探索审计组织方式创新的思考

胡宝梅王婵娟焦文秀

一、不断变化的审计新形势

1.十八届四中全会决议（以下简称《决议》）在“强化对行政权力的制约和监督”部分提出：加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。在这里，审计监督成为监督体系中一个独立的监督制度。同时决议还提出：完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

2.《国务院关于加强审计工作意见》（以下简称《意见》）首次把审计“全覆盖”写进政府文件，要求审计机关要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。要推动政策措施贯彻落实，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计；要促进 公共资金安全高效使用，要看好公共资金，严防贪污、浪费等违法违规行为，确保公共资金安全；要维护国家经济安全，加大对经济运行中风险隐患的审计力度，密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源、资源和环境保护等方面存在的薄弱环节和风险隐患，以及可能引发的社会不稳定因素，积极提出解决问题和化解风险的建议；要促进改善民生和生态文明建设，加强对“三农”、社会保障、教育等重点民生资金和项目的审计，加强对污染治理和环境保护情况的审计。要推动深化改革，密切关注各项改革措施的协调配合情况，促进增强改革的系统性、整体性和协调性。

3.《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（简称《细则》）规定：建立重点地区 ( 部门、单位)、关键岗位领导干部轮审制度，即审计机关对重点审计对象任期内至少审计一次；根据党委和政府、干部管理监督部门的要求，审计机关可以对上述企业中不担任法定代表人但实际行使相应职权的董事长、 总经理、党委书记等企业主要领导人员进行经济责任审计；根据地方党委、政府的要求，审计机关可以对村党组织和村民委员会、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计；地方各级党委主要领导干部的审计监督重点；审计评价应当重点关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性，关注与领导干部履行经济责任有关的管理和决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益，关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项，关注领导干部应承担直接责任的问题；审计机关可以对地方党委与政府的主要领导干部，党政工作部门、高等院校等单位的党委与行政主要领导干部，企业法定代表人与不担任法定代表人的董事长、总经理、党委书记等企业主要负责人进行同步经济责任审计。《细则》细化明确了党政主要领导干部和国有企业领导人员审计对象范围。细化明确了地方各级党政主要领导干部、党政工作部门主要领导干部和

国企领导的审计内容，将地方政府性债务、自然资源资产、生态环境保护、民生改善、厉行节约反对浪费、履行有关党风廉政建设第一责任人职责等情况列入审计内容。

从《细则》到《决议》《意见》，审计对象进一步细化和明确，审计的职能进一步加强，审计内容进一步扩大。《决议》把审计监督列为八大监督体系之一，同时在完善审计制度提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。《意见》中把审计的职能从监督职能扩大为监督与保障并重，要求审计机关要发挥促进国家重大决策部署落实的保障作用。《细则》将地方政府性债务、自然资源资产、生态环境保护、民生改善、厉行节约反对浪费、履行有关党风廉政建设纳入了地方各级党政主要领导干部、党政工作部门主要领导干部和国企领导的审计内容。新形势、新任务要求审计机关进一步加大资源整合力度，创新审计组织方式。

二、审计组织方式创新的再探索

1.加强审计计划的统筹协调，优化审计资源的时空配置。优化审计资源的时空配置，关键在于科学谋划年度审计计划，使审计项目在时间上排列有序，在空间布局上保持平衡，在人员安排上量力而行。制定计划 要搞好“五个结合”：一是与署、省定项目结合；二是与党委政府重点工作结合；三是与人民群众的诉求相结合，通过不同渠道倾听民声民意 ；四是与项目的特点相结合，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等可以开展全过程跟踪审计；五是需要市县两级联动的项目搞好与县（市、区）的结合。

2.进一步整合审计资源，形成整体审计优势。一是加强对下级审计机关的领导，特别是业务上的领导，对一些全局性的审计项目，统筹调配市、县两级审计系统的人力资源，形成资源合力；二是进一步打破内部职能部门分工界限，根据项目需要在全局范围内调配人力资源，确保所需专业性比较强的审计人员的到位；三是审计组内部人员要合理分工，形成相互协作、优势互补的强大合力；四是加强项目的统筹管理，根据人力资源情况合理安排审计项目，最大限度地发挥每位审计人员的专业优势。

3.加强审计队伍的专业化管理，提升人力资源水平。人力资源是组织最大的资源，是组织创造力的源泉，审计项目的质量、效率很大程度上取决于人力资源的素质与水平，提升审计队伍的专业化水平是审计组织方式创新的关键。一是推进审计职业化建设，建立审计人员职业保障制度，实行审 计专业人员准入制度，同时给予审计人员与专业化水平相对应的利益保障，调动审计人员钻研业务技能的积极性；二是实行审计专业技术资格制度，及时调整和完善专业技术资格晋级办法，打通专业技术人员向高一级技术职称晋升的通道；三是完善审计职业教育培训体系，建立对专业技术人员的后续教育制度和正常业务培训制度，给审计专业人员提供及时更新专业知识的平台；四是严格把好审计机关进人关，对招录的审计人员要加试审计工作必需的专业知识和技能，对部分专业性强的职位可实行聘任制，努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍。

4.根据审计项目实施需要，继续探索向社会购买审计服务。近几年各地市都在探索向社会购买审计服务，有效地缓解了审计机关人员少任务重的矛盾，但如何加强对社会审计服务的监督，确保服务质量，降低审计机关的委托风险是下一步需要探索和解决的问题。一是对符合购买服务的社会中介机构组织建立信息库，收集各中介机构资质、人员结构与素质、业务开展情况等反映中介机构实力的基本情况；二是对中介组织的服务质量建立档案，对在服务过程中出现过质量问题的中介组织取消接受委托的资格；三是对一些中介组织和专

业机构拥有专业技术人员建立人才库，对其服务质量进行跟踪。

5.进一步完善部门协作机制，更有力地推动审计工作。《意见》明确指出：要建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制。加强纪检监察、司法机关以及经济责任审计联席会议成员单位之间的协作配合，既是资源整合、优势互补，增强反腐败工作合力的客观需要，也是全面履行审计职能，拓展审计领域，实现审计成果最大化的需要。审计准备阶段，审计机关应主动与纪检监察、司法机关、联席会议成员单位进行联系沟通，了解有无反映被审计单位或人员问题的举报材料以及相关部门对审计工作的需求，以便在审计实施过程中有针对性地给予重点关注和查证，既满足协作机关的需要，又能提升审计质量，在协作中实现双赢。对发现的违法违纪问题线索及时进行移送有关部门进行查处，审计机关要跟踪审计移送事项的查处结果，适时向社会公告，增强审计的社会公信力和影响力。

6.加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用。近年来，地方审计机关在加强对内审机构的业务指导、利用内部审计力量和内部审计成果方面还存在一些问题，内部审计对国家审计的补充作用没有得到很好的发挥，为了节约有限的审计 资源，实现对审计对象有重点的全覆盖，要加大对内审机构的业务指导，与内部审计形成共同监督的合力，更好地发挥内部审计的作用。

7.发挥信息化应用系统的优势，进一步加强项目管理。目前地方审计机关都建立有审计管理系统（以下简称OA）、现场实施审计系统（以下简称AO）等信息化应用系统，OA是行政、业务公文审批、流转、交互的信息系统，主要用于审计机关内部管理。AO是用于审计现场组织项目、撰写审计文档、归集项目资料、传递审计动态信息的操作系统，但目前地方审计组织方式还没有充分发挥这些应用信息系统的效益，工作效率仍然不高，信息传递不够畅通。因此，地方审计机关必须充分利用应用信息系统，整合审计资源，创新工作方式，改进审计组织模式。以审计执行过程为主线，划分项目计划管理、项目现场实施、项目审理、数据归集、信息交互等审计业务执行各环节，明确各环节的工作任务，通过应用信息系统把业务执行的各环节有机地关联起来，规范流程、明确工作，加强信息互通，通过信息化环境下的审计工作组织方式创新，提升项目执行的整体效率。

8.拓展联网审计范围，适时跟进，节约审计资源，提升审计效率。《意见》要求：有关部门、金融机构和国有企事业 单位应根据审计工作需要，依法向审计机关提供与本单位、本系统履行职责相关的电子数据信息和必要的技术文档；在确保数据信息安全的前提下，协助审计机关开展联网审计。在现场审计阶段，被审计单位要为审计机关进行电子数据分析提供必要的工作环境。这为在更大范围内开展联网审计提供了更加有利的政策保障。但目前，部分地方审计机关尝试着开展了地税联网审计、社保联网审计，应该说还没有充分发挥联网审计的作用。下一步应更加重视发挥联网审计的作用，使一些信息化程度高、信息量大、资金量大的部门纳入联网审计的范围，适时跟进、重点检查，防患于未然，节约审计资源，提升审计效率和效果。

9.加快推进审计信息化，建立信息资源共享平台，提高审计工作能力、质量和效率。在实际工作中，单靠一个部门的数据信息很难全面把握整体情况，也很难发现需要通过不同部门数据对比才能发现的问题，如新农合审计中的重复参保、不符合条件的人员享受低保、机关工作人员骗取小额贷款贴息等问题，单靠对卫生、民政、就业中心的单个部门审计是无法发现的，必须通过多部门信息的比对。因此，要提高审计质量，推进有关部门与审计机关实现信息共享。审计