“主权欧洲”：欧盟向“硬实力”转型？

〔提 要〕 面对国际秩序和国际格局深度重组，欧盟在“主权欧洲”的话语体系下推动对外战略转型。多边主义多重受压、地缘政治博弈加剧以及大西洋联盟频现危机是欧盟战略转型的外部推动力量，而一体化的多重危机则是其转型的内部根源。欧盟所追求的“主权欧洲”并非进一步从成员国寻求主权让渡，而是意在提升在大国博弈中的地位。为实现上述目标，欧盟希望成为国际社会的地缘政治行为体，强势推进维护多边主义新方略，寻求平衡的跨大西洋关系，并推动一体化的外向性突破。欧盟的战略转型进程在决定其内外政策走向的同时，将会对世界格局和秩序演变产生重要影响。

〔关 键 词〕“主权欧洲”、地缘政治行为体、欧盟战略转型〔作者简介〕金玲，中国国际问题研究院欧洲研究所副所长、研究员〔中图分类号〕'

〔文献标识码〕$

〔文章编号〕 （ ） 期

百年未有之大变局，尤其是国际秩序和国际格局重组，动摇了欧盟长期赖以发挥国际影响的基础，深刻重塑其国际地位，推动其寻求对外战略新定位。多边主义多重受压，动摇了欧盟长期赖以发挥影响的国际机制基础；地缘政治博弈加剧，暴露了欧洲力量模式的脆弱性；大西洋联盟频现危机，不仅削弱了欧盟的战略依赖，更直接威胁到其核心利益；其内部秩序危机的加剧，则严重折损了欧盟自身的合法性，深层次威胁其力量基础。对此，欧盟不断

反思其国际地位面临边缘化风险的原因，重提“战略自主”，提出“欧洲主权”“主权欧洲”等一系列新概念，并以此调整其内外政策，重塑其发挥影响力的方式，寻求成为地缘政治博弈中的一支“硬实力”，能独立自主地维护欧盟的关键利益。欧盟对自身力量类型和发挥影响力方式的战略重塑，在地缘政治博弈逻辑下，已表现出更加清晰的现实主义取向，其影响不仅体现在其诸多内外政策领域，也势必对多边主义、大西洋联盟以及国际秩序和格局的走向发挥多重影响。

一、欧盟在国际秩序变革与格局重组中多重受压

英国脱欧、特朗普当选及其在“美国优先”理念下的“退群行动”和在全球范围内发起的贸易战，让欧洲人从未如此深刻地感受到国际秩序变革与格局重组所带来的冲击。欧盟委员会智库曾发文表示：当今世界失序，范式转变，大国竞争加剧，基于规则的国际秩序和自由民主日益承压，欧盟成为

多边主义和国际秩序的唯一守护者。[1]长期以来，欧盟依赖多边主义机制，充分发挥其“软实力”的影响，是多极化国际力量中的“特殊一极”。跨大西洋联盟不仅为欧盟提供了安全保障，也是欧盟在多边主义框架下发挥影响的重要战略依赖，欧盟内部一体化进程所带来的和平与繁荣则构成其力量基础。但是，国际秩序的重构和转型，动摇了欧盟力量方式的所有基础，推动其提出“主权欧洲”理念，寻求对外战略转型。

（一）多边主义受挫动摇欧盟发挥影响力的机制基础有效运行的多边主义符合欧盟的根本利益。从战略和理念层面看，欧盟自身作为多边合作机制，其国际信誉建立在有效规则与合作原则基础之上，

多边主义危机一定程度上是欧盟的身份危机。[2]从外交上看，欧盟及其成员

国通过诸如联合国、世界银行等多边机构发挥远超其实力的影响力；从现实利益来看，欧盟的发展和安全高度依赖于多边机制的正常运行。

因此，多边主义一直是欧盟对外政策的核心，也是欧盟条约所确定的对

外政策的关键原则。[1]2003年，《欧洲安全战略》首次提出有效多边主义，将在有效多边主义基础上建立国际秩序明确为欧盟三项战略目标之一。文件指出：“面对全球威胁和市场以及媒体的全球化，我们的安全和繁荣日益依

赖有效多边体系。”[2]2016年，面对日益恶化的周边环境，欧盟感受到权力政治的威胁，在其最新的全球战略中不仅重申多边主义原则，还进一步提升其与自身安全和繁荣的关联度，表示：“作为中小国家组成的联盟，欧盟通过共同的力量推动一致的规则以遏制权力政治，建立在国际法基础上的多边

国际秩序是欧盟内外安全和繁荣的唯一保证。”[3]新任欧盟委员会主席冯德莱恩在面向欧洲议会演讲时同样表示多边主义更有利于欧盟。[4]

但是，“多边主义正经历危机，其全面危机正逐渐显现”，[5]这将削弱欧盟发挥影响的机制性基础。面对国际力量的深刻变化以及全球挑战的日益增多，二战后建立起来的一系列多边主义机制已无法有效运行。但是，国际社会守成力量出于对自身利益的考虑，改革意愿不强，严重迟滞多边主义机制改革进程，导致其代表性和功能性危机日益凸显。更为深层次的挑战来自西方国家内部要求回归主权的民粹主义力量的崛起。典型表现是美国总统特朗普所采取的“美国优先”政策，选择退出一系列多边组织和协定，包括联

合国教科文组织、《巴黎气候变化协定》、《中导条约》以及“伊核协议”等，

并阻挠世界贸易组织（WTO）上诉庭法官的任命，致其实质瘫痪。对此，2019年 6月欧盟外长理事会首次针对多边主义作出决议，重申欧盟利益根植于多

边主义，并强调促进多边方案的需要从未如此紧迫。[1] （二）地缘政治博弈上升暴露欧洲脆弱性欧洲一体化进程始于经济合作，建立在相互依赖的合作能够促进稳定与和平的假设基础上。“冷战后欧洲国家普遍认为国家间冲突降低，相互依赖

上升，多边主义主导，欧洲模式会取得胜利。”[2]基于上述认知，2003年《欧洲安全战略》强调国际社会的非对抗性和相互依存关系，认为威胁来源不再是大国冲突，而是主要来自跨越国境的非传统安全问题，并充满雄心地希望通过多边主义框架，依赖伙伴关系，充分利用其拥有的贸易、援助政策工具，

发挥自身“软实力”优势，实现有效的多边主义国际秩序。[3]即使在欧元区发生债务危机后，欧盟仍无法想象大国间的冲突和单边主义威胁世界会成为现实。

但是，乌克兰危机的爆发，美俄在西亚北非地区角力加剧，美国在全球范围内挑起贸易冲突，单边退出“伊核协议”并挥舞次级制裁大棒，尤其是中美贸易摩擦背景下，美国一直施压欧洲国家“选边站队”的政策，根本动摇了欧洲此前通过合作与相互依赖实现和平的认知，重塑了欧洲的世界观。在欧洲人看来，“俄罗斯将能源供应、网络能力以及虚假信息武器化，中国利用国家资本主义扭曲市场，特朗普利用欧洲安全依赖以及美元霸权追求短

期目标”[4]“贸易和投资成为地缘政治的核心”[5]“世界越来越走向一种新

的两极，未来充满不确定性”[1]。当前欧洲的普遍共识是世界正日益走向地缘政治竞争，大国拒绝欧盟分享主权的自由模式，并日益将彼此之间的联系

作为获取地缘政治优势或服务于地缘政治目标的工具。[2]欧洲的治理方式及其对开放世界的高度依赖已成为其脆弱性的根源。法国总统马克龙甚至警告，“面对中美竞争的加剧，欧洲正面临从地缘政治意

义上消失的风险。”[3]面对克里米亚事件，欧盟自感在俄罗斯硬实力面前无所适从；面对美俄在欧盟周边地区角力，欧盟虽意识到其安全利益与之密切攸关，亦无能为力；面对美国挥舞次级制裁大棒，胁迫欧盟在伊核问题上配

合美国毁约立场，欧盟的脆弱性以前所未有的方式暴露；[4]中美贸易摩擦，更是让欧洲怀疑全球价值链的可靠性。对此，欧盟认为仅依靠软实力的方式

[5]已难以持续，在地缘政治竞争的世界中，其从未拥有自身所想象的“主权”。（三）跨大西洋关系危机削弱欧盟战略依赖长期以来，经济上的相互依赖、北约框架下的安全同盟以及共同的价值观，塑造了欧美特殊伙伴关系，美国是欧洲在全球范围内发挥影响力的关键

战略依赖力量。“欧盟曾与美国联手，以占世界国内生产总值（GDP）40%的实力制定了全球市场80%的国际规则和标准，形成了国际多边机构中事实上的 G-2 管理结构。”[6]基于此，尽管伊拉克战争深刻暴露了欧美之间的战略分歧，欧盟仍在 2003年的《欧洲安全战略》中强调跨大西洋关系的重要性，指出：“国际社会的核心部分是跨大西洋关系，跨大西洋关系不仅符合双边利益，还有利于整个国际社会，欧盟和美国共同行动，能够成为推动美好世

界的强大力量。”[1]“（有了）美国的安全保护，欧洲更易站在道德高地”。

这是荷兰首相吕特就欧洲对美国战略依赖的形象表达。[2]

2009年，时任欧盟高级代表索拉纳指出，“今天的世界日益分裂为系统

内和系统外国家”，暗含欧美是系统内国家，凸显双方的“共同体命运”。[3]此外，美国在欧盟内部治理的发展过程中一直发挥重要影响，美欧之间的关系被描述为“复杂的跨大西洋治理”，甚至有观点认为跨大西洋关系表现了“全

球治理可能实现的深度”。[4]在 2016年发表的《欧盟全球战略》中，欧盟依然认为，“坚实的跨大西洋伙伴关系有助于强化韧性，应对冲突，促进全球

有效治理。”[5]但是，特朗普政府一系列“美国优先”政策引发欧美多领域冲突，双方矛盾升级至前所未有的水平，跨大西洋关系面临自伊拉克战争以来最为严重的危机。

在共同维护多边机制方面，美国显然已走到欧洲的对立面。特朗普政府以零和博弈思维理解国际政治，利用美国在全球货币体系中的核心地位，实施次级制裁，放弃多边贸易体系，退出《巴黎气候变化协定》等诸多国际协议，

对国际秩序的影响是摧毁性的，[6]成为多边主义最大的挑战。欧洲理事会前主席图斯克对此表示：“基于规则的国际秩序正受到其主要建构者和保护者

[7]

的挑战。” 安全上，美国不仅在北约军费分担问题上施压盟友承担更多责任，还在伊朗、叙利亚等问题上无视欧洲安全利益，采取一系列单边行动，直接

威胁欧洲的核心利益，以至于欧洲方面感慨，“拥有这样的盟友，欧洲何需

[1]

敌人”。 经贸上，美国同样对欧洲挥舞关税大棒，甚至将其定位为“敌人”。一系列单边关税举措，让欧洲难以期待与美国在全球共同推动标准和规则，欧盟曾依赖与美国在全球经济治理机制中实现G-2的梦想已难以实现。（四）内部秩序危机折损实力基础一体化模式在欧洲范围内实现的繁荣和稳定是欧盟作为一支力量存在的基础。欧盟曾向世界提供了一个平衡经济、社会和自然发展的区域性模式,展示了就业与增长并重、市场与社会共进、强调灵活保障、社会融合、环境保护的主张，展现了一种具有强烈欧洲色彩的协调方式和均衡力量，为世界提供了一个中小国家联合起来、在应对全球化的同时维护自身利益的特色范

例。[2]债务危机发生前的欧盟自信、乐观，认为自身的经济、政治和一体化模式是实现和平与繁荣的保障，不断向外输出模式，扩大影响。

但是，自债务危机后，欧盟相继经历难民危机、大规模恐袭以及英国脱欧等一系列挑战，深刻搅动欧洲内部秩序。债务危机及其应对让欧盟经济竞争力和经济治理模式饱受质疑；恐袭和难民危机让民众深刻感受到欧盟保护功能严重不足；英国脱欧则更加剧了欧盟的信誉危机。多重危机之后，欧盟面临深层次挑战，直接威胁其力量基础，其不再是世界繁荣和稳定的榜样，模式力量严重受损。

首先，一体化历史进程中的“多样性中的统一”原则（Unity in Diversity）面临挑战。成员国利益与价值分歧不断加剧，欧盟经历前所未有的团结与共识危机，呈现的是一个“分裂”的欧盟。其次，在“恐惧和愤怒政治”之下，欧洲各国政党政治碎片化、主流政党严重式微、民粹力量上升以及“公投政治”盛行、政治分离以及社会运动不断，政治不确定性成为常态，展现了一个“不稳定”的欧盟。最后，面对全球化和自由竞争产生的社会分化，欧盟层面不仅缺乏相应社会保障机制，其相关政策还束缚成员国进行保护的

能力，引发民众质疑一体化和全球化倡导的开放和自由的经济模式，传递出“民粹的”欧盟形象。对此，马克龙表示，“欧洲内部由个人自由、民主制度、中产阶层和市场经济构成的平衡系统已被打破”，[1]欧盟急需重建秩序平衡。

二、寻求“欧洲主权”：欧盟战略再定位

面对国际秩序与格局的深刻调整以及内部政治和社会失序风险，欧盟提出“主权欧洲”“欧洲主权”的理念，意在强化欧盟内部建设，重塑欧盟对外战略。

2017 年9月马克龙在索邦演讲中正式提出实现“主权欧洲”的目标，“面对多种挑战，欧洲无法再依赖不变的政策、程序和预算工具，也不能选择回到民族国家边界，唯一的出路是重建主权的、联合的和民主的欧洲”。他指出实现“欧洲主权”的六大关键方面，包括防务建设、应对移民挑战、聚焦重点的对外政策、可持续发展的榜样、数字化欧洲建设以及经济和货币力量

的欧洲。[2]2018 年 4月马克龙在欧洲议会演讲中重申“欧洲主权”，并表示“通过þ欧洲主权ÿ，对内清晰回应民众诉求，保护民众；对外应对全球失序，并提出在安全、经济、气候与能源、数据甚至食品和卫生领域内的主权”。事实上，马克龙的“主权欧洲”或“欧洲主权”的概念是其对欧洲一体化的设想，其所谓的“主权”与“一体化”具有类似的含义，这也符合其一贯的关于一

体化主张，即“欧洲一体化并不会导致成员国丧失主权，而是恢复主权”[3]。此后，时任欧盟委员会主席容克2018 年 9月在盟情咨文中指出“欧洲

主权时刻的到来”，[1]并就“欧洲主权”的概念进行了一般性阐释：“欧洲主权”的核心要义是欧洲掌握自己的命运，成为国际社会更加“主权的行为体”，拥有塑造全球事务的能力；“欧洲主权”来源于成员国，并不会取代成员国主权，必要时分享主权会使成员国更强大；欧洲应解决分歧，保持团结，兑现对民众的承诺；在与世界的关系上，“欧洲主权”不意味着孤立于世界之外，

[2]

必须也将继续引领多边主义。 这表明，“欧洲主权”之内涵与传统意义上“主权国家”的内涵不一致，并非旨在推动欧盟走向“联邦欧洲”，而是更多强调欧盟作为国际行为体对欧洲利益的“保护”能力、在全球范围内的“自主”能力以及对国际秩序的“塑造”能力。

但是，“欧洲主权”的概念依然混沌不清，政界和学界都从各自的角度出发，提出欧盟在不同领域内的“主权”立场。防务领域虽然是马克龙所主张的“欧洲主权”之首要，但并没有出现“防务主权”的概念，而代之以“战略自主”,强调欧盟不能盲目将安全利益绑定在跨大西洋关系上，而应成为更加相关的（relevant）安全行为体；经济主权被强调得最多，重点是“在相互依赖的世界中，欧盟及其成员国应通过经济主权议程及一系列政策工具，保护欧洲经济独立。为实现上述目标，欧盟需要更好地将经济政策与地缘政

治相结合”[3]。冯德莱恩在其施政纲领中提及技术主权，强调欧洲“联合为

新一代技术制定标准，并成为全球规则”[4]。德国经济部长阿尔特迈尔和法国财长勒梅尔则在不同场合强调数据主权，认为欧洲需要掌握关键的数据基

础设施。[5]

相比之下，欧洲对外关系委员会对“欧洲主权”的定义相对清晰全面，也反映了欧盟当前对其国际战略再定位的诉求。在《战略主权：欧洲如何重获行动能力》的研究报告中，“欧洲主权”的含义被概括为以下几个方面：“欧洲主权”不是从成员国获取，而是从其他大国，尤其是中、美、俄手中恢复其失去的主权，一体化的力量应集中提高成员国在全球地缘政治竞争中的能力；不是要结束相互依赖，而是要实现自主决定政策，有效进行谈判；更好融合和撬动欧洲不同的影响力，提高成员国独立于外部力量的能力，从这个

意义上看，“欧洲主权”拯救成员国主权。[1]综合来看，可以将欧盟寻求主权的战略再定位概括为以下几个方面： （一）明确成为地缘政治行为体的新诉求尽管欧盟在国际社会从来不是单纯依靠“软实力”，其贸易和发展政策工具亦经常服务于更广泛的地缘政治目标，但因为欧盟力量的发挥多通过接触、合作和协调等和平手段实现，加之内部治理机制限制了其作为权力政治

行为体的能力，其长期的国际身份是民事力量、规范性力量或软实力。[2]有欧洲学者认为欧盟的影响力在其实力之下，无法推行权力政治，其根本原因

是其一体化的自身逻辑拒绝权力政治。[3]马克龙的欧洲政策顾问博纳针对欧洲与权力的关系指出，“欧洲将权力视作敌人，它导致欧洲分裂，引发欧洲国家间的战争，是一种自我毁灭的形式。欧洲是全球范围内唯一不将自身视

为权力的地区。”[4]

尽管 2016年发布的《欧盟全球战略》仍然强调“吸引力”（power of attraction）的重要性，并致力于通过欧洲联合促进国际规则，遏制权力政治，但已明确“软实力”不足以应付挑战，必须提高在安全和防务政策领域内的信誉，“有原则的务实主义”成为欧盟对外行动的原则，这是欧盟对外战略

现实主义转型的标志。[1]不过，欧盟并未宣示其成为地缘政治行为体的诉求。但是，随着大国地缘政治博弈的加剧，欧盟已明确自身作为地缘政治行为体的诉求。加强欧盟在地缘政治世界中的力量已成为欧洲国家的普遍共

识。[2]德国前外长对欧盟未来在国际体系中的角色表示：“在一个充斥着食

肉动物的世界中，很难成为素食主义者。”[3]荷兰首相吕特则公开呼吁欧盟对外政策应该少些天真，多些现实，应不惧使用权力。他认为，欧盟拥有地

缘政治杠杆，例如市场准入、贸易协定、发展援助等，[4]现实政治必须是欧盟对外政策工具箱中的根本组成部分；因为在地缘政治舞台上，如果只是宣

扬原则的价值，而羞于利用实力，欧洲将永远正确却无关紧要。[5]冯德莱恩宣示建立地缘政治委员会是欧洲对现实政治的反应，暗示欧盟要适应权力的世界，明确欧盟通过经济力量实现政治意图。（二）追求战略自主新目标战略自主在欧洲并不是新的概念。在一体化的早期，战略自主曾是欧洲在冷战格局下一体化的推动力，体现在其当初试图推动的防务共同体和政治共同体建设。但是，长期以来由于内部战略分歧超越战略共识，加上并没有迫在眉睫的危险，欧洲的战略自主意识长期被压制。

欧盟层面首次提到战略自主是2010年欧洲议会对欧洲安全战略和欧洲安全与防务政策实施情况的年度报告。报告强调“联盟必须通过有效的外交、

安全和防务政策，提高其战略自主”。[6]但是，战略自主并未在欧洲范围内

引起广泛关注和讨论。直到2012年奥巴马政府宣布“亚太再平衡”在欧洲引

发战略焦虑后，2013年欧盟委员会和欧洲理事会的相关决议才重提战略自主，希望通过加强可持续、创新和具有竞争力的防务技术和工业基础，发展和维持防务能力，以提高其战略自主以及与伙伴行动的能力。但是，战略自主的目标是成为大西洋伙伴关系中可信、可靠的伙伴，是对奥巴马政府要求欧洲分担责任的一种回应。欧盟委员会在其相关报告中指出：“为了成为可信、可靠的伙伴，欧盟需要能够在不依赖第三方能力的情况下，作出决议和采取

行动。”[1]尽管如此，直到特朗普当选前，欧盟并没有实现真正意义上的战略觉醒。

2016年《欧盟全球战略》虽数次提及战略自主，但基本沿袭此前的目标，“通过必要时的自主行动以及可能时与伙伴国的合作，提升其作为安全伙伴的信

誉”，[2]在大西洋伙伴关系框架和战略自主目标之间小心翼翼地寻求平衡。此外，相关讨论也基本局限在狭义层面，即安全和防务领域内的战略自主，并没有扩大到广义上的外交政策。

但是，跨大西洋关系的变化重塑了欧盟战略自主理念，推动欧盟战略自主的讨论从安全和防务政策扩展到更广泛意义上的外交政策自主，还增加了寻求独立于美国外交与安全政策的目标。如果说美国在北约框架下施压欧洲分担责任，与欧盟此前寻求成为“更加可信、可靠的伙伴”的战略自主目标尚契合的话，那么当美国质疑北约盟友价值甚至采取单边行动威胁欧洲安全核心利益时，欧盟仅作为“可靠的伙伴”已无法在与美国利益和价值相悖时自主实现其对外政策目标。

正是在这样的背景下，马克龙和默克尔都曾表示“不能单纯依赖美国保

护欧洲的安全”，而应建立真正的欧洲军队。[1]马克龙在呼吁建立真正的欧

洲军队时，甚至将美国作为其防卫目标之一。[2]一定意义上，德国外长马斯的观点或许更能代表欧盟当前战略自主的新目标，即“在美国跨越红线时，

欧洲应该成为一支抗衡的力量（counterweight）”[3]“在维护跨大西洋关系

的同时，也需要约束美国”。[4]当前，欧盟在伊朗核问题上的立场以及在华为 5G问题上寻求“第三条道路”的政策，都体现出一定的战略自主性，同时也是其作为地缘政治行为体诉求的逻辑结果。（三）强势推动维护多边主义新方略尽管希望成为地缘政治行为体，寻求战略自主，但欧盟也意识到其作为特殊的国际力量之局限性，其利益仍根植于基于规则的多边体系。因此，欧盟时刻强调，其追求战略自主绝不意味着孤立和走向多边主义的对立面，而是通过灵活构建联盟、创新多边议程、积极推动改革、更好利用政策工具并积极对接欧盟双边和多边外交行动，灵活维护多边主义。

事实上，自从 WTO多哈回合谈判停滞以及欧盟在哥本哈根气候谈判中遭遇尴尬处境后，欧盟在多边主义问题上已开始寻求更加灵活、务实的战略，包括在多边事务中构建议题联盟、以双边促多边，甚至不惜利用单边手段推动多边议程，以至于有观点认为“有效多边主义一定程度上从欧盟对外议程

中消失”[5]。当前，面对多边主义的重重危机，欧盟前所未有地强调多边主

义，并致力于在美国缺位的情况下成为维护多边主义的领导者。2019年 6月，

欧盟外长理事会专门就欧盟如何采取行动、维护多边主义作出决议。其中，欧盟维护多边主义的方略较此前的务实手段更进取、更强势，也更灵活。决议表示：“利用欧盟的规范能力、自主性和影响力，追求创新议程展现领导力；强化欧盟既有的伙伴关系网络，并将其扩大至新伙伴关系，尽可能推动合作应对共同挑战；利用欧盟市场的力量以及援助等对接双边和多边外交行

动”。[1]自美国退出一系列多边机制以来，欧洲国家已连续发起多个多边主义倡议，法国的巴黎和平论坛以及法德共同发起的多边主义联盟都旨在最大限度地构建伙伴网络，共同维护多边主义。其中，法德倡导的多边主义联盟作为非正式、灵活的合作网络，具有明确的目标，包括弥补一些国家对多边机制

[2]参与不足的问题，推动国际机制的改革和现代化， 已吸引50多个国家参与。法德作为多边主义联盟的倡议者，虽表示联盟是开放的，但其主要合作伙伴是中等强国，意在凸显在大国博弈背景下欧洲作为一极的影响力。

此外，欧盟利用规范力、影响力和政策工具创新多边议程，也已成为政策实践。在致力于成为地缘政治行为体目标的引导下，欧盟已决意利用其经

济力量实现政治目标。2019年，欧盟从《通用数据保护条例》到以法国为代表的欧洲国家纷纷启动的数据税，以及为了推进应对气候变化的全球治理、欧盟内部正在讨论实施的碳关税，都表明欧盟利用其规范性力量和市场规模，强势为全球相关产业制定标准的努力。（四）调整一体化的新方向和新重点内外隐忧推动欧盟重新思考其一体化的方向和重点。内部，成员国分歧加剧，主权难以进一步让渡，一体化无法延续过去60多年的深化和扩大路径。外部压力上升，欧盟的“主权欧洲”新定位，需要其改变一体化的逻辑。当前，欧盟正在战略自主或“主权欧洲”原则引导下，重新思考欧洲一体化的目标和重点。“过去一体化的目标是在欧洲范围内驯服主权，但未来几十年最大的问题是欧洲日益面临外来力量的影响，欧洲应从根本上再思考一体化的目

[1] Council of the European Union, “EU Action to Strengthen Rules-based Multilateralism”.

[2] France Diplomatie, “Alliance for Multilateralism,” https://www.diplomatie.gouv.fr/en/frenchforeign-policy/united-nations/alliance-for-multilateralism-63158/.（上网时间：2019年 12 月 1日）

标。一体化的力量应集中在提高成员国在全球地缘政治竞争中的能力，提高成员国独立于外部力量的能力。不是简单地呼吁更加统一的行动和更加一致的目标，而是利用混合的外交政策治理体系，更好融合和撬动欧洲不同的影

[1]

响力。”

对比欧洲理事会不同时期的5年战略议程，人们不难发现上述转变。

2014年欧洲理事会的未来5年议程中，四项具有高度内向性特征：“就业、增长和竞争力”重点是挖掘单一市场潜力，优化企业营商环境；赋权和保护公民是一体化的社会支柱，包括提高技能、释放潜能、保证公平和应对不平等；

气候变化以及自由、安全和司法优先重点同样是内部建设。[2]但是，2019 年欧洲理事会战略议程所确定的四项优先中，三项具有明显的外向性。尤其是在优先“保护公民和自由”中，强调保护民众免受既有的和新兴的威胁，甚至强调“保护领土完整，有效控制边界，维护法治和秩序”等，明显具有主权国家色彩。而同样是致力于增长的目标，新战略议程更是突出其外部性，致力于推动具有全球竞争力的产业政策和公平的竞争环境。与此同时，为体现战略自主的诉求，新的战略议程还强调笃定、有效施加影响，强势维护利益，

综合利用政策工具，尤其是贸易工具，同时加大防务能力建设。[3]

实际上，2016年《欧盟全球战略》是一份防御性战略，将联盟自身的安全和民众的安全置于中心。马克龙有关实现“欧洲主权”的六大关键中，居前三的分别是防务建设、移民管理和有力的西亚北非地区政策，亦突出一体化的保护职能。法德提出修改欧盟范围内的竞争法，亦强调竞争法的逻辑应从欧盟范围内的公平竞争转向保护欧洲企业的全球竞争力。欧盟新设防务和空间总司，也意在强化欧盟硬实力建设。未来，在战略自主和“主权欧洲”的话语体系下，欧盟一体化将朝着建设“欧洲堡垒”的方向发展，强调一体

[1] Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Strategic Sovereignty: How Europe Can Regain the Capacity to Act,” p.13.

[2] European Council, “A 6trategic Agenda for the Union in Time of Change,” June 26/27,

2014, https://www.consilium.europa.eu/media/39245/143477.pdf.（上网时间：2019 年 12 月 2日）

[3] European Council, “A New Strategic Agenda: 2019-2024,” June 20, 2019, https://www.

consilium.europa.eu/media/39914/a-new-strategic-agenda-2019-2024.pdf.（上网时间：2019 年 12

月2日）

化的“保护”功能，突出欧洲一体化的外向维度。

三、走向“保护主义”的欧洲：对政策走势的影响

“主权欧洲”的核心诉求是综合利用欧洲的力量，实现保护的功能、自主的权力和竞争优势，重点强调经济主权、技术主权和数据主权以及防务能力自主等。因此，推进“主权欧洲”也将主要体现在上述相关的政策领域内。

（一）地缘经济政策：市场力量进一步工具化作为最大的贸易体，欧盟市场力量一直带有工具化色彩，尤其是利用贸易手段向发展中国家输出欧盟的价值观和标准。但是，在地缘政治行为体的诉求之下，统一大市场作为欧盟的权力基础，亦是其追求实现地缘政治力量目标的主要政策工具，欧盟将进一步加大其利用市场杠杆的力度，综合服务更广泛的经济、政治和战略目标。冯德莱恩表示：“作为最大也是最富裕的内部市场，欧盟对于出口国具有吸引力，欧洲希望更好利用其作为贸易超级

力量的战略杠杆，[1]清晰表明了欧盟市场力量进一步工具化的趋势。欧盟委员会官方智库在其地缘战略形势报告中表示，“欧洲虽是开放的经济体，也

不能以牺牲战略利益作为代价，尤其是在缺乏对等的情况下”，[2]也意指战略利益优先于其此前所追求的市场开放原则。

利用市场规模、推动贸易伙伴对等开放是欧盟贸易政策的核心诉求。利用欧洲统一大市场的力量，推动市场准入方面的“对等原则”在欧盟内部长

期没有共识。2012年法国主导推动在政府采购市场上实施对等原则，遭到德

国反对，2016年欧盟委员会的类似提议再遭德国人反对。但是，当前德法共同重提政府采购条例，施压限制中国企业进入欧盟政府采购市场。欧盟委员会也致力于推动“对等战略”成为成员国共识。事实上，欧盟近年来已采取诸多立法措施包括升级贸易救济工具、推动欧盟范围内的投资审查，推动欧盟贸易伙伴对等开放市场和实现所谓“公平竞争”，以谋求竞争优势。当前，欧盟也拟加速修订补贴法、竞争法等以实现“欧洲企业在全球范围内的公平

[1] Ursula von der Leyen, “Political Guidelines for the Next European Commission 2019-2024”. [2] The European Commission, “Geopolitical Outlook for Europe: Confrontation vs. Cooperation”.

竞争”。欧盟的上述政策态势已明显体现在其2019年出台的对华战略中，在其中所推动的10大行动中，多项涉及调整相关立法，施压中国进行所谓的“对等开放”。

利用市场力量强推标准和原则是欧盟战略目标所在。在多哈回合失败后，欧盟一直试图利用其在双边贸易协定中的优势地位，推动欧盟议程、标准和价值，并最终实现从双边到多边的转移，“欧盟最近的自贸谈判表明在其规

则领域施加自身的标准”[1]。今后，欧盟仍会继续上述政策。冯德莱恩在针对 2019—2024年的战略议程中表示：“贸易不是目标，是实现国内繁荣和对外输出价值观的手段。我将确保所有的贸易协定包含可持续发展章节和最高

的气候、环境、劳动保护标准。”[2]此外，欧盟已表明将利用市场力量，推动在新兴产业的标准，避免在与中美竞争中的不利地位。在绿色经济领域，欧盟已经表示将市场准入作为绿色新政的组成部分，并针对电动车行业以及AI行业当前处于不利竞争地位的情形，致力于出台欧洲标准和框架以保护市

场。[3]以市场力量推广欧盟价值观的趋势也将愈加明显。欧盟一直将维护联盟的人权、法治等价值观作为其对外政策的总目标，并将普惠制待遇作为在伙伴国输出价值观的主要政策工具。随着欧盟对外输出模式能力的下降，欧盟对外政策日趋务实。但是随着内外身份危机的凸显，欧盟对外政策中开始强调所谓“模式竞争”，人权、民主等价值观问题在其对外议程中地位上升，冯德莱恩在其欧洲议程中明确贸易承载对外输出价值观的功能。（二）产业政策：日益走向保护主义和“战略孤立”

面对中美围绕5G的博弈，欧盟认为产业政策是实现其经济主权的关键。欧盟寻求在新兴产业和战略价值链领域的独立性和比较优势，已加大对产业

政策的扶持和保护力度。2019年 2月，法德共同呼吁建立真正的欧洲产业政策。同年3月，欧洲理事会邀请欧盟委员会提交“欧盟产业未来的愿景设想”，都将在全球范围内保持关键技术和战略价值链的竞争力作为重点。欧盟新的产业政策即将出台，从当前欧洲政策和产业界的相关辩论以及近年来的政策实践看，加大对战略价值链的扶持、保护以及保持战略价值链的主权将是其主要政策取向。

一方面，欧盟将更新法律框架，创新金融工具，加大对战略行业的资金和制度支持。欧盟 2014年通过新的规则允许公共资金支持欧洲主要共同利益项目（Important Projects of Common European Interest,ipcei），但在四年多的时间内一直没有批准任何项目，直到2018 年 12月欧盟委员会才在该框架下批准了第一个17.5亿欧元的公共资金投入微电子的研发和创新，此后又批准了一项高达几十亿欧元的电动车电池项目，第三个电池项目亦在批准进程中，以扶持欧洲电池企业与亚洲同行竞争。对此，欧盟副主席塞夫科维奇称“找到了21 世纪产业政策的药方”。[1]当前，欧盟委员会不仅对IPCEI项目条件的评估朝着更加灵活的方向发展，也考虑重新审定竞争法规，推动产业政策朝着“欧洲冠军企业”的方向发展，助力欧洲企业在全球层面的竞争。欧洲上述政策方法将同样体现在其认定的战略行业领域，包括5G、人工智能和绿色技术等。

另一方面，欧盟将以安全名义，加大对战略行业的保护力度。欧盟在投

资领域内纳入安全考量的趋势已日益明显。2017年在更新的产业战略文件中，欧盟将外国投资者收购其所谓关键技术企业视为一种挑战，尤其针对国有企

业所谓出于战略原因的并购，认为这会威胁其安全和公共秩序。[2]在最新的关于战略价值链的评估文件中，欧盟同样将在关键技术的生产和产权实现一定程度的技术独立以确保经济安全。对此，欧盟推动快速立法，通过《欧盟

[1] Joshua Posaner and Hanne Cokelaere, “Commission Approves PAN-EU Battery Project,” December 9, 2019, https://www.politico.eu/article/commission-approves-pan-eu-battery-project/.（上

网时间：2019 年 12 月 22 日）

[2] European Commission, “Investing in a Smart, Innovative and Sustainable Industry: Renewed EU Industrial Policy Strategy,” September 13, 2017, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2017/

EN/COM-2017-479-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF.（上网时间：2019 年 12 月 22 日）

外资安全审查条例》，加强对外资的审查。自审查条例通过后，仅2018 年德国就阻止了两项中国的并购协议。欧盟投资审查机制的通过，表明欧盟已事实上放弃了其条约规定的“资本自由流动”的原则，正在实施一种选择性的

保护主义。[1]追求战略行业的全产业价值链的政策目标。出于对经济工具“武器化”的担忧，欧盟认为在对欧洲经济转型具有战略意义的行业，应具备全产业链能力，不再信任优势互补的分工体系。近年来，欧洲各界针对电动车电池行业发展的辩论清晰证明了其全产业链诉求。法国财长曾明确表示，电动车完全依赖外国供应商是危险的，尤其是依赖亚洲国家，希望在欧洲拥有整个生

产链。[2]欧盟委员会在其电池联盟实施报告中也指出：“如果不采取行动支持建立独立发展的电池制造业，欧洲将面临不可逆转的落后于竞争对手的风

险，将致力于与成员国共同建立一个覆盖全产业链的欧洲电池生态系统。”[3] （三）移民政策：维护“欧洲堡垒”的安全移民政策是“主权欧洲”所强调的重要内容，重点包括保护边境、移民融入以及共同的难民政策。由于移民融入属于成员国权能，而共同的难民政策又因成员国分歧而举步维艰，因此保护边境成为欧盟实现主权的主要手段。

欧盟此前的移民政策在发展和安全、打击非法移民和支持自由流动以及保护难民权利之间基本能够保持平衡。但是，难民危机爆发之后，欧盟移民政策的主要方向发生偏移，推行“阻遏性”移民政策，向移民来源国单方面施压“遣返”（return）和“再接收”(readmission) 目标。在移民问题上，欧盟的议程受到理事会秘书处以及内政总司的主导，控制移民、安全关切处于优先地位。以欧非移民合作为例，在欧盟对非移民政策从发展向安全转变

[1] 叶斌：“欧盟外资安全审查条例与资本自由流动的不兼容性”,《欧洲研究》2019年第5期，第 84 页。

[2] Claire Stam, “France, Germany Call for a Change of European Regulatory Rules,” February

19, 2019, https://www.euractiv.com/section/competition/news/france-germany-call-for-a-change-ofeuropean-regulatory-rules/.（上网时间：2019年 12 月 22 日）

[3] European Commission, “Report on the Implementation of the Strategic Action Plan on Batteries: Building a Strategic Battery Value Chain in Europe,” April 9, 2019, pp.1-2, https://

ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-building-strategic-battery-value-chainapril2019_en.pdf.（上网时间：2019年 12 月 2日）

的背景下，欧盟用于应对移民危机的紧急信托资金及其推动的与非洲国家的

移民公约都过于重视移民和安全，而不是发展问题。[1]冯德莱恩甚至在最初的职位设立中将负责移民事务的委员冠名为“保护欧洲生活方式委员”。移民政策的“安全化”意味着欧盟移民政策目标很长一段时间内将服务于阻断移民威胁，维护“欧洲堡垒”的安全。（四）安全和防务政策：降低对美国的战略依赖安全和防务政策是欧盟战略自主和“主权欧洲”的关键。尽管成员国之间围绕安全和防务政策的发展歧见很深，但是面临美国的不断施压和单边主义，欧盟显著加速了其在安全和防务领域的一体化步伐，在过去两年内实现了此前从未能实现的目标。当然，欧洲防务合作并非旨在寻求完全独立的防务能力，而是意在降低对美战略依赖，推动更为平衡的跨大西洋关系。

建立“欧洲军队”不再是禁忌。2016年，时任欧盟委员会主席容克曾提出建立“欧洲军队”以应对来自俄罗斯的压力，未在欧盟引发广泛共鸣。但是，随着美国退出“伊核协议”和《中导条约》，法德先后清晰地发出建设“欧洲军队”的呼声。马克龙在纪念一战结束100周年活动中表示，“只有拥有

[2]一支真正的欧洲军队才能保护欧洲”， 此后，默克尔在欧洲议会演讲中就“欧洲防务概念”作出更清晰表达，认为欧洲需要建立军队，并支持欧洲快速反应部队，实行共同的军事采购政策，为提高欧盟在对外政策领域的决策效率，还建议设立欧洲安全理事会，甚至提出要在条约范围内废除安全政策领域内

的一致同意原则。[3]新一任欧盟委员会为了推进欧洲防务领域内的战略自主，已增设防务总司，拟推进欧洲防务工业的协调发展。

目前，欧洲防务建设已远超过此前的危机管理目标，着眼于防务能力的建设。从合作机制层面，欧盟不但顺利启动了由25国参加的永久结构性合作，

[1] European Commission, “Action Plan of the Immigration, Mobility and Employment Partnership

(2008-2010),” October 2007, http://www.africa-eu-partnership.org/sites/default/files/documents/jaes_action_

plan_2008-2010.pdfb.（上网时间：2019 年 12 月 2日）

[2] “France’s Macron Pushes for ‘True European Army’,” BBC, November 13, 2018, https://

www.bbc.com/news/world-europe-46108633.（上网时间：2019 年 12 月 22 日 )

[3] Angela Merkel, “Speech in front of the European Parliament,” November 15, 2018, https://

bruessel-eu.diplo.de/eu-en/-/2161514.（上网时间：2019 年 12 月 22 日）

还设立了欧洲防务基金，并建立了成员国之间的年度防务评估机制。欧盟一系列防务合作举措旨在通过加强协调与合作，在防务产业投资、能力发展和军事行动等领域提高防务能力，减少成员国之间武器系统的重复性，加强军事行动的兼容性，使得欧洲防务更为有效，以加强欧盟的战略自主性。在实践层面，永久结构性合作框架下目前已批准47个项目，涵盖军事培训、网络安全、救灾、无人作战、特种作战等方面，欧洲防务合作基金也相继批准了对９个项目的资助协议。[1]此外，法国倡导的意在凸显欧洲行动能力的欧洲干预倡议，已获得11国的支持。法国外长甚至表示，不排除该倡议最终发展为“欧洲军队”。

欧洲防务合作意在实现“必要时的独立行动”和“可能时的伙伴合作”，与美国推动欧洲承担更多安全责任并无根本冲突，但却已引发美国担心和不满，或是因为欧洲对战略自主的追求让美国忧虑。因为这不仅意味着欧洲在面对美国在安全领域施压时话语权的增加，更重要的是还预示着欧洲在防务产业相关领域内独立性的增加，不但降低其对美国防务产品的依赖，还会挤压美国产品在欧洲的市场。当前，美国已公开对欧洲永久结构性合作以及欧洲防务基金项目可能将美国排除在外表示不满，特朗普表示马克龙的“欧洲军队”设想是对美国的一种“侮辱”。

四、结语

在“主权欧洲”的话语体系下，无论是欧盟追求成为地缘政治行为体，还是追求战略自主的新目标；无论是强势推动维护多边主义的新方略，还是重新思考一体化的新方向，都将重塑其对外行为方式，也因此会对国际格局和秩序的未来产生影响。

尽管由于多重治理的特性，成员国内部分歧、治理权能分散，欧盟走向硬实力之途艰险漫长，但世界将看到一个更加“强势”的欧盟。如果说欧盟寻求对美国的相对独立，有利于平衡美国当前的单边主义政策，那么欧盟对

[1] 参见欧洲防务基金网站：https://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/european-defencefund_en。（上网时间：2019年 12 月 22 日）

外政策朝着权力逻辑的转型，则需要人们对其曾经以“软实力”充当多极化世界中特殊一极的国际地位重新思考。

在工具化市场力量以维护其综合性战略利益时，欧盟能否把握好经济利益和市场开放原则之间的度，对世界经济秩序将产生重要影响。如果欧洲统一大市场不再传递开放的信息，展现合作的力量，为世界呈现一体化的榜样，而成为服务于“欧洲优先”的工具，日益走向保护主义，甚至实行“政治化”和“安全化”的对外经济政策，势必会进一步恶化本已陷入危机的全球经济治理形势，全球化所吁求的开放、自由、合作前景也会更加黯淡。当欧洲通过创新多边议程，灵活运用单、双边手段维护多边主义时，也需要正视当前国家间发展不平衡的事实，否则不以多数国家的国际共识为基础，只是从自身的战略利益和标准出发，强势推动，不但无法拯救碎片化的多边国际秩序，还会让自身成为多边秩序的挑战。同样，欧洲如果继续以“安全化”思维应对难移民危机，仅希望从维护“欧洲堡垒”的安全采取应对举措，既不会实现长远安全，还会加剧其自身的身份危机和全球的人道主义危机。