中国地方政府债务对经济增长的影响研究

刘宝全

目前，从总体来看，我国地方政府债务规模较大，个别省份的负债率过高，在经济新常态下研究地方政府债务对经济增长的影响，不仅可以对我国地方政府债务进行有效管理，而且对于地方政府债务在维持我国经济平稳较快发展方面有重要的指导意义。

一、地方政府债务的定义

从传统上来说，政府可以通过四种方式来筹集资金，分别是征收税收、举债、赤字货币化以及开办企业收取红利，但赤字货币化不利于经济社会稳定且开办企业又有与民争利之嫌，因此税收收入和政府债务是政府收入的主要来源。

从会计学上看，地方政府债务就是政府因过去发生的交易和事项致使很可能在未来产生经济利益流出，是指在某个时点上，收入大于支出所导致的政府财政赤字。从财政学上看，地方政府债务就是地方政府通过各种形式借入和提供担保等所导致的须由地方政府偿还的债务。

自2008年美国次贷危机引发的全球金融危机之后，从始于希腊的欧洲债务危机，再到我国4万亿投资计划尤其是经济新常态之后地方政府债务的大量到期，我国地方政府债务问题凸显，引发人们关注。认清我国地方政府债务问题，需要对我国地方政府债务的基本现状有一个清晰合理的认识。

2009 年10月，中央政府代发2000亿元的地方政府债，打破了中央政府对地方政府举债16年的禁令 ;2011~2014 年，我国地方政府自行发债试点由四省市扩大到十省市，我国地方政府债务的融资方式正在发生转变，市场化机制进一步加强，由过去依靠融资平台公司为主开始向依靠政府发行债券的方式转变。

2013年国家审计署在组织大量人力物力财力对我国地方政府债务问题进行了一次专门性的审计，这次审计较2010 年审计来说更为详尽，结果也更为全面，从其最终审计结果可以看出，我国地方政府的债务余 额在2013 年6月已经高达17.89万亿元。

我国地方政府债务主要来源于银行贷款，其中，银行贷款和 BT是政府负有偿还责任债务资金来源。银行贷款、信托融资以及国债、外债等财政转贷是政府负有担保责任的债务资金来源。政府可能承担一定救助责任的债务主要来源于银行贷款、发行债券以及信托融资。

应 1.优化资源配置

尽管进入社会主义市场经济之后我们强调发挥市场在资源配置中的基础性作用，但政府的作用依然具有重要地位。我国地方政府债务就是将部分资金由私人部门转移到政府公共部门，用于社会公众性项目建设，一方面为地区经济发展提供相关的基础设施配套，另一方面改善地区经济发展的投资环境，使其发挥出比私人部门更大的作用，提高资金的使用效率，优化资源配置。

分税制改革尤其是进入经济新常态之后，我国地方政府的财政收支缺口不断加大，地方政府的财政收入难以满足其自身履职的需要，地方政府的预算资金捉襟见肘，难以为继。基于此种情况，地方政府进行适当合理的举债，可以弥补财政支出的不足，缓解地方政府的财政压力，实现财政收支平衡。

长期以来，我国城市化的进程远远滞后于工业化，与发达国家相比，我国城市化率依然存在很大的差距。2016 年，我国城市化率达到57.35%，远远低于西方发达国家的95% 左右，推进我国城市化率的提高依然是一项任重而道远的工作。我国城市化率较低固然有户籍制度方面的原因，但政府资金投入的不足也不容忽视。地方政府举债的部分资金流向了城市轨道交通、机场、桥梁等市政建设，有利于推进城市化进程的加快。

当前我国的社会保障体系还很不健全，共享改革发展福利的局面远没有形成，不少城乡居民在大病大灾面前无力应对。因此，需要政府加大对社会公共资源的投入力度，尤其是对科教文卫事业的投入力度，这就必然对地方政府的财政能力提出更高要求。地方政府债 务有利于弥补财政资金的不足，将其筹集到的资金更多地用于科教文卫等关于民生方面的支出，有利于保障人民群众的根本利益，使广大人民共享改革发展成果，维护社会的和谐稳定。

信用是现代社会的基石，尤其是在经济新常态下信用在维护市场主体的交易行为方面发挥着日益重要的作用。地方政府的信用是关系地方经济发展和投资环境的前提，随着地方政府财政收入增幅的降低，财政收支缺口的加大，地方政府债务的清偿难度也随之加大。如果政府不能及时清偿债务，受损的不仅仅是债权人的利益，而且会对政府的社会公众形象以及整个社会的信用体系产生威胁，不利于社会的稳定和国民经济的健康发展。

银行贷款是我国地方政府债务的主要资金来源，而信托、私募、资管等金融机构也越来越多地与地方政府的举债行为发生关联。相对于国外而言，我国地方政府债务的偿还期限相对较短，地方债务用于兴建的大部分项目，短期实现的收益远远不够地方债务的还本付息，一旦经济形势发生大的波动，地方政府很有可能陷入债务危机， 由此引发的风险会迅速波及银行、信托、私募、资管等金融机构，导致我国金融系统的风险也随之加剧，由此带来的危害不言而喻。

我国自1988 年实行土地有偿使用制度以来，地方政府的土地出让收入在我国地方财政收入中占据越来越重要的地位，目前已经成为我国地方政府财政收入最主要的来源。然而，进入经济新常态之后，房地产市场总体下行，房地产市场的持续低迷，导致我国300个主要城市的土地出让金增幅下滑甚至出现土地出让金减少的局面。2014年，我国300个主要城市的土地出让金收入 2.34 万亿元，同比下降27%；2015 年，我国300 个主要城市的土地出让金收入2.18万亿元，同比下降10%。土地出让金收入不仅是我国地方政府财政收入的主要来源，而且也是我国地方政府偿债的关键保障。我国地方政府土地出让收入的变动，加大了我国地方政府的财政风险。

四、结语

由于客观条件限制，目前我国区域经济发展存在差异，因此针对地方债务这一问题也不能一概而论。同时，针对东、中、西部各地区的差异，政府应具体问题具体分析，既要加强监管，又要建立健全相关的处置机制。