汗安全形势面临巨大的不确定性。二是阿富汗局势仍在可控范围，但塔利班在阿富汗东部和北部扩大势力范围并有外溢之势。其中，向东扩大到靠近巴基斯坦部落区的边界地区，向北扩大到与中亚相连的北部。三是在阿富汗的中亚恐怖分子积极谋求重返中亚，中亚地区的恐怖势力与域外联系更加紧密并有合流之势。四是随着中亚国家参与阿富汗事务的不断深入，塔利班对中亚国家的敌意增加，在此背景下中亚国家

十分关注阿富汗局势，积极参与阿富汗重建。[1]以上四个变化促使印度迫切需要巩固与中亚在反恐与安全等领域的合作，以期影响阿富汗局势。

第四，缺少“陆路联通”严重制约了印度与中亚的经贸与投资关系，探讨多路径“连接”的重要性与紧迫性日益上升。着眼于中亚市场潜力和资源储备，深化与中亚地区的经贸合作是印度出台“连接中亚政策”的驱动之一。然而，因没有直接陆路通道，印度与中亚地区的贸易规模十分有限。印度 2011—2012财年与中亚的进出口贸易总额只有6.77 亿美元，[2] 而 2011 年中亚与中国、俄罗斯和美国的贸易总额分别达396 亿美元、283亿美元和 304

亿美元，[3]印度在经贸领域的合作已经明显落后于其他大国。在此背景下，

[1] 苏畅：“当前阿富汗形势对中亚安全的影响”，《俄罗斯中亚东欧研究》2012年第

1期，第 77-82 页。

[2] ³(FRQRPLF 6XUYH\ 6WDWLVWLFDO $SSHQGL[ ´ SS $ $ KWWSV ZZZ LQGLDEXGJHW JRY LQ EXGJHW HV HVWDW SGI （上网时间：2019 年 9 月 28 日）

[3] 根据联合国商品贸易数据库整理，参见KWWSV FRPWUDGH XQ RUJ 'DWD 。（上网时间：

2019年10月3日）

实现与中亚地区的“连接”成为印度中亚政策的核心目标。2000年 9月，印度曾与伊朗和俄罗斯签署“国际南北运输走廊”（INSTC）框架协议，计划建设一条通过伊朗和中亚将印度和俄罗斯连接起来的多模式运输走廊。尽管协议于 2002 年 5月生效，至 2012年签署协议的正式成员达13 个，[1] 但走廊建设现状未达预期。在此背景下，接续国际南北运输走廊的“断点”、完善沿途其他节点的“硬连接”，促进对中亚地区直接投资以形成产业园区、通过网络建设提升服务贸易，成为印度出台“连接中亚政策”的重要推动因素。

第五，中亚大国博弈日益激烈，印度希望在中亚彰显自身存在与影响。中亚位于欧亚大陆的结合部，战略位置极为重要，尤其是阿富汗反恐战争以来，域外大国的中亚政策日益深化。俄罗斯在战略上视中亚地区为自己的传统势力范围和打造俄世界重要一极的战略依托，安全上将哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦纳入独联体集体安全条约组织，经济上推动建立独联体自贸区、成立欧亚经济委员会、倡议建立“欧亚联盟”。美国推动对中亚国家的“民主改造”，帮助中亚国家经济独立以摆脱对俄罗斯的经济依赖，推进大中亚地区多边机制建设，出台“新丝绸之路计划”，

强化中亚与南亚的经济联系。[2]同时，中国与中亚国家的务实合作不断深化，日本和韩国对中亚地区的影响也在上升。在域外国家对中亚影响日益提升背景下，始终致力于追求大国地位的印度也将中亚视为彰显其大国地位的重要一环，有成为中亚“大国博弈”新成员的强烈愿望。

二、主要路径

2012年出台的“连接中亚政策”曾明确指出促进印度与中亚国家互动的

12 项政策路径。2014年莫迪政府上台后，除持续聚焦于反恐与安全合作机制

[1] 正式成员包括俄罗斯、伊朗、印度、阿塞拜疆、亚美尼亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土耳其、乌克兰、白俄罗斯、阿曼和叙利亚，观察员国为保加利亚。

[2] 吴宏伟：“俄美欧中亚政策及其演变”，《俄罗斯学刊》2017年第2期，第 45-48 页。

化建设、加大对阿富汗战略投入以疏解其形成的制约、就中亚地区深化与美国战略沟通及重视与俄罗斯合作外，印度还以改善与中亚地区的互联互通现状为重要抓手，充分发掘中亚地区国家的区位优势与上海合作组织多边平台机遇，大力推进发展伙伴关系构建，鼓励并引导私营部门的参与。

第一，将互联互通上升到地缘政治的高度。对于改善地区互联互通现状以化解经贸合作瓶颈的紧迫性与重要性，印度学界和决策者有着深刻而清醒的认知，印度官方更是将互联互通上升到地缘政治的高度。推进与中亚地区的互联互通始终是印度中亚政策的重要诉求，尤其是在中国提出“一带一路”倡议后，印度推进与中亚地区互联互通的紧迫感上升。受多种因素推动，莫迪政府或将推动与中亚地区互联互通建设作为其“连接中亚政策”的重要抓手，在诸如推进 INSTC倡议、恰巴哈尔港建设、《阿什哈巴德协定》的落实上寻求突破。

第二，重视土库曼斯坦在中亚地区的“内连外通”地位。土库曼斯坦在地区间联通上具有独特地理优势，它通过阿富汗将中亚与南亚连接起来，通过伊朗将中亚与西亚相连。土库曼斯坦议会于2014 年 9月通过决议，要创建以土库曼斯坦为中心的全方位交通互联基础，决议于2015 年 12月获得联合国大会肯定并通过。目前，土库曼斯坦是中亚地区内外联通倡议或计划的重要参与方，积极推进“里海—黑海”过境运输走廊和“青金石”运输走廊建设，推动土库曼斯坦－阿富汗－塔吉克斯坦铁路干线项目建设，土还是《阿什哈巴德协定》正式成员，并且正在探讨加入INSTC的可能性。鉴于此，莫迪政府极为重视土库曼斯坦作为通往其他中亚国家和里海区域门户的重要性，两国同意相互支持加强运输走廊和基础设施建设以促进地区联通的举措。因此，在地区间互联互通建设上，土库曼斯坦有可能成为印度倚重的对象国。

第三，以对外发展援助为抓手推动构建与中亚国家的“发展伙伴关系”。印度国家综合实力上升尤其是经济实力增长为其深化“发展伙伴关系”提供了重要支撑，加大经济外交投入已成为莫迪政府推动中亚政策的有力工具。

目前，莫迪政府倡导的“可持续的发展伙伴关系”涵盖的地理范围持续扩大，政策工具也包括信贷额度和赠款、技术咨询、教育奖学金以及一系列能力建设方案等。而且，印度还鼓励私营部门在发展合作中发挥更大作用。目前，印度与中亚国家已经就通过规划与实施具体的发展项目解决中亚国家发展问题达成共识，充分发挥“信贷额度”等诸多机制的作用，以“发展合作”为抓手，以“发展外交”促进“发展伙伴关系”构建，应是莫迪政府夯实“连接中亚政策”基础的主要路径。而印度倡议设立的“印度-中亚发展集团”和“印度 -中亚工商理事会”，将成为印度探讨将“发展伙伴关系”扩展到中亚的具体方式。

第四，借助多边平台深化上海合作组织框架内合作。印度在2017 年 6月举行的上海合作组织阿斯塔纳峰会上被接纳为正式成员，上合组织成为印度深化与中亚地区互动的又一重要平台。借助上海合作组织机制，印度至少在三方面有所收获：一是通过改善地区间（南亚与中亚）互联互通加强与中亚地区的经贸联系，二是通过加强与其他成员的安全合作打击包括恐怖主义在内的“三股势力”，三是在阿富汗和平进程中发挥关键作用。长期以来，加强反恐合作与深化地区经贸联系始终是上海合作组织的重要目标，这也是印度“连接中亚政策”的两个“支柱”。实现与中亚地区的“连接”，是印度中亚政策的核心议题，上海合作组织无疑将助力印度“连接中亚政策”目标实现。

第五，鼓励私营部门参与中亚互动，寻求在优势领域深化合作。印度“连接中亚政策”面临的最大挑战是如何将计划和建议转化为现实，这不仅需要大量投资，也需要长期和持续地推进各种拟议项目。为此，莫迪政府在对外决策上需要进一步凝聚国内对中亚重要性的共识，在投资合作上鼓励并促进印度私营部门与中亚市场之间的更大互动，并推进中亚各国努力为印度私营部门创造更具吸引力的投资环境。

三、成效

印度“连接中亚政策”在政治与安全领域取得了显著成效，但同时也因存在“先天短板”导致在经贸合作与互联互通上的政策预期受到影响。

第一，印度与中亚高层互访增多，双边政治关系得到显著提升。双边层面，

除土库曼斯坦保持中立政策外，印度已经先后与哈萨克斯坦（2009年）、乌

兹别克斯坦（2011年）、塔吉克斯坦（2012年）和吉尔吉斯斯坦（2019年）建立起战略伙伴关系，与中亚五国普遍建立起双边副外长级外交磋商机制。吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦明确支持印度成为联合国安理会常任理事国，土库曼斯坦也表示支持联合国安理会改革。在多边层面，印度于 2019年正式与中亚国家建立部长级的“C5+1”对话机制，这一机制同时也将阿富汗纳入到对话进程。

第二，经贸合作规模有限，政策成效未达预期。印度“连接中亚政策”出台已经七年有余，但印度与中亚地区的经贸合作现状未达彼此预期，其中

影响双边经贸合作的主要障碍是印度与中亚缺少直接的陆路通道。[1]据统计，

2000—2001 年度，印度与中亚地区贸易总额1.14亿美元，约占年度印度对

外贸易总额（950.97 亿美元）的 0.12%。2018—2019 年度，印度与中亚贸易总额 13.05亿美元，而印度年度对外贸易总额则高达8441.57 亿美元，印度与中亚国家的贸易只占印度对外贸易总额的0.15%。[2] 尽管在近 20 年中印度与中亚地区贸易增长11倍以上，但双边贸易规模仍极为有限，经贸合作潜力远未充分发掘。目前，地缘政治困境妨碍了印度和中亚之间的直接陆路连通，并且形成严重的贸易壁垒。

第三，反恐与安全合作不断深化，机制建设趋于成熟。反恐是莫迪政府

[1] K. Warikoo, “Central Asia and South Asia: Opportunities and Challenges,” India Quarterly,

Vol.72, No.1, March 2016, pp.8-9.

[2] 贸易数据来源：印度商工部进出口数据库，https://commerce-app.gov.in/eidb/default.

asp。（上网时间：2019 年 10 月 28 日）

对外政策的核心议题，借助“反恐联合工作组机制”（JWG-CT），目前印度已经与 23个国家以及3个多边组织（或机构）建立起反恐磋商与对话。[1]在中亚地区，印度先后与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦建立起反恐联合工作组，定期举行会议通报地区相关情况和交换情报。在防务合作领域，目前印度已与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦建立起防务合作联合工作组机制（JWG-DC）。截至 2018年底，印哈防务合作联合工作组共举行了

5轮磋商，印塔共举行了7轮防务合作联合工作组会议，2019年 6月莫迪总理访问吉尔吉斯斯坦期间 两国决定深化防务合作并设立防务合作联合工作组。目前，印度与哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦形成了年度反恐演习机制。此外，印度还与中亚四国参与上合组织框架内的反恐演练。

第四，发展伙伴关系建设开始提速。“发展合作”以及构建“发展伙伴关系”是印度外交的重要内容，印度的发展合作不仅聚焦近邻，也扩展到东南亚、东亚、中亚、加勒比、拉美以及太平洋岛国等诸多国家和地区。据印度官方数据，自 2005—2006 年度至 2019 年 7月，印度共向63个国家提供了 279 笔总额达

279.1亿美元的信贷额度，其中向亚洲国家提供54 笔共 152.7 亿美元。[2] 同时，印度技术和经济合作项目（ITEC）下的技术援助以及印度文化关系委员会（ICCR）的奖学金项目，已经对中亚国家形成全覆盖，成为印度与中亚国家推进发展伙伴关系的基石。在2019 年 1月举行的首届部长级“印度- 中亚对话”会上，时任印度外长斯瓦拉吉表示，印度希望探讨将“发展伙伴关系”

扩展到中亚的具体方式。[3]“印度-中亚对话”通过的联合声明指出了印度

[1] MEA, GOI, “Annual Report 2018-19,” p.276, http://www.mea.gov.in/uploads/publication

DOCS/31719BMEABAR18B19.PDF.（上网时间：2019 年 5 月 3日）

[2] MEA, GOI, “Question No.1817 Development Cooperation with Foreign Countries,” July 3,

2019, https://www.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/31525/tuestion+no1817+development+cooperation

+with+foreign+countries. （上网时间：2019 年 8 月 23 日）

[3] MEA, GOI, “Statement by External Affairs Minister at the First Session of the India-central Asia Dialogue,” January 13, 2019, https://www.mea.gov.in/speeches-statements.htm?dtl/30905/state

ment+by+external+affairs+minister+at+the+first+session+of+the+indiacentral+asia+dialogue. （上网

时间：2019 年 4 月 27 日）

与中亚国家构建发展伙伴关系的具体路径，包括以平等、互利和尊重彼此利益为原则制定并落实相关项目，协调解决中亚国家经济发展面临的问题和任务等。

第五，重要节点的“联通”项目初见成效，但与“连接中亚”的政策目标仍有很大距离。一是印度积极推动INSTC 建设。印度于 2012 年主动承办成员国会议，并承诺完成伊朗境内尚未完工的公路和铁路项目，组织召开专家会议解决关税、基础设施和融资等相关问题。印俄伊三国也于2018 年 4 月恢复了 INSTC磋商。二是与伊朗合作开发恰巴哈尔港。印度与伊朗于2015年 5月签署协议合作开发恰巴哈尔港，2016年 5月印度同伊朗和阿富汗共同签署了伊朗恰巴哈尔港过境协议，2019年 2月通过恰巴哈尔港进行货物过境运输的三方协议正式实施。三是加入多边《阿什哈巴德协定》（Ashgabat Agreement）。印度于 2018 年 2月加入《阿什哈巴德协定》，试图与伊朗、阿曼、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦建设国际运输和过境走廊。四是投资建设地区公路与铁路连通线等项目。除伊朗与阿富汗两个关键节点国家外，印度已经与中亚国家就地区公路和铁路联通的重要性达成共识，决定通过双边与多边渠道推动互利的地区联通项目建设。目前，印度与土库曼斯坦建立起“联通联合工作组机制”，探讨两国间的各种联通选项。

四、优势与短板

印度推进“连接中亚政策”既有其优势也存在劣势。中亚国家对印度形象认知、印度与美俄两国关系、印度对外软实力塑造等是印度推进中亚政策的优势，但印度硬实力与印巴关系现状等也对印度推进中亚政策形成制约。（一）印度的优势印度中亚政策的优势主要体现在三个方面：一是中亚国家对印度形象认知普遍正面积极，二是印度与美国和俄罗斯的战略关系对其在中亚发挥作用形成利好，三是印度在软实力及某些领域有自身优势。

首先，从中亚国家视角来看，印度是一个受欢迎的战略平衡者与潜在的经贸伙伴。外交上，中亚国家自独立以来基本奉行务实的大国平衡外交政策，在各国的外交实践中均把深化与域外大国合作作为对外政策的重心。随着中俄美等域外大国影响力上升，中亚国家需要引入战略平衡力量，对域外大国形成牵制，提升自身博弈筹码。经济上，印度是潜在的能源消费大国，是崛起中的新兴经济体，这对中亚国家能源出口多元化以及布局未来经贸发展都具现实意义。而且，印度与中亚国家的关系积极而相对简单，双方没有重大

利益分歧，因此中亚各国对印度涉足中亚并不抵触，[1]这为印度在中亚扩展存在与影响奠定了基础。

其次，从美国的中亚政策目标看，印度是平衡俄中影响的重要力量。美国特朗普政府 2017 年 12月发布的《国家安全战略报告》指出，美国在中亚

要寻求与威胁相对称的存在，防止敌对国家控制中亚地区。[2]目前，俄罗斯对中亚地区的影响力最大，通过经济上打造欧亚经济联盟（EEU）和安全上塑造独联体集体安全条约组织等机制，将中亚国家纳入其欧亚一体化战略。而中国也通过“一带一路”倡议大力推动与中亚国家的务实合作，对中亚国家的影响日益提升。在中俄推进“一带一路”倡议与欧亚经济联盟对接，且上海合作组织合作机制日益完善的背景下，美国对中俄在中亚存在与影响的疑虑上升。特朗普政府认为中国和俄罗斯挑战美国的实力、影响和利益，为此欢迎印度崛起为全球领先大国和更强大的战略和防务伙伴，支持印度在印度洋安全领域的领导角色，鼓励中亚和南亚的经济一体化和增强互联互通与贸

易。[3]因此，美国强调中亚与南亚在地域与政策上的关联性，竭力在中亚引

[1] 张友国：“地区安全的þ新玩家ÿ：印度与中亚国家有关系”，孙力主编：《中亚

国家发展报告（2018）》，社会科学文献出版社，2018年，第 199 页。

[2] 7KH :KLWH +RXVH ³1DWLRQDO 6HFXULW\ 6WUDWHJ\ RI WKH 8QLWHG 6WDWHV RI $PHULFD ´ 'HFHPEHU S KWWSV ZZZ ZKLWHKRXVH JRY ZS FRQWHQW XSORDGV 166 )LQDO

SGI （上网时间：2019 年 9 月 22 日）

[3] Ibid., SS

进印度势力，主要目的就是在其战略收缩期利用印度力量平衡中俄。[1]再次，印度也是俄罗斯在中亚平衡其他大国影响的可靠伙伴。印度是俄罗斯的传统盟友，是俄罗斯武器出口的重要市场，是俄罗斯未来能源出口的潜在对象国，也是俄罗斯互联互通倡议的重要合作伙伴。印俄于2000 年建

立战略伙伴关系，2010年升级为“特殊和享有特权”的战略伙伴关系，两国

[2]

2019年决定在第三国特别是中亚、东南亚和非洲国家探讨有益的合作领域，尤其是铁路和能源领域，并多次强调要加强在INSTC 项目上的合作。目前，印度启动了与欧亚经济联盟建立自贸区的谈判。鉴于中国在中亚地区的影响迅速提升，印度学者认为，印度和俄罗斯等大国都不希望在中亚地区出现霸

权主导，并可能采取措施应对这种可能性。[3]因此，这也是俄罗斯对印度在中亚增强存在持积极立场的重要原因。

最后，印度在软实力及特定领域有一定优势。21世纪以来，印度积极发掘并提升自身软实力建设。目前，软实力成为莫迪政府推进中亚政策的重要手段，其中发展援助、教育与文化交流是印度对中亚软实力外交的重要载体。中亚国家的学者普遍认为，印度有一些“软实力”可以利用，包括印度一些大学和技术机构在全球具有相当的竞争力，在知识和文化上印度有坚实基础

并成为不可忽视的力量。[4]印度学者也认为，软实力和非军事接触为印度发

掘中亚政策潜力提供了机会。[5]因此，印度的中亚政策始终强调与中亚国家的历史与文化联系，致力于在IT、医药、教育与培训等优势领域拓展合作。

[1] 袁胜育、汪伟民：“丝绸之路经济带与中国的中亚政策”，《世界经济与政治》

2015 年第5期，第 35 页。

[2] MEA, GOI, “India - Russia Joint Statement during Visit of Prime Minister to Vladivostok,” September 5, 2019, https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/31795/india++russia+moint+

statement+during+visit+of+prime+minister+to+vladivostok.（上网时间：2019 年 9 月 28 日）

[3] Uma Purushothaman and Nandan Unnikrishnan, “A Tale of Many Roads: India’s Approach to Connectivity Promects in Eurasia,” India Quarterly, Vol.75, No.1, 2019, p.70.

[4] “Responses: Dr. Richard Rousseau,” FPRC Journal, Vol.2, 2012, p.42.

[5] /opamudra %andyopadhyay, “India and Central Asia: Redefining Strategic Relations,” FPRC Journal, p.273.

（二）印度的劣势印度推进中亚政策有其自身优势，但也存在明显的劣势。一是硬实力相对不足；二是“新玩家”所处的“后发追赶”态势；三是印巴关系与阿富汗局势形成的制约。

首先，硬实力相对不足导致政策执行力与政策实效问题。印度是发展中经济体，对外投资能力还相对有限。据联合国贸发会议统计，截至2018 年，印度对外直接投资（FDI）存量约为 1662亿美元，而同期欧盟FDI 存量高达

11.5 万亿美元，美国FDI 存量 6.47 万亿美元，中国FDI 存量约为 1.94 万亿美元，日本 FDI 存量 1.67 万亿美元，俄罗斯FDI 存量 3441 亿美元。[1] 相较其他大国，印度的对外投资能力明显不足。印度学者认为，印度发展INSTC的雄心因缺乏能力和资金而受到阻碍，甚至设想让韩国和日本作为合作伙伴加入该项目，因为这些国家的资金和技术可帮助快速开发大型基础设施项

目。[2]因此，尽管印度有意愿，但是否有能力投入大量经济、军事和外交资源推进“连接中亚政策”存在不确定性，而且印度“北向政策”和“扩展的邻国”两个阶段的表现平平，不仅导致政策目标大打折扣，也让中亚国家对印度能否成为未来区域安排的重要伙伴有所疑虑。

其次，印度是中亚的“新玩家”，无论是双多边合作机制建设还是现实

合作成果，与美俄中欧等相比明显落后。美国多边上通过“C5+1”和“美国中亚贸易和投资框架协议”加大对中亚战略投入，俄罗斯依靠欧亚经济联盟和集体安全条约组织影响中亚，中国则通过“一带一路”建设深化与中亚国家务实合作。目前中亚地区博弈群体已形成三个梯队：第一梯队以中俄为主导力量，第二梯队以美欧为主要的博弈者，第三梯队是印度、土耳其和日本

[1] 81&7$' ³&RXQWU\ )DFW 6KHHWV 6SHFLDO (FRQRPLF =RQHV ´ KWWSV XQFWDG RUJ HQ

3DJHV ',$( :RUOG ,QYHVWPHQW 5HSRUW &RXQWU\ )DFW 6KHHWV DVS[ （上网时间：2019年 9 月 29 日）

[2] 8PD 3XUXVKRWKDPDQ DQG 1DQGDQ 8QQLNULVKQDQ ³$ 7DOH RI 0DQ\ 5RDGV ,QGLD¶V $SSURDFK WR &RQQHFWLYLW\ 3URMHFWV LQ (XUDVLD ´ S

等国。第三梯队国家尚未在中亚地区的某一方面如安全、能源、经贸等获得

权威话语权，只是在大国博弈之下寻找机会实现自己的利益，[1]因此尽管印度成为上海合作组织正式成员并于2019 年与中亚形成“C5+1”对话机制，但在未来相当长时期仍将处于“后发追赶”的态势。对此，诸多学者给予了客

观评价，认为在扩大地缘政治空间和经济利益方面，印度落后于其他大国，[2]甚至由于硬实力不足导致印度未能将在中亚地区拥有的巨大软实力转化为真

正的优势。[3]最后，印巴关系与阿富汗局势对地区联通形成制约。“连接”是印度中亚政策的最直接目标，也是确保印度在中亚地区利益实现的基本前提。过境巴基斯坦和阿富汗到达中亚地区，是印度连接中亚最短和最直接的陆路通道，然而受印巴关系与阿富汗局势双重影响，过境巴基斯坦面临重大风险和不确定性，印度与中亚的“连接”因印巴关系而受阻。在印巴长期对抗的背景下，印度将中亚视为自己的“战略后方”，将巴基斯坦对中亚的影响视为对印度的安全威胁，将阿富汗视为阻止巴基斯坦影响外溢中亚的前沿。因此，巴基斯坦在地理上隔断与战略上阻隔印度与中亚地区的直接联系，导致印度连接

中亚的能力极为脆弱，[4]如果阿富汗和巴基斯坦的安全和政治问题得到解决，印度与中亚的贸易额可能会增加约5 至 10 倍。[5]

[1] 张淑兰、康静：“中印两国在中亚地区的存在与互动”，《山东大学学报（哲学社

会科学版）》2016年第１期，第 54-55 页。

[2] K. %. Usha, “India’s Foreign Policy Priorities in Central Asia,” p.105.

[3] Anita Sengupta, “India and Central Asia: Multidimensional Perspectives,” FPRC Journal,

Vol.2, 2012,p.189.

[4] Ivan Campbell, “India’s Role and Interests in Central Asia,” October 2013, p.3, https:// www.saferworld.org.uk/downloadfile.php?filepath=downloads/pubdocs/indias-role-and-interests-in

central-asia.pdf.（上网时间：2019 年 9 月 26 日）

[5] Pradeep Agrawal and Seema Sangita, “Trade Potential between India and Central Asia,” Margin: The Journal of Applied Economic Research, Vol.11, No.4, 2017, p.445.

五、结语

印度是中亚大国博弈的后来者，角逐中亚存在先天不足。随着美国特朗普政府对伊朗的极限施压政策影响到印伊合作，美国退出与塔利班谈判也导致阿富汗和平进程不确定性陡增，印度修宪改变印控克什米尔地位引发印巴对抗风险加剧，加之印度自身经济增长放缓等一些因素，印度“连接中亚政策”追求的“提升联通”“增进安全”“促进发展”等目标实现的难度显著提升。在此背景下，中印在中亚开展合作的机会增加。实际上，中国和印度早在 2013年就举行了首次中亚问题对话，两国决策层对中印要以更大范围的开放拥抱发展机遇、以更宽领域的合作谋求互利共赢有基础性共识，而且“中印+”合作已经在阿富汗开展了有益实践。未来，借助上海合作组织多边机制，寻求印度“连接中亚政策”、“一带一路”倡议和欧亚经济联盟三方利益的最大公约数，在中亚地区形成“C5+N”合作机制，应是中印推进中亚合作的努力方向。