因公临时出国（境）的审计重点与方法思路
魏志浩
近年来，审计机关围绕贯彻落实中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，持续加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面的审计监督，力促厉行节约和规范管理。各地区各部门各单位贯彻落实中央有关外事管理规定，不断加强因公出国管理工作，较好地服务了改革发展需要和对外关系大局。但仍存在部分问题，不符合中央关于改进工作作风、厉行勤俭节约的要求，有损群众对党和政府的信任，有损国家的对外形象，必须引起高度重视。
在审计署近几年的中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中，披露过出国（境）团组擅自更改行程或境外停留时间、超范围超标准列支出国费用、由企事业单位承担出国费用等问题。本人结合审计工作经验，对各类因公临时出国（境）问题进行梳理分析，浅析部分审计重点与方法思路。
一、因公临时出国（境）经费总额控制不严
法规依据：2013年，李克强总理提出：本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新 建，财政供养人员只减不增，公费接待、公费出国、公费购车只减不增（简称“约法三章”）。
按照《因公临时出国经费管理办法》的规定，因公临时出国经费应当全部纳入预算管理，各级财政部门应当加强因公临时出国经费的预算管理，严格控制因公临时出国经费总额，科学合理地安排因公临时出国经费预算。
审计方法：重点关注因公临时出国（境）经费预算总额的增减情况和审批后的因公临时出国（境）年初计划。审查时，从各级财政部门获取本地区的
因公出国经费预算，从各级外事部门获取本地区审批后的因公临时出国（境）年初计划，分析各年度变化情况，关注是否按照中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求做到“只减不增”。
大数据环境下，全国财政部门预决算数据已汇集到审计系统，也可以通过数据分析获取到各地区各部门各单位因公临时出国（境）经费预算总额（见参考脚本1）。
二、超预算或无预算安排出访团组
法规依据：根据《党政机关厉行节约反对浪费条例》第十六条规定，外事管理部门应当加强因公临时出国审核审批管理，对违反规定、不适合成行的团组予以调整或者取消。加强因公临时出国经费预算总额控制，严格执行经费先行审核制度。无出国经费预算安排的不予批准，确有特殊需要的， 按规定程序报批。严禁违反规定使用出国经费预算以外资金作为出国经费，严禁向所属单位、企业、我国驻外机构等摊派或者转嫁出国费用。
审计方法：目前，省部级人员年度因公临时出国计划与人选建议须经部门党委（党组）或省（自治区、直辖市）党委外事工作领导小组审议后报送中央外办和外交部，并抄送中央组织部备案。厅局级以下人员年度因公临时出国计划与人
选建议须经各组团单位党委（党组）审议后，向上级外事部门逐级报送，由外事部门审核后汇总上报本地区本部门本单位审批。外事部门审核因公出国（境）年初计划，都是由外事部门牵头组织、纪检和财政等部门进行联审，联审后确定当年计划。审查时，从外事部门获得各地区各部门各单位各年度因公出国计划申请表，从财政部门获得具体各单位因 公临时出国（境）经费年初预算（也可以通过各单位年度预算公开中的“部门‘三公’经费预算统计表”中获得），通过将年度因公出国计划申请表与出国经费年初预算进行比对分析，可以发现无预算安排出访计划的单位或部门。无预算安排出访计划会进一步导致挤占其他财政资金、转嫁出国经费等问题的发生。
三、审批把关不严，突破人数、国家数等出国管理规定
法规依据：按照《关于进一步加强因公出国( 境 ) 管理的若干规定》( 中办发〔2008〕9号）的规定，因公出国（境）计划量化管理要求，原则上各地区各部门正职和政府序列省部级人员每年出国（境）不超过一次，其他省部级人员1 个任期内出国（境）不超过2 次或2年内出国（境）不超过1次。各地区各部门要依此规定从严控制厅局级以下人员年度因公出国（境）。审批原则要求，同一地区、同一部门的负责人原则上6个月内不得分别率团出访同一国家（地区），不得同团出访。省部级以下级别团组人员总数不得超过6 人，严禁拆分组团或组织“团外团”。要根据工作需要尽量压缩在外停留时间，出访一国不超过6天，出访两国不超过10 天，出访三国不超过12天，离抵境当日申请专计入在外停留时间。
已离 ( 退 )休省人员原则上不再派遣出国执行任务。
审计方法：审计机关可以通过外事部门获得每年审批过的因公出国（境）团组信息统计表（电子）和相关出国（境）任务批件的资料（纸质），利用数据分析找出突破出国管理规定的相关疑点线索。通过简单数据筛选找出突破人数限制、国家地区数量限制的团组；通过分类汇总筛选出重复出国的人员信息，找出突破出国次数限制的因公出国人员；通过分析团组成员的年龄，找出突破年龄限制的因公出国人员，结合最新的财政供养人员信息，判断相关人员的在职状态，确系离（退）休的公职人员，查看相关出国（境）任务批件中是否有相关情况说明；通过关联国家或地区数量判断在外停留时间是否突破限制，筛选找出此类疑点团组，进一步审阅相关出国（境）任务批件核实疑点。
四、拆分团组分别报批
法规依据：按照《进一步规范省部级以下国家工作人员因公临时出国的意见》（中办发〔2013〕16号）的规定，严禁通过组织“团外团”或拆分团组、分别报批等方式在代表团正式名单外安排无关人员跟随或分行。严禁派人为出访团组打前站。
审计方法：审计机关可以通过外事部门获得每年审批过的因公出国（境）团组信息统计表（电子）和相关出国（境）任务批件的资料（纸质），分析出访国家或地区、出访时间、组团单位等信息相同，判断是否属于拆分团组、分别报批（见参考脚本2）。
此类疑点较多，需要进一步审阅相关出国（境）任务批件核实疑点，重点关注出访任务、邀请单位、访问行程、邀请函及译文等信息完全一致， 基本可以判断属于拆分团组分别报批。进一步延伸相关单位财务数据，通过原始凭证找出此次出访团组发生的机票等相关费用信息，可以通过分析航空运输电子客票行程单的航班号、日期、时间等行程信息，验证拆分审批后的多个团组确系合并一个团组出访。
五、超经费预算及超标准报销出访费用
法规依据：按照《关于进 一步加强因公出国（境）管理的若干规定》( 中办发〔2008〕9号）关于经费核销管理的规定，财务部门应严格根据经费预算和财政部制定的临时出国人员费用开支标准及管理办法审核出国（境）费用。出国（境）人员报销时，应提供出国（境）任务批件和护照等证件（包括签证、签注和出入境记录）复印件及费用明细单据。财务部门按照批准的人数、天数、路线、公务活动情况、经费计划等进行核销，不得核报与公务无关 的开支和计划外发生的费用。
审计方法：通过出国（境）任务批件的纸质资料中出访请示件里包含的党政干部因公出国（境）经费审核表，可以掌握财务部门先行审核的因公临时出国经费预算数。进一步延伸相关单位财务数据，通过原始凭证找出此次出访团组实际发生的国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费、公杂费和其他等费用。再参照《财政部 外交部关于印发< 因公
临时出国经费管理办法> 的通知》（财行〔2013〕516 号）中有关住宿费、伙食费等的开支标准，通过比对分析，查出超经费预算及超标准核销的违规问题。
六、擅自更改行程、延长在外时间
法规依据：根据《党政机关厉行节约反对浪费条例》第十七条规定出国团组不得擅自增加出访国家或者地区，不得擅自绕道旅行，不得擅自延长在国外停留时间。根据《用公款出国（境）旅游及相关违纪行为处分规定》第七条规定，擅自批准或者同意延长在国（境）外停留时间，绕道安排行程，或者到未经批准进行公务活动的国家（地区）、城市，造成不良影响或者经济损失的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
审计方法：调阅组团单位财务数据，通过原始凭证找出此次出访团组发生的机票等相关费用信息，分析航空运输电子客票行程单的航班号、日期、时间等行程信息，审核护照（包括签证和出入境记录）,比对经批准的访问行程，判断是否存在更改出访国家或地区、在未经批准的国外城市间往来、延长在外时间等违规问题。必要 时延伸相关中介机构，找到团组实际出行的国际机票等原始票据，仔细核对各航班信息。
七、转嫁因公出国（境）费用
法规依据：按照《关于进一步加强因公出国（境）管理的若干规定》( 中办发〔2008〕9 号）规定 ,党政机关干部因公出国（境）不得以任何形式由企事业单位出资或补助，不得向下属单位、企业和地方摊派、转嫁出国（境）费用。
审计方法：调阅从外事部门审批过的出国批件入手，延伸相关单位出国经费报销情况。首先，通过出国（境）任务批件的纸质资料中出访请示件里包含的党政干部因公出国（境）经费审核表，确定经费预算由哪个单位财务部门审核的，调阅该单位的财务资料，如果不存在该团组的经费报销情况，可以确定为疑点。其次，通过调查了解安排该团组境外食宿和交通的中介机构，外部取证获得支付该团组出国经费的来源。最后，进一步延伸实际支付该团组出国经费的单位，确定是否属于向下属单位、企业和地方摊派、转嫁出国( 境 )费用。
大数据环境下，首先，通过财政部门集中支付数据筛选出所有因公出国经费的支付情况；其次，关联每年审批过的因公出国（境）团组信息统计表，判断找出有当年出国任务 无出国经费支出的单位；再次，调用各单位部门预算数据，确认相关单位无出国经费支出；最后，通过中介机构取证获得支付该团组出国经费的来源，延伸相关单位确认问题（见参考脚本3）。
八、携带配偶和子女同行
法规依据：根据《关于进一步规范省部级以下国家工作人员因公临时出国的意见》（中办发〔2013〕16号）的规定，不得携带配偶和子女同行。
审计方法：审计机关应通过出国（境）任务批件的纸质资料中出访请示件里包含的人员备案表，可以掌握出访人员的配偶和子女信息。进一步延伸相关单位财务数据，通过原始凭证找出此次出访团组乘坐的航班号、日期、时间等行程信息。审计机关可以出具审计协查函，请航空管制部门协助调查同一时间、相同航班上是否有出访人员的配偶和子女信息。
九、用公款出国（境）旅游
法规依据：根据《用公款出国（境）旅游及相关违纪行为处分规定》规定，公款出国（境）旅游行为，是指无出国（境）公务，组织或者参加用公款支付全部或者部分费用，到国（境）外进行参观、游览等活动的行为；其中包括无实质性公务，以考察、学习、培训、
研讨、招商、参展、参加会议等名义，变相用公款出国（境）旅游的行为。
审计方法：审计机关应重点审查出国（境）任务批件中出访请示件和出访团组结束行程后提交的出访报告。
审阅出访请示件，判断有无下列虚报出国（境）公务骗取批准的行为：购买、伪造邀请函或者编造虚假日程骗取批准的；采取伪造个人身份、资料等形式，安排与出国（境）公务无关人员出国（境）的；避开主管部门委托非主管部门办理因公出国（境）审核审批手续的。
出访团组结束行程后提交 的出访报告一般应包括出访背景、出访成果（含图片和文字资料）、出访感悟、遵守出访纪律情况等内容。审计人员应认真审阅出访报告，并结合出国（境）任务批件中出访请示件的内容，判断是否有实质性内容。同时，审查各组团单位财务报销费用明细单据，判断是否有涉嫌旅游观光的原始票据。
十、关于加强因公临时出国（境）管理的一些思考
分析因公临时出国（境）问题产生的原因，主要有：部分单位团组管理不严格、不到位，对出境后的活动缺乏有效监管，未严格按照出访计划安 排行程；部分因公出国（境）计划与预算管理不够衔接，有些单位未建立出国任务与经费审批联动的具体制度，财务部门费用报销审核把关不严；部分外事部门团组审批不够严格，忽略经费开支的渠道和标准的审批等。
如何务实高效、精简节约地安排好因公临时出国（境）活动，应该明确各部门责任，进一步加强因公临时出国（境）全过程的管理：一是财政部门应加强因公临时出国经费预算总额控制；二是外事部门应与财政部门加强信息共享，结合经费预算，把好因公出国（境）计划和任务的审批关；三是组团单位应加强预算硬约束，在核定的年度因公临时出国经费预算内，安排出国，并把好经费的核销关；四是组团单位落实好公示和报告制度，行前出访信息规定范围内公示、境外遇到问题及时汇报、结束后及时上报出访报告；五是外事部门和有关单位应加强对出访人员的行前外事纪律教育；六是外事部门加强对出国（境）团组服务机构的管理，杜绝通过中介服务机构购买、伪造邀请函和组织旅游观光等行为；七是外事、纪律检查、监察、组织人事、审计、财政等多部门建立工作协调机制，加大对因公临时出国（境）的监管和对违规违纪行为的查处力度。（作者单位：河南省审计厅计算机审计中心）