“301特朗普启动对华 调查” 的目的与影响透视

Intertrade - - CONTENTS - 孙 丽王厚双

1989 年美国以知识产权问自

“301题为借口启动对华 调查” 以来, “301中国一直是美国调查” 打击的主要对象, 而中国也一次次地通过谈判—妥协或谈判—报复与反报复—谈判—妥协等较“301 调查”量避免了美国以 为借口对华发动贸易战及其连锁反应的风险。 但是, 如果对特朗普对华启“301 调查”动 的结果也持这种看法的话, 那将是一种巨大的误判。实际上, “301特朗普对华发起 调”, 既有经济考虑,查 也有政治诉求; 既有近期的打算, 更有长期的战略图谋。 其影响不可小觑, 对此绝不可以掉以轻心, 必须采取有效的措施予以积极应对。

301一、“调查”: 蹊跷的调查

8 14 日,月 美国总统特朗普( USTR )指示美国贸易代表 莱特“

希泽对所谓的 中国不公平贸易行为” 。8 18 日,发起调查 月 莱,特希泽正式宣布 将根据美国《1974 年贸易法》 301 条款,第 在涉及技术转让、 知识产权和创新领“301 ”。域正式对华启动 调查按照惯例, 某国一旦被列入美国USTR每年度的 《 301 报告》特别

“重点国家” 名单, USTR才中的

“301 调查”,对其发起 即此项调“

查不适用于被列为 重点观察国家” “观察国家”。 2017或 而在 USTR 《 301 报告》年 发布的 特别中, 中国并没有被列为重点国家, “重点观察国家”。而是被列为 因此, USTR特朗普要求 对华发起“301 调查” 有三点蹊跷: 一是此《 301 报告》次调查是在年度 特别

3 个多月后才发起,提交国会 其对调查时间点的选择耐人寻味。 二是“301 调查” USTR一般是由 独立发起, “301由美国总统提议发起调查” 的情况较为罕见, “301在调查” 43

问世的 年里只有里根总1985 USTR

统在 年指示 就韩国保“301险业市场准入问题展开 调”。 “301查 可见特朗普对华发起调查” 的重视, 其中的奥妙值得深究。 USTR

三是 在立案后马上要求与中国政府磋商, 没有进行法律

90 天初步调查程序,要求的 体现出美方态度极为强势、 早有预谋的特征。

由此可见 特朗普启动对华“301 调查” 有可能蕴藏着某种战略图谋, 对此值得深入研究。

“301

二、 特朗普启动对华 调查”:近思与远虑

(一) 特朗普启动对华 “301调查” 的近思

1.

又拿逆差老问题说事美中贸易逆差问题一直是历任美国总统对华发难的重要借口之一。 , 1993 年起,据中方的统计 美国对华贸易首次出现逆差后一直呈逆差状态: 2005 年超千亿美元, 1141 7 亿美元; 2011

为 年超两千亿美元, 2023 24 亿美元; 2016为

2506 8 亿美元。年为 而根据美方的统计, 1983

自 年美国对华贸易3

首次出现 亿美元的逆差后一直呈逆差状态; 2002 年突破千亿美元, 1030 6 亿美元; 2005

为 年突破两, 2015 5 亿美元;千亿美元 为

2009 年突破三千亿美元, 3176为亿美元; 2016 年, 美国对华贸易逆3470 亿美元,差 占美国对外贸易47% 。

逆差的 特朗普又拿美中贸易逆差这一老问题说事只是一种对华发难的借口, 因为美中贸易逆差问题是由两国经济结构、 产业竞争力和国际分工地位的不同所决定的, 也受现行贸易统计制度、 美方对华高技术出口管制等因素影响,短时间内难以有效解决的。 因此,特朗普以美中贸易逆差问题为借口“301 调查”启动 必有其更大的诉求。

2. 试图获取额外的政治利益把贸易问题政治化是美国对华。贸易政策的传统 虽然特朗普说过, 他将不会像以前几任总统一样与中国争论人权那些愚蠢的问题,但只要有利于实现其在竞选中“让美国再次伟大” 的承诺, 利用何种手段则不是首先要考虑的。 美中贸易差额问题与朝鲜问题毫不相

干, 但特朗普曾多次直白表示, 如果中国加强对朝施压, 令其收敛核导计划, 。8他就会稍微放过中国

10 日, :“

月 他在记者会上说 我们每年在与中国的贸易上损失数千亿美元。 他们知道我的感受……如果, (逆差)中国帮我们 我对贸易的感觉会有很大不同。” 8正如 月

12 《纽约时报》日美国 评论的那:“

样 特朗普总统正式展开了通过贸易战争施压中国控制朝鲜行为的‘ ’ 。” 由此可见,以中制朝 战术特朗普也在玩弄把贸易问题与政治问题挂钩的把戏, 以获取额外的政治利益。

(二) 特朗普启动对华 “301调查” 的远虑

1. 打压中国的崛起: 战略目标明确遏制中国崛起是特朗普的固有理念。 2009 5根据对特朗普 年 月

4日至今近两万条推特的统计分析, 他提及最多的国家就是中国, “

经常提及的有 美国向中国借大”、 “

量外债 中国买下美国公司和”、 “中国让美国工人失业”、地产

“中国操纵货币” “

以及 商业间谍” , 。 ,

纠纷 问题 等等 因此 遏制中国崛起是特朗普的固有理念, 是美国外交政策长期的战略目标在特朗普执政理念中的反映。

“让美国再次伟大”中国是

“假想敌”、 最大障碍,最大的 这是特朗普对中美关系的战略定位。按照特朗普的逻辑, “让美国再次伟大” 就是要使美国的实力相对于任何其他国家都要具有绝对优势, 而目前的实际情况是美国与其他所有国家实力的差距都在拉大,但与中国实力的差距却在快速缩 小。 根据国际货币基金组织的相关报告, 1991冷战结束时的 年相对GDP , 、 国、美国的 来看 日本 德法国、 英国、 俄罗斯、 中国和印度57 4%、 30 3%、分别是美国的

20 7%、 18 5%、 9 1%、 6 6%、4 5%。 其中日本最高, 是美国的57 4% ; 6 6%。中国只有美国的因此, 20 80

自 世纪 年代初世界形1991 年冷战结束,势出现缓和到这期间日本的经济实力的快速增长是美国的主要威胁, “301美国用调查” 等手段打压的主要对象是日本。 2016 年,而到 相对美国的GDP 来看, 日本、 德国、 法国、 英国、 俄罗斯、 中国和印度分别是美26 6%、 18 6%、 13 2%、国的

14 2%、 6 9%。 1991相对于 年美国GDP 来看, 日本、 德国、 法国、的英国和俄罗斯都处于下降通道之中, 只有中国和印度处于快速上升, 815 2%的状态 分别上升了 和335 7% , 而且中国的上升态势更猛, 242 8%。是印度上升速度的因此, 冷战结束后, 面对中国经济实力的快速上升, 中国一直被美国看成是其主要的威胁, 奥巴马时期“亚太再平衡战略” 更是如此。的特朗普虽然表面上放弃了该战略,但特朗普的逻辑非常清晰: 中国不“让美国再次伟大”但是 最大的“假想敌”, “

而且是 让美国再次伟大” 的最大障碍, 即如果中国,“让美国再次伟大”不衰落 就是一句空话。

“301 调查”特朗普用 打压中国崛起的战略目标非常明确。 美国· 8 18白宫战略师史蒂夫 班农 月

(被解职前)日 在接受美国左倾《美国展望》杂志 访谈中对特朗 “301 调查”普启动对华 的动因做了明确的深层解读: “与中国的经济战争决定一切, 我们必须疯狂地关注这一点。” :“班农警告说 我们。 25 30正在与中国打经济战 或 年内, 我们中的一个将成为霸主,如果我们沿着这条路走下去, 霸主将是他们。” 即如果美国继续容忍中国对美国知识产权的侵犯, “” ,未来的 霸主 将是中国 因此, 美国必须要与中国进行一场以保卫美国知识产权为核心的“” “霸经济战争 以确保美国的主” 地位。

2. “301 ”“一箭三雕”调查

的战略

“301 调查” 以边境措施和边境后措施对中国制造业国际竞争力实施双重打压。 美国对中国制造业国际竞争力实施打压, 经历了从以“337 调查”传统手段为主到以 为主, “337 调查”再从以 为主到以“301 调查” 为主的转变过程。首先, 从以传统手段为主到以“337 调查” 为主打压中国制造业国际竞争力。 面对中国制造业国际, 2000竞争力的快速提升 年前美国主要采取反倾销、 反补贴以及特殊保障措施等传统手段予以打压。2001

而从 年以来美国则越来越多“337 调查”

地采用 对华制造业国,际竞争力进行打压 中国已成为“337 调查” 的主要受害者。 根据USITC “337 调查” 案件数据库的数据, 2001 年起,自 中国产品已15 “337 调查”经连续 年成为美国最主要的对象, 2008 年美国海关扣押的侵权知识产权产品中, 中国81% 。

产品就占了 而在中国遭受“337 调查” 涉案产品中, 机电类

75% 。 因此,产品案件高达 左右

“337 调查” 是美国以边境措施打压中国制造业国际竞争力的重要手段。

其次, “337 调查”从以 为主“301 调查”到以 为主打压中国制造业国际竞争力。 美国认为, 中国采取了对内着手重构产业政策, 对外采取吸引外国直接投资和对外加紧投资等战略来提升其制造业的国际竞争力, 如果美国仍采取边境措施予以打击的话必然仍是事倍功半。 而要从根本上打压中国制造业“301国际竞争力就必须重新祭起

” ,

调查 这面大旗 即必须通过“301 调查” 以边境后措施打压中国制造业国际竞争力的提升, 这从8 18 USTR

月 日 发布的立案说明中可以得到明确的根据。 USTR 发布的立案说明明确指出, “301此次调查” 将聚焦在中国政府推动产业发展的一些战略措施, “中如2025 ”

国制造 关注的高技术产业以及其他的类似产业措施。 具体涉及四个方面: 一是重点调查中国政府使用哪些政策工具来控制或干预美国企业将技术和知识产权转移给中国企业; 二是重点调查中国政府的法律、 政策和实践是否剥夺了美国企业与中国企业在许可和其他技术相关的谈判中以市场为基础进行谈判的能力,逐渐削弱美国企业在中国对其自身技术的控制力; 三是重点调查/中国政府直接和 或不正当地推动“系统性”中国企业 并购美国企, 以获得前沿的技术、业和资产知识产权以及在中国政府产业规划中认定的重要产业内实现相对大范围的技术转移; 四是重点调 查中国政府是否开展或支持未经授权闯入美国商务计算机网络,或通过网络窃取知识产权、 商业秘密或机密商务信息, 损害了美,

国企业的利益 而对中国的企业提供了竞争优势。 因此, “337从调查” “301 调查” 的转化,到 揭示了美国对华所谓的侵犯知识产权问题打压战略的巨大调整。 “301调查” 的启动将着重以边境后措施打压中国制造业国际竞争力的提升。 “337 调查” “301 调查”和的密切配合, 将会形成以边境措施和边境后措施对中国制造业国际竞争力提升的双重打压。 不言而喻,这种双重打压的目的就是提升美国制造业的国际竞争力。

“301 调查”以 促使制造业回归, “再工业化战略”推动美国

的实施。 特朗普上台后, 基本全盘否定了奥巴马的内外政策, 如废弃(

奥巴马的医改方案 虽然没有成)、 “亚太再平衡战略” 等,功 但“再唯独没有否定奥巴马提出的工业化战略”, 反而是在上台后大力推进这一战略: 一方面, 特朗普通过实施大幅度的减税政策鼓励国外的企业回归, 如在特朗普的努力下, 福特公司已将原本只在墨西哥Fusion 轿车、生产的 在西班牙工2 0 Eco Boost厂生产的 升 引擎分别转回美国本土生产; 另一方面,特朗普希望通过高关税, 特别是“301 调查”通过 的打压迫使转移到中国的美国企业, 甚至其他国家的制造业企业回到或选择到美国投资办厂, 以重振美国制造业, 并以此打压中国制造业国际竞争力的提升, 甚至打压中国的工业化进程。 “301 调查”以 巩固特朗普的。

政治票仓 特朗普之所以能在2016 年大选中获胜, 就在于昔日大选中支持民主党的宾夕法尼亚、俄亥俄、 密歇根、 威斯康辛和艾奥“锈瓦这些以传统制造业为主的带州” (Rust Belt State) 全部倒戈将选票投给了特朗普。 因此, 从纯粹的获取更多政治选票、 争取连任的角度来考量, 特朗普就有着十足的动机将打压中国制造业国际竞争力的提升、 重振美国本土制造业作为其优先考量的目标。

3. “美国优先”获取 的额外

利益

主动、 突然地挑起贸易争端,甚至以发动贸易战来威胁对手,迫使对手坐下来谈判, 进而通过讨价还价以获取更多更大的利益,这是美国处理对外贸易问题惯用的伎俩。 20而这种伎俩早在 世纪80 90

年代末 年代初曾频繁地被美国使用在解决美中知识产权争端问题之上。 商人出身的特朗普更谙熟于这种伎俩, 甚至有可能被其运用得炉火纯青, 即通过贸易战讹诈, 进而进行双边贸易谈判, 以此逼迫中方进行更大的让步, “美国优先”获取 的额外利益, 这符合其商人思维的狡诈特征。 对此, 中国应当有清醒的认识和充分的准备。

4.

试水国际经贸新规则如前所述, 对于所谓的中国侵,犯美国知识产权问题 美国自2001 “337年以来主要是采用 调查” 的手段对华实施打击, 而今“301 调查”特朗普转向了用 来打击所谓的中国侵犯美国知识产权问题。 这一转变影响巨大: 一是从边

境措施转到了边境后措施。 “337调查” 属于边境措施, 即在边境上拦截、 打击侵犯美国知识产权的商品和行为, 打击的对象是企业、产品, 是一种防御性的手段, 是通过采取排除令和禁止令等将侵犯美国知识产权的产品排除出美国边境之外。 “301 调查” 则属于边境后措施, 是一种具有进攻性的手段, “301 调查”

即通过 迫使侵犯美国知识产权的国家修改、 制订更严厉的法律、 法规、 政策来保护美国知识产权, 其打击的对象是国家及其法律、 法规、 政策。 而边境后措施是国际经贸新规则的核心内容。 因此, “301 调查” 是特朗普试水国际经贸新规则的重要举措, 其影响不可低估。

301三、“调查”: 不可小觑的影响 (一) 可能引发中美贸易战“301 调查” 可能引发中美贸易战四个基本判断:

1. 特朗普的处理中美贸易问题的理念极易引发中美贸易战特朗普上台前后曾多次公开批评中国在美中贸易中的不公平行为, “指责中国是 最大的市场”,

保护国 是美国最大的贸易逆差来源国, 发誓不能再让中国占美“便宜”;国经济的 指责中国通“”

过 汇率操纵 来获取贸易利,“”,

益 偷走美国的就业岗位 扬言要对中国出口到美国的产品征45% 的关税,收最高达 要对中国采取更多反倾销反补贴等贸易惩罚措施。 因此, 特朗普的执政理念极易引发中美贸易战, 甚至汇率战、 投资战。 2. 全局性、 大规模的中美贸易战概率小

38 年来,中美建交 双边经贸合作得到了快速的发展, 已形成了“你中有我, 我中有你” 的利益交融格局。 香港普华永道的一份报告预测, 如按特朗普竞选时所说的对45%的关税,进口的中国商品征收

87% ,中国对美出口将下降 达4000 亿美元, GDP将导致中国 下4 8 个百分点。 15%

降 即使是 的关税, 中国对美出口也会下降31% , GDP将导致中国 下降1 75% 。 如果中美双方爆发贸易战, 中国也会实施报复措施。 澳大利亚学者经过模拟计算, 如果美国对中国对美出口的所有产品征收40%的关税, GDP美国的 将下降1 2 个百分点, 2000直接损失 多亿美元, 480 万个工作岗位。失去如果中国采取进一步报复措施, 抛,

售美元债券 美国将遭受更大损失。 美国彼得森研究所的研究显示, 2019 年,到 美国经济就将停滞, 2020 年就将开始出现衰退。因此, 爆发全面的贸易战是中美双方都难以承受之重, 中美爆发全面贸易战的概率较小。

3. 中美之间爆发局部性贸易战的概率大虽然中美爆发全面贸易战的概率较小, “但特朗普将会以 不公”、 “汇率操纵” 等为借口,平贸易对华采取更多的、 幅度更大的反倾销、 反补贴、 特殊保障措施, 甚至临时性的关税惩罚和非关税惩罚措施的概率大。

4. 中美之间局部性贸易战可能引发其他领域的连锁反应一方面, “301 调查” 将会使 中国企业对美投资面临更严苛的安, “国家安全”全审查 甚至会以

为由拒绝中国企业进入美国内市场; BIT

给中美 谈判带来更大压力, 提出更高要价; 等等。 另一方面, 可能引发其他国家跟进的连锁反应, 这从历史的经验中可以得到明确的验证。

(二) 将助推逆全球化浪潮2008

自 年全球金融危机爆发以来, 逆全球化浪潮声高浪急, 贸易保护主义在快速升级。 在这种形势下, 作为第二次世界大战以来经济全球化主要推动者、 领导者的美国, 其态度如何既会影响全球化的走向, 也会影响目前逆全球化浪潮的烈度。 而美国的态度如何, 取决于美国国会和总统对美国贸易政策走向的制衡博弈。 通常的情况是:国会往往倾向于束缚全球化的发展, 总统则往往倾向于支持全球化的发展。 而特朗普上台后推出了多项逆全球化政策措施, 这打破了美国国会和总统的贸易政策制定权方面的政治制衡格局, 这势必使美国的逆全球化势力形成合流, 使逆全球化的大门洞开。 因此, 特朗普启“301 调查”,动对华 势必将助推业已处于高涨状态的逆全球化浪潮。

WTO

(三) 将会对 体制与规则产生破坏性影响

1. “301 调查” 具有极强的单边主义色彩

“301 调查” 具有极强的单边: “301主义色彩表现在 一是 调查” 不一定需要有主体申诉, 不“实质” 损害, USTR一定有 有几;乎不受限的自由裁量权 二是“301 条款” 的调查、 谈判与制裁

的对象是所谓的侵权国家, 显然这是以美国的国内法为依据来对其他主权国家行使司法权; 三是美国总统如果决定干预, 可以采用任何适301 争端;当而可行的方式来解决

“301 调查”四是 不一定局限于美(

国 可以发生在与美国有商品贸易或服务贸易往来的其他国家境); “交内 五是可以实施选择性的叉报复”, “301 调查”即尽管 可能针对的是某一领域或产业, 但最终美国可以选择对该国的其他未涉案的领域或产业实施报复。 因此, “301 调查” 具有极强的单边主义色彩, 正如美国彼得森国际经济研究所高级研究员查德·鲍恩所比喻的那样, “301 调查” 中,在 美国(

政府既是警察 判断外国政府是否有错)、 (提起诉讼),检察官

(甄别证据)、又是陪审团 法官( )。决定是否采取报复性措施 而WTO

按照 的争端解决机制的有关规定, 任何成员间的贸易争端, 必WTO 争端解决机制,须通过 由专家组裁定, 任何成员不能单方面制裁。 “301 调查”而 是否执行完全取决于美国意愿, 因此, “301

调查” 具有极强的单边主义色彩。

2. “301 调查” WTO将对 体制、 规则的声誉和作用造成较大的冲击美国对待多边贸易体制的态度一直带有浓厚的单边主义色彩, “WTO如美国设立 评议 争端解决”, 5委员会 规定若该委员会在 年3 WTO

内 次判定 争端解决机制中的专家组越权或者超出有关协议范围做出对美不利的终审报告,国会两院任何议员均可联合动议WTO,不准美国参加 若总统签署 , WTO该决议后 美国将退出 协定。 特朗普动用国内法启动对华“301 ”,

调查 这意味着特朗普即便不会兑现其竞选时提出的退出WTO 的承诺, WTO也会更加无视

, WTO的存在 这样可能会对 体制、 规则的声誉和作用造成较大的冲击。

四、 应对 “301 调查”: 有理、有力、 有利、 有节的对策思考

“301 ”,积极应对 调查 打破特朗普的战略图谋, 是一项系统工程, 需要做的工作繁杂、 艰巨,除了要做好诸如全面实施市场多元化战略、 全面实施走出去战略以规避贸易战, 大力培养应对贸易战的专门人才以提高应对贸易战的效率等措施以外, 要基于有理、 、 、 有节的原则,有力 有利做好如下工作:

301

(一) 要对 “调查” 进行“有理” 的驳斥

“301要针对美国发起对华调查” 中的不实之词据理予以驳斥, 特别是要全面、 主动地宣传中国在知识产权保护立法、 司法等工作方面所取得的巨大成就以消除外国对中国知识产权保护工作的偏见, “有理有据”进行 的应对, 取得世界舆论的支持。

301

(二) 要对 “调查” 进行“有力” 的回击

“301 调查”针对特朗普以 对中国可能进行的讹诈和贸易报复,要制定有效的反制措施预案, 如可将美国对中国出口的优势产品, 如飞机、 汽车、 集成电路和大豆等,列入反制措施清单。 这样做至少可以达到两个效果: 一是中国将其列 入反制措施清单之中, 将对美国对华发动贸易战产生巨大的威慑力,使其不敢轻易发动对华贸易战; 二是将上述产品列入反制措施清单之中后, 将对相关的利益集团的利益造成较大的影响, 这会促使相关的利益集团为了自身的利益对特朗普政府施压, 这有利于抑制中美贸易战爆发及贸易战的烈度, 使中国能“有力”够 地回击特朗普对华的“301 ”。

调查

301

(三) 要对 “调查” 进行“有利” 的应对

“301 调查”要密切跟踪 的新动向、 新特点, 深入研究美国对华“301 调查” 的战略图谋,发起的科学地综合研判其对中国可能带来、

的直接和间接 近期和远期的影响, “301 调查” “有利”对 进行的应对。

301

(四) 要对 “调查” 进行“有节” 的把控要加强对美谈判战略与策略的研究, 超前谋划, “301切实做好调查” 谈判预案, 合理制定出价要价清单, 把握合理节奏, 始终掌握谈判主导权, 既要维护我方最大利益, 又要防止走极端, 要进行“有节” 的把控。

(作者单位: 辽宁大学转型国家经济政治研究中心、 国际关系②辽宁大学经济学院、学院, 自由贸易试验区研究院; 责任编辑:贾佳)

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