新常态下县级审计机关队伍建设的思考

杨二勤孔凡民

党的十八大以来，党中央做出了全面深化改革、全面推进依法治国等一系列重大战略部署，在治国理政方面进行了一系列新的实践和探索。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出“要完善审计制度 ,探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，2015 年12月8 日中国政府网公布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出“建立具有审计职业特点的审计人员管理制度”“推进审计职业化建设”“加强审计队伍思想和作 风建设”等改革。面对新的形势和任务，审计定位、目标任务、技术方法等方面的全面升级，审计工作呈现出不同于以往的新的阶段性特征，审计监督进入了新常态，审计队伍建设也随之全方位升级。笔者结合省以下地方审计机关人财物统一管理的改革，通过分析现行县级审计机关队伍的现状，针对在省以下地方审计机关实行人财物统一管理模式下，就如何做好县级审计机关队伍建设作以下探讨。

一、县级审计机关队伍现状（一）编制问题较为突出

由于受国家相关政策的制 约，行政事业单位的编制管理十分严格，县级审计机关混编情况较为突出，有行政编制、参照公务员管理编制和事业编制。由于历史的原因，仍有在审计系统工作10余年、甚至20多年至今没有编制的一线审计人员，而这部分非在编人员有的是审计一线的业务骨干，其薪酬大多通过自收自支途径来解决。另外，也有近几年新招录的无编制的聘任人员，这部分人中往往有工程造价、计算机等专业知识，属专业技术类人才。总体来讲，在个别县级审计机关，人员超编情况较为突出。

（二）基层审计力量不足

据不完全统计，当前全国共有8 万多名审计人员，其中有6万多名分布在 2800 多个县（包括县级的区、市），约80%的人员在县级审计机关，大部分县级审计机关的编制在10~35 人，甚至个别审计机关不到10人。以笔者所在的县级审计机关为例，近10 多年来人员未进行补充，总体人数一直保持在22人。受编制所限，有的审计机关呈现青黄不接和人员老化的现象，近年来，审计所涉及的范围越来越广、业务越来越多，人员队伍与审计任务严重不相匹配，审计人员数量与审计任务增多的矛盾十分突出。

（三）人员结构不合理

首先，县级审计机关青黄不接现象十分突出。20世纪60年代后生人（简称“60 后”，下同）审计人员在审计系统所占的比例较大，近年来，部分基层审计机关新补充进了些“80 后”“90后”的专业技术人员，虽然这部分审计人员的理论水平、专业水平较高，但其审计实务操作经验尚缺乏。而两者之间的“70后”人员普遍较少，在新老审计人才之间出现的断层现象相当明显。

其次，县级审计机关真正从事审计业务的严重不足，一线审计业务人员偏少，形成“三分制”，即三分之一是领导班子， 三分之一是非业务人员，三分之一为一线业务人员。以笔者所在的县级审计机关为例，在编人数为22人，其中领导班子8人，办公室5人，长期被抽调人数3 人，从事一线审计人员仅有6 人，区区的6 人要承担上级安排的专项审计（调查）项目，还要承担区委、区政府安排的临时性项目，有时加上组织部门委托的大量经济责任审计项目，目前的审计力量显得力不从心。

最后，审计从业人员的知识结构单一。审计系统专业结构多以会计类专业为主，近年来审计涉及的专业越来越广，而县级审计机关急需的能源环保、工程造价、计算机等专业人才较为缺乏，难以适应审计事业科学发展的需要。

（四）职业责任意识淡薄

目前，县级审计机关的人员、经费受当地党委、政府的领导，虽然相关法规明确规定上级审计机关仅是对下级审计机关领导，实际上级审计机关也只是在业务上对下级进行领导，不过多干涉下级审计机关人事、经费方面的管理。在这种双重领导体制下，县级审计机关的吃、住、行都来源于当地的党委、政府，导致在揭露、查处地方部门和单位违法违规问题和提出处理意见时，不得不听命于当地政府领导，当审计中发现地方利益和国家利益 相冲突时，只得服从地方利益，难以客观、公正地对一些经济事项予以评价，从而出现县级审计机关审计查出的问题瞒报、销号的现象，严重影响对地方政府依法监督的独立性和公正性。另外，县级审计机关大部分是行政事业编制，审计人员拥有铁饭碗，容易产生慵懒情绪，造成了基层审计人员的责任意识和担当意识较为淡薄。

（五）人才机制建设不科学

邓小平同志曾经指出：“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”目前，审计人员管理仍然采取行政事业单位人员管理办法，职位设定、晋升、选调等与其他机关没有明显差别，这就一定程度上掩盖了审计的行业特点，导致干与不干一个样、干好干坏一个样、干多干少一个样的“大锅饭”格局 , 缺乏晋升激励机制，难以调动审计人员的积极性。抛开当前审计师职称的含金量问题，薪金待遇和专业职称衔接不够，这就导致一些业务强、技能高的审计人员因无法获得职务提升，丧失了工作的主动性。

（六）缺乏宏观意识和创新精神

在审计工作中，缺乏宏观整体意识和开拓创新的精神，难以打破惯性思维，往往按照以往的做法，将主要精力放在

翻阅会计凭证、查看会计账簿上，用老眼光看待新问题，而缺乏敏锐的洞察力和分析解决问题的能力。随着高科技的不断普及和运用，不少违反财经纪律的现象和行为也“努力”向高科技“看齐”，使审计难度大大增加。但一些审计人员不注重学习科学技术成果在审计工作中的运用，对知识经济和现代审计意识感到陌生和茫然，难以应对新形势下的审计工作。

（七）职业继续教育缺乏针对性

随着近年来省级审计机关对审计人员培训的增大，各种培训倾向于基层审计机关，由于县级审计业务人员偏少，而项目任务重，为了不影响项目的正常进度，同时应付上级审计机关的培训任务，县级审计机关往往派一些非一线审计人员参加，纯粹为了完成培训任务，因此出现培训“专业户”的现象，而真正需要掌握新技能、新知识的一线业务人员则无法享受这一“福利”。有些培训在老师的配置、课程的安排上缺乏相应的调研，培训的效果不明显，和基层审计人员的实务操作差距太远，在一定程度上也是对审计资源的浪费。

二、新常态下县级审计队伍建设的建议

实行省以下审计机关人才 物统一管理工作是一次重大的改革尝试，也是一项重要的创新举措。这次改革的目的就是通过对省以下审计机关的统一管理，排除各种因素的干扰和掣肘，让审计监督更好地促进社会经济发展，而这项改革的最终执行者是人。人是社会历史活动的主体和承担者, 社会中的一切包括社会建设都要通过人的活动来表现和实现，在这个意义上可以说，省以下审计机关统一管理的改革举措顺利实施，应首先全面解决好人的问题，只有把人的积极性和能动性完全调动起来，审计职业化、审计全覆盖和加强对下级审计机关领导等制度改革才能有序综合推进。在此，笔者以一名基层审计工作者的角度，提出县级审计机关队伍管理方面的建议。

（一）要妥善解决个人编制问题

目前，基层审计机关混编现象较为突出，一般行政编制较少，近几年各地成立的投资审计多为事业编制，特别在县级审计机关或多或少存在无编制问题，部分审计人员薪酬属自收支自且无编制现象。笔者认为，此次改革应妥善处理这部分审计人员，对于由于历史原因，有的审计人员在审计一线工作 10多年甚至 20多年的老审计人，普遍属年龄较大的，可以采取“业绩+ 考试”的方 法，这部分审计人员有的已经在单位是业务骨干，由于年龄的原因其理论素质不是太高，但其审计业务经验十分丰富，可以对其业务进行考核加上必要的理论考试，解决其编制问题，如果这部分一线审计人员流失对审计系统也是一大损失；另外，对近几年新进审计人员，通过对其业务技能、专业理论水平进行考试，对达到一定标准的可以解决其问题。上述两者均应在省级审计机关和省级编制部门的共同主导下开展，对无法解决编制的审计人员也可以考虑政府雇用的方式妥善解决。

（二）建议扩大县级审计队伍力量

目前基层审计机关的审计人员普遍偏少，审计任务与人员严重不匹配，建议省级审计机关应积极协调扩大基层审计人员队伍的数量，采取多种形式解决部分基层审计机关业务人员严重不足的问题。

首先，建立审计人员严格准入制度。省级审计机关结合当前职业建设的进程，对新考录审计人员的学历、工作经历、专业、技术职称等设定具体标准，省级审计机关对全省新进审计人员统一组织考试、录取，经考察后将新录人员根据其专业特长、业务技能，有针对性地分配到力量薄弱的基层审计机关。全面防止一

些不符合审计职业化要求的人员进入审计系统，保证新进审计人员在职业技能方面有一定的基础。

其次，建立审计人员遴选工作机制。省级审计机关应积极探索建立遴选工作的长效机制，形成一种常态化的用人导向，不仅有利于提高基层审计一线人员的工作积极性，也有利于吸收具备相关工作经验和工作能力的高素质人才，有利于充实壮大我国的国家审计队伍。同时，审计机关积极会同编制部门对某一区域内审计力量进行均衡调配，如某县审计机关有在岗人员 100 多人，而邻县却只有十几人，可以采用遴选的方式，对某一区域内的基层审计机关的人员进行统一调配，使基层审计机关的业务人员数量趋于合理。

最后，建立起灵活全面的人才引进机制。国家审计对专业性和综合性要求较高，但一直受到机构编制及人员编制的限制。因此，省级审计机关应当探索新的方式、方法，通过聘任、购买社会服务等方式，把社会上相关领域的专业人才，相关专业的学术专家，经过岗位培训或达到规定条件后，吸收引进到审计队伍来，优化审计队伍的人员组成结构，提高审计队伍的整体素质和工作能力。

（三）建立充足的人员经费 保障制度

应建立全省统一的经费保障体系。首先，省以下审计机关的经费全部由省级财政负担，从根本上割断地级市、县级审计机关与本级财政的利益联系。省级财政部门将省级审计机关作为部门预算管理单位，省级审计机关再对地级市、县级审计机关预算进行管理。其次，当前基层审计机关中从事一线多年的审计人员的经费为自筹或差供，甚至个别人员无编制情况，省级审计机关应在充分调研的基础上，对这部分审计人员采取统一的安置办法，解除审计人员的后顾之忧。最后，要注重从维护大多数人利益的角度出发，应充分考虑地区差异，不能因为这次统一管理后让审计人员利益受损，从源头上保证人员薪酬不低于现有水平，办公软、硬件环境有所提高，充分调动一线审计人员的积极性。

（四）建立审计人员分类管理制度

审计是一个专业性和技术性较强的工种，《决定》明确提出“审计职业化建设”的要求。我们可以借鉴法官、检察官职业化建设的做法，对审计执法人员，突出其履行审计执法监督权的需要和特点，建议对审计机关人员建立有别于普通公务员管理的序列。同时，在审计机关内部，对审计行政、保 障人员，按照各类人员的不同特点进行管理，严格审计一线人员、行政人员、保障人员的比例，进一步推动审计人员队伍的职业化建设。省级审计机关对全省审计系统的从业人员进行摸底建立台账，有利于人员资源的调配。从总体上讲，这次改革，要防止新的“大锅饭”现象，突出审计执法人员在审计机关的主体地位，保证在一线从事审计业务的审计人员在审计机关的优势地位。

同时，根据审计人员的知识结构、知识程度、执业水平和处事能力等，建立全国统一的审计人员职业等级制度。笔者建议，去除行政因素，对当前的审计职称考试进行改革，将省级以下的审计执业人员分为高级审计官、审计官和助理审计官，根据执业水平和年限，高级审计官、审计官和助理审计官分别设立若干等级，每个等级对应一定的执业素质。同时，在省级审计机关成立审计官委员会，按照统一的职业标准，通过考核，对符合标准的审计人员授予对应的审计官级别，类似于部队中的军官、士官的设置，这样在开展一些大项目时可以根据其级别确定工作，有利于提高审计效率。另外，制定与审计官等级相匹配的职业操作体系，规范其职业行为，对不符合相应级别的审计人员予以罢免，确保等级的规范化、

统一化。

（五）建立健全审计绩效评价考核制度

首先，打破审计机关干部职工中普遍存在的“铁饭碗”“大锅饭”和“平均主义”思想，改变现有的收入分配模式。建议根据“个人的工作表现可以控制和评价”的原则，建立审计职业绩效评价体系和等级晋升办法，依据审计人员的审计工作效率、质量，取得的成效、社会影响等多方面指标考核情况，将审计人员的收入水平与其个人的审计实绩和职业等级相挂钩，不再论资排辈，而以工作实绩论英雄，充分调动审计人员工作积极性。

其次，省以下地方审计机关统一管理改革后，基层审计机关的领导班子有可能会由上级审计机关空降，基层人员的晋升通道将会变窄，特别是一线审计业务骨干如何向上集中与流动，探索地级市、县级同级审计机关人员的横向流动，使人才双向流动趋于平衡，避免使基层审计机关成为上级审计机关人才的抽水池。应考虑如何解决改革基层审计人员的晋升通道变窄的问题，建议应将此次改革与当前的职级改革结合起来，结合审计职业特点，有针对性地出台审计职级改革方案，打破晋升瓶颈问题。

最后，全面加强上级对下级审计机关的领导，全面摆脱 基层审计机关过多参与与审计工作无关的事务，对当前基层审计机关参与与业务无关的事务予以清除，确保审计的专业化、职能化。建立审计机关责任目标考核办法，将下级审计机关的年初项目计划完成情况、项目质量、党风廉政建设、信息化建设等全面纳入到考核体系中，进一步强化上级审计机关对下级审计机关的领导。

（六）完善审计职业督察和责任追究制度

审计部门除接受人大、纪检等部门的监督外，笔者建议省级审计机关成立由一定数量的纪检、组织部门和一定专业领域范围的专家组成审计督察委员会，按照审计执业行为准则和职业道德规范，对审计人员职业道德和遵纪守法等情况进行督察，对违反法律法规或审计职业规范的执业人员追究责任，将不合格的人员清除出审计队伍。同时，按照中共中央印发的《中国共产党巡视工作条例》规定，建议建立审计巡察制度，省级审计机关成立审计巡察办公室，对区域内审计机关党组开展审计专项巡察，聚焦党的领导、党的建设、全面从严治党等，查看基层审计机关党组织的领导核心作用发挥得够不够、领导班子凝聚力强不强，是不是坚定地与党中央、上级审计机关保持高度一致，基层审计机关是不是严格 执行《审计法》《审计法实施条例》等法规，是不是从严执行上级审计业务操作规范等，对巡察出的线索移交相关的部门予以处理，确保基层审计机关党组的凝聚力，全力打造一支政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐的高素质审计队伍。

（七）建立健全重点岗位轮岗制度

探索省以下地方审计机关统一管理的改革，其中最大的一个原因就是当前的审计系统欠缺独立性。省以下地方审计机关统一管理的改革，无论将来采用哪种模式，如果基层审计机关的行政一把手在某一区域内主持全面工作若干年后，其与当地的党委、政府和其他部门逐渐了解、熟悉，审计执法的公正性必然会受到影响。笔者建议，应建立重点岗位轮岗制度，对基层审计机关的一些重要岗位，如行政一把手、法制部门负责人等岗位定期进行轮岗，彻底切断与当地党委、政府的“暧昧”关系，避免人情审计、虚报审计的现象发生，从审计环境上保障审计执法的独立性和公正性。

（八）建立全省审计人员管理平台

笔者建议，对全省的审计队伍进行摸底造册，全面掌握每一位审计人员的详细信息，包括年龄、专业、职称、岗位、

技能特长、执业能力和继续教育等，如对某一区域内开展医疗保险审计项目时，可以重点集中调配全省审计系统中社保岗位、精通计算机数据分析的专业人员，有利开展工作。同时，省级审计机关在每年筹备业务培训计划时，通过对基层审计机关人员进行数据分析，将部分在岗但业务能力较弱的重点审计人员的培训任务提前下达至县级审计机关，既避免基层 审计机关应付培训任务，浪费资源的现象，又能做到精准培训，逐步提高基层审计人员的业务操作技能。

（九）建立职业继续教育制度

建立一套伴随审计人员职业生命始终的继续教育制度，加强相关专业知识的更新，杜绝部分执业人员取得职业资格后未及时“充电”，导致无法胜任新常态下审计工作需要的现象。笔者建议，除正常的集 中培训模式外，可充分利用内网和审计干部网络学院等资源，采取“必修+选修”“自助学分制”等网络教育培训模式，执业人员除参加必修的课程，可根据自身的岗位选择合适的选修课，同时对必修和选修课程实行学分制，以一个年度修满一定的学分视为“合格”通过继续教育考核，保证审计执业人员职业素质适应审计发展需要。（作者单位：确山县审计局、平顶山市新华区审计局）