欧美加严外资安全审查的趋势特点和分析建议

２０１８ ３ ２２ 日，年 月 美国发布对３０１ 调查报告，华 认为中国通过投资并购美国企业获得先进技术和知识产权， 在重要产业获取大规模的技术转让， 要求对中国对美国重要产业和技术领域的投资实施限制， ６０财政部长应在 日内报告工作进展。 欧盟也正在酝酿建立外国投资审查框架制度， ２０１８ ５预计 年月公布立法草案。 《英国发布 国家安全和基础设施审查绿皮书》 提案。美欧等西方国家纷纷对外资并购审查制度进行修订和完善， 加严对并购项目的审核， 应当引起我们的警觉和重视。 本文试图梳理西方主要经济体加严外资安全审查制度的趋势和特点， 分析其背后本质， 并提出政策建议和我国的应对办法。

一、 欧美等西方国家外资安全审查的主要趋势和特点

近年来， 中国海外投资并购蓬勃发展， 企业并购增长迅速。 并购２０１２ ４５７ ２０１６项目由 年的 起增加到７６５ 起， ２０１２年的 并购金额从 年的４３４ ２０１６ １３５３亿美元上升至 年的 亿美元， ２倍，增长了约 涌现了中国化工并购瑞士先正达、 腾讯收购芬Ｓｕｐｅｒｃｅｌｌ兰游戏公司 等一系列重大项目。 ２０１４年以来， 澳大利亚、自加拿大、 法国、 德国等发达经济体对我国投资并购的迅速增长越来越感到忧虑， 担心影响其国家利益和 经济产业安全， 均对外资安全审查体系进行了改革和调整。 全球外资安全审查呈现出以下趋势： （一） 对中国投资并购否决案件显著上升据贝克·麦坚时律师事务所不完全统计， ２０１６年中国企业海外投３０ 起，资并购遭否决的案例达 金额７４０ 亿美元， １０为 其中我国在美 起投资并购遭否决， ５９０ 亿美元；金额２０ 起投资并购遭否决，在欧 金额１６３ 亿美元。 ２０１４上述数据远远超过（１３ 起被否决， ２０ 亿美元）年 金额２０１５ （２３ 起被否决，和 年数据 金额７９ 亿美元）。（二） 将关键基础设施和关键技术作为审查的核心内容近年来， 中国企业将基础设施和高科技企业作为主要收购对象。为此， 欧美等西方国家政府聚焦关键基础设施和关键技术领域的并购案件， 重点加大审查力度。 欧盟外资并购审查框架提案中明确了关键基础设施应包括能源、 交通、 通讯、数据存储、 航空和金融基础设施以及敏感设施； 关键技术应包括人工智能、 机器人、 半导体、 网络安全、航空、 核电以及可用于军民两用的技术。 “关键技术”美国拟扩大 的界定范围， 认为除传统的国防工业以外， 还应将赖以维持和增强美国“新兴技术” 纳入其中。领先优势的澳大利亚政府宣布成立关键基础设 施中心， 对涉及国家安全的电信、供电、 水利、 港口等关键基础设施进行管理， 同时将建立关键基础设施名录， 协助澳外国投资审查委员会对并购申请进行评估， 并提出意见建议。 德国政府最新立法将关键基础设施纳入审查范围， 并规定外“关键基础设施”资在德并购涉及必须强制申报。（三） 对国有企业和国家控制企业的并购实施更加严苛的标准欧美等西方国家对中俄为代表的国有企业并购其企业资产深感忧虑， “看不见的手”认为背后有 操纵， 战略意图明显， 因此要进一步加大审查限制力度。 美国对国有企业和国有资本的审查要求日趋严格，包括要求提供并购美敏感资产的外国投资者所在国政府与美外交政策、反恐、 核扩散以及出口限制等方面的一致性， 提交外国投资者高管曾在本国军队及政府部门任职的信息，在批准交易后仍持续跟踪和检查交易执行情况， 并对涉嫌危害美国家安全的企业征收巨额罚款。 加拿大对国有企业实施的直接并购案件的申报门槛明显高于非国有企业， 国３ ７９ 亿加元，有企业门槛为 非国有５０００ 万加元。企业 欧盟提出应将外国投资者是否受本国或第三国政府控制或由政府出资作为评判并购交易是否涉及国家安全利益的重要标准。

（四） 进一步扩大国家安全审查

的范围西方各国政府都不遗余力地拓宽安全审查的覆盖网， 尽量做到不“漏网之鱼”。留下 在审查门槛方面， 英国政府拟通过修改立法大幅降低政府介入的门槛， 将最低的审７０００查金额从被并购公司营业额的

１００ 万英镑，万英镑降低至 同时取消２５％了原先只对并购市场份额达 以上公司审查的限制。 在审查投资类型方面， 美国新纳入了关键技术与“非主动投资”关键基础设施企业的“少数股权投资”，

与 以及涉及知识产权与关键技术转让的合资行为； “间接并购”德国新法将 纳入审查范围， 即欧盟外企业通过在其他欧盟成员国设立公司间接并购德国企业。 在审查投资领域方面， 德国拟将更多军工研发和生产企业纳入审查范围， 并加强对软件生产企业和云计算服务提供商的审查； 美国拟将靠近军事基地以及政府部门附近的房地产交易纳入审查范围； 英国拟加严对量子技术、 多用途计算机硬件及其他两用物项的审查。

（五） 继续优化和改善安全审查流程

面对审查案件快速增长、 审查人员紧缺的困境， 各国采取各种措施优化审查流程， 以集中力量处理敏感重大案件。 一是延长审查期限，

３０美国将初步审查的时间从 天延长

４５ 天， １２０到 特殊情况下最长可达天， 便于情报部门开展国家安全威胁评估； 德国将重要并购审查时间

２ ４ 个月。从 个月延长至 二是对不同国家采取差别待遇。 加拿大对与其《全面经济和贸易协议》

签有 的欧盟成员国及其他自贸伙伴企业， 实 行高于其他国家的并购申报门槛。三是简化审批流程。 澳大利亚允许同类型低风险投资申请一并申报受理， 并引入新的豁免资质和证明。四是提高决策透明度。 美国要求外国投资管理委员会年度审议报告公开更多具体信息， 情报部门需每两年提交一次外国投资风险报告。

二、 欧美等西方国家加强外资审查的原因和影响分析

（一） 警惕我国投资威胁其经济利益和国家安全， 编密对华投资防御的 “安全网”

近年来， 我国经济实力和产业竞争力显著上升， 在高铁、 量子通、５Ｇ

信 等领域的技术已经接近甚至赶超西方， 中国企业在国际市场上与欧美企业形成了直接竞争。 西方对我国经济发展的警惕性正在空前提高， 发起新一轮来势汹汹的升级“中国威胁论”， “

版 在 中国制造２０２５”、 “一带一路” 倡议、 产能过剩、 对外投资、 贸易顺差、 知识产权等领域批评防范我国的调门不断升高。 特别是对我国海外投资的战略意图过度解读和夸大扭曲， 认为“我国海外并购背后都有 看不见的手” 在操纵， 密织了一张覆盖全球的海外利益大网， 形成了攫取欧美高精尖技术和控制基础设施的战略棋局， 对其经济利益和国家安全造成了巨大威胁。 基于这样的认识和考虑， 欧美联手行动， 加严对外投资安全审查体系， 表面上采取非歧视的原则， 实则主要针对中国等与其体制不同的国家， 试图筑牢对华投资防御的防火墙， 为其满足国内产业诉求、 转移国内矛盾、 巩固执政基础等利益服务。 （二） 对我国投资环境和改革开放进程不满， 将其作为施压中国等国家对等开放的 “筹码” “对等开放” 是近期欧美对华经贸诉求的热门词汇。 欧美企业在华“超国民待遇” 取消后， 又面临来自中国企业与日俱增的竞争， 不适感和危机感上升， 因此对我国投资环境的抱怨有上升趋势， 施压本国政府敦促中国进一步开放市场， 为其发展创造新的红利。 特别是近期欧“承诺疲劳” 上升，美对我国所谓促使我国加快开放节奏的意愿日趋强烈。 对此， 欧美政府显示出很强“委屈感”，

的 认为其市场对华高度开放， 中国企业可以投资并购任何类型的企业， 而欧美企业在华市场准入却面临行业、 股比等诸多限制和障碍， 因而应采取行动改变当前对华经贸不对等的局面。 美国官员公开宣称， 美国针对外国投资的政策将考虑该国对美国企业投资的开放程度。 据报道， 美国正在考虑针“对等投资制度”，对中国设立 在中国限制美国在华投资的同等范围内，限制中国在美投资。 欧委会主席容克表示， 欧盟不是幼稚的自由贸易者， 必须捍卫战略利益， 因此提议建立欧盟框架对外资进行审查。 欧盟文件指出， 改革外资并购审查制度的目的就是打开第三国市场， 保证各方遵守同样的规则， 保护欧盟投资在第三国市场的利益。

（三） 联手在规则层面对我国进行约束， 试图下好国际投资规则制定的 “先手棋”国家安全例外是实施外资安全审查制度的理论依据。 ＯＥＣＤ ２００９于

《

年发布了 投资接受国与国家安全相关的投资政策指南》， 规定其成员

在外资安全审查时应遵循非歧视、监管平衡性、 透明度和可预见性以及问责性四项基本原则。 但是目前国际上没有负责投资管理的统一机构， 也缺乏对国家安全的内涵和外延进行明确的法律界定， 为各国相对自由地以国家安全为由实施外资防御和保护提供了灵活空间。 正因如此， 欧美近年来抓紧抢占国际投资规则指定的主导权， 在投资审查实践中将国家安全概念刻意泛化和扩大化， 企图影响国际资本要素的自由流动。 同时， 欧美还出现了将“”“贸易领域的 市场扭曲 国有企”“环境和社会”业 等标准复制到投资领域的趋势， 试图利用这些概念“对号入座”，和规则将我国 遏制我国对欧美企业投资并购。 通过这些举措， 欧美希望将这些投资规则长期固定下来， 一方面为其限制对我国投资寻求合法性依据， 另一方面在规则上甚至道义上一劳永逸地形成对我国的压倒性态势。

（四） 须应对国际流动性趋紧并促进经济增长， 总体对中国投资开放的 “大门” 不会立即关闭

当前， 世界经济仍处于复苏上升期， 不稳定不确定因素很多， 主要经济体政策调整及其外溢效应将对国际资本流动造成较大影响。 因此， 欧美等西方经济体对来自中国的投资总体上仍将持欢迎态度， 希望借此稳固经济发展和促进就业。美国方面， ２０１８ ２特朗普政府 年 月１０ １ ５发布了未来 年超过 万亿美元的基础设施建设方案。 但联邦政府２０００ 亿美元，

仅出资 其余部分将主要依靠地方政府和私营部门筹措。考虑到美国减税计划造成的财政收入减少， 预计对包括中国在内的外 国资金需求将有所上升。 欧盟方面，对中国投资持相对开放态度， 目前欧委会提议的外资并购审查框架对成员国仅是指导性的， 而不具约束效力。 各成员国对建立外资并购审查框架分歧较大， 匈牙利、 塞尔维亚、 希腊等依赖中国投资的中东欧、 南欧国家以及主张投资自由化的卢森堡、 瑞典等西北欧国家持反对态度。 ， ２８

此外 个成员国中还１６

有 个国家尚未建立起外资并购制度。 英国方面， 由于脱欧影响其经济前景， 并导致部分跨国公司将总部搬离英国， 英国将加大吸引外资力度， 特雷莎· ２０１８梅首相 年初访华时也释放了欢迎中国企业对英投资的积极信号。

三、 应对外国投资安全审查制度的政策建议

２０１７ 年我国对外投资和吸引外资稳步发展。 由于非理性对外投资得到了有效遏制， 我国对外投资， １２４６ 亿美元，出现了下降 达 但仍位居世界前列， 企业投资更加稳健、 更趋理性。 我国吸收外资再创历史新高， １３６３ 亿美元，达 居世界第二位， 连续多年成为吸引外资最多的发展中国家。 一方面， 我国应加强欧美加严外国投资安全审查的研究和应对， 为我国企业走出去保驾护航； 另一方面， 建立健全我国的外资安全审查制度， 保障我国产业安全和国家利益。

（一） 分析主要经济体外资安全审查制度演变趋势， 加强利益交涉和政策协调

当前， 欧美英等主要经济体的外资安全审查制度还在立法过程中， 不排除其他发达国家和发展中 大国跟风加严外资安全审查的可能性。 鉴于此， 我国相关主管部门应与产业界、 学术界一道， 继续密切跟踪主要经济体的立法动向和协调联动， 全面系统分析其正当性和合规性、 涉及我国的战略利益和经济利益以及对我国的中长期潜在影响。 在此基础上， 政府部门和行业协会双管齐下， 有针对性地向东道国政府、 立法机构和商协会开展游说交涉， 促其遵循国际通行原则，确保国家安全的外延不随意扩大，提高程序透明度和便利性， 不对中“量身定制”国企业 和采取歧视性措施。

（二） 引导企业理性有序投资并购， 避免成为安全审查和媒体攻击的对象

在政策引导方面， 有关政府部门应指导企业了解东道国国情、 投，资环境和法律政策 以市场为导向， 杜绝非理性投资行为， 避免盲目跟风、 蜂拥而上。 要求企业会同专业律师事务所， 加强东道国安全审查制度的研究， 既想方设法合理规避审查， 避免影响并购交易成功实施， 又严格遵守有关申报要求，不抱侥幸心理。 在审查应对方面，企业可考虑采取多种措施调整投资方式， 例如， 收购一些体量小、 不“引人注目的中小企业和 隐形冠”；

军 通过与东道国或第三国企业设立合资企业或财团开展联合并购； 降低单次并购股权比例， 逐步增持控制企业经营等。 在媒体宣传方面， 要求企业在并购过程中保持低调， 避免东道国媒体渲染炒作，可择机宣介企业投资为当地就业和税收做出的贡献以及履行社会责任的突出事迹。 （ ３６ 页）下转第